对监理安全责任现状与发展的思考

陈 俊，姜笑恒，彭驿珂（中咨工程管理咨询有限公司， 北京 100048）

0 引 言

我国建设领域实行建设监理制度已超过 30 年，建设监理制度实施的开始阶段带有试点性质。随着相关的法律法规特别是《中华人民共和国建筑法》（以下简称“《建筑法》”）对建设监理制度及监理职责的明确，监理工作逐步走上了法制化、正规化的轨道。值得注意的是，《建筑法》虽然对监理在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面作了较明确的规定，但对监理在安全管理方面职责的规定总体上不清晰；2004 年实施的《建设工程安全生产管理条例》虽然规定了工程监理单位应当履行安全生产管理责任和遵守相应的罚则，但未清晰地规定监理的安全职责，且实操性较差。导致更多的地方规定对监理安全责任的扩大化，且有愈演愈烈的趋势；造成了实践中监理安全工作的诸多争议，并对监理行业整体发展产生了较大的负面影响。当然，首先要明确两个概念：监理的安全责任和安全监理的责任。从表面上看，两者似乎大同小异，但仔细研究会发现，它们既反映了安全生产责任主体的不同，也反映了监理责任性质的不同[1]。笔者认为“监理安全责任”的提法更准确。

1 监理承担安全事故责任的现状

1.1 总体情况

监理单位在工程建设中往往处于弱势地位。一方面，基于监理合同的委托关系，监理通常很难拒绝建设单位提出的要求；另一方面，即便在工程建设中实际可调配资源的情况下，监理也难以实质性影响施工单位的主要决策或行为。然而在现场安全工作中，监理并没有因为弱势而被减少安全责任，相反被赋予了与权、利严重不匹配的安全责任；现场一旦出现较大安全责任事故，在大多数情况下监理都会因“工作不到位”而承担刑事责任。作为对监理判刑的主要依据，《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）第 134 条和 137 条关于犯罪主体、认定前提等在实践中存在不少争议。同时，作为工程建设责任主体之一的建设单位（投资方）很少承担刑事责任，作为责任主体之一的施工单位（生产方）有时候接受的处罚也轻于监理单位。由此可见，无论从法理的角度还是从实践的角度，监理承担安全职责都陷入了一种困境。

1.2 案例分析

笔者从中国裁判文书网选取近 10 年来涉及监理安全责任的 100 个案例进行分析。结果如下。

（1）监理被判刑的比例达 92%，定罪免罚的仅占8%，表明监理人员承担刑事责任的比例较高。

（2）监理在审查体系、现场监管、监理履职、管理工作等方面不到位的占比达到 84%，表明监理被判刑更多地是出于“有责任推定”。

（3）监理被判刑的量刑依据主要是《刑法》第134 条（占 84%）、第 137 条（占 14%）和第 280 条（占 2%），表明案件中监理大多数是以“重大责任事故罪”“强令违章冒险作业罪”的罪名被判刑的。

（4）监理承担刑事责任等同于甚至重于施工单位的，占全部样本的 44%，表明监理单位承担的刑事责任过重（相比于施工单位）。

（5）作为责任主体之一的建设单位，承担刑事责任的仅占全部样本的 10%，表明建设单位一般不作为重大责任事故的主体。

这些案例的分析结果，印证了上文提到的监理承担安全责任的困境；但从另一个角度看，也为监理走出安全工作困境、有效落实安全责任提供了一些思路。

2 涉及监理安全责任的主要规定

2.1 主要规定

（1）法律。主要有《中华人民共和国安全生产法》（以下简称“《安全生产法》”）《建筑法》《中华人民共和国合同法》《刑法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国职业病防治法》等。

（2）国务院令。主要有《建设工程安全生产管理条例》（国务院第 393 号令）、《建设工程质量管理条例》（国务院第 279 号令）、《特种设备安全监察条例》（国务院第 373 号令）、《安全生产事故报告和调查处理条例》（国务院第 493 号令）、《民用爆炸物品安全管理条例》（国务院 466 号令）等。

（3）部令文件。主要有《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住建部令第 37 号）、《建筑起重机械安全监督管理规定》（建设部令第 166 号）、《实施工程建设强制性标准监督规定》（建设部令第 81 号）、《电力建设工程施工安全监督管理办法》（发改委令第 28 号）、《公路水运工程安全生产监督管理办法》（交通运输部令 2017 年第 25 号）、《水利工程建设安全生产管理规定（2019 年修正）》（水利部令第 50 号）、《公安部关于修改〈建设工程消防监督管理规定〉的决定》（公安部119 号令）等。

（4）国家标准。主要有 GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》。

2.2 简要分析

（1）《建筑法》中没有规定监理单位承担安全责任。

（2）《安全生产法》中没有明确规定监理单位承担安全责任。

（3）在已统计的安全事故案例中，判处监理刑事责任的主要依据是《刑法》第 134 条和第 137 条。其中有 84%的判罚是依据第 134 条，但第 134 条“重大责任事故罪；强令违章冒险作业罪” 款对犯罪主体、犯罪行为的表述不够清晰明确；相关司法解释也未能明确监理人员是否属于犯罪主体，在理论与实践中争议颇大。《刑法》第 137 条“工程重大安全事故罪”的认定前提是“监理单位违反国家规定，降低工程质量标准”。

（4）《建设工程质量管理条例》中关于监理单位承担事故刑事责任的前提是工程质量问题。

（5）《建设工程安全生产管理条例》中关于监理安全责任的规定，在行业内引发了广泛的争议且持续至今。尤其是条例中涉及监理责任的条款定位不准、可操作性差，实际上对监理行业产生了较大的负面影响。

（6）在国家有关部委颁布的安全生产规章与地方政府有关安全生产法规中，涉及监理安全责任的内容主要包括项目监理机构应履行的安全生产职责和安全管理工作要求、总监理工程师应履行的安全责任、建设行政主管部门对监理单位违反安全生产规定所执行的行政处罚等，但存在监理安全责任规定扩大化的趋势。

3 与工程各参建相关方安全责任的比较

建设工程的参与方包括五方责任主体及相关咨询单位，实践中监理单位总体上承担了比其他咨询方更多的安全责任，特别是刑事责任。

3.1 施工单位的安全责任

关于施工单位的安全责任，《建筑法》规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。”《建设工程安全生产管理条例》规定：“建设工程实行总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。”这在总体上落实了“谁生产谁负责”的原则。

3.2 建设单位的安全责任

通过对《建筑法》第 40 条、第 49 条及《建设工程安全生产管理条例》第 6～11 条关于建设单位安全责任条款的分析可知：建设单位的主要安全责任集中体现在提供真实资料、危大清单、必要资金及委托第三方监测的程序方面。换言之，施工过程中建设单位只要不干预施工安全生产，基本上就无需对具体施工行为的安全承担责任。在被梳理的案例中，建设单位承担事故刑事责任的比例并不高，也从实践中证明了这一点。

3.3 设计单位安全责任

通过对《建筑法》第37条、《建设工程安全生产管理条例》第 13 条及《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住建部 37 号令）第 6 条等关于设计单位安全责任条款的分析可知，涉及设计单位安全责任的规定主要有：下位法的规定继承了上位法的规定，基本上没有扩大；主要集中在设计自身行为和成果文件等方面，体现了安全责任“谁生产谁负责”的原则；不涉及施工过程中的安全生产责任。

3.4 国际工程关于监理安全责任的基本情况

《FIDIC 合同条件》及 AIA（美国建筑师协会）、IEC（英国土木工程师学会）等主要国际工程组织的相关合同文件，基本规定承包商承担工程项目施工的安全（HSE）责任，而没有制定监理工程师（国外称为咨询工程师、工程师、建筑师、土木工程师等）干预承包商安全措施或承担安全责任的条款。国际工程的惯例也表明：监理工程师主要是按照在建设单位与工程师的合同中规定的职责进行履职，只代表业主检查验收工程质量、督促施工进度，并且帮助业主控制投资；而建筑施工单位（承包商、承建商）承担建筑施工现场的安全责任。当然，我国有自己独特的国情和安全监管体制，笔者在这里仅作横向比较，以说明我国的工程监理单位的安全责任情况与国际惯例不同。

4 行业陷入困境的原因

（1）存在下位法对上位法扩大的问题。从法理的角度，特别是根据“谁生产谁负责”的安全管理原则，以及监理合同的委托合同的特点，在对监理安全责任的规定上，下位法（《建设工程安全生产管理条例》以及各地对监理安全责任的规定）对上位法（《建筑法》）的规定存在一定程度的扩大化。

（2）某些安全事故判例的依据，不足以说明复杂的安全责任情况。规定监理承担刑事责任的依据主要是《刑法》第 137 条，但从其对“工程重大安全事故罪”的规定上理解，监理所承担的安全责任理应是与工程实体密切相关的安全责任，即监理行为降低了工程质量标准，而不是对施工方行为的后果负直接安全责任。由于《建设工程安全生产管理条例》对监理安全责任的规定较笼统，造成了一些监理人员承担了因施工行为不当而引发的安全事故的刑事责任。从判例来看，存在监理安全责任基本上等同于甚至超过施工单位安全责任的情况。

（3）业界对监理承担安全事故刑事责任的“有责任推定”存有较大意见。在关于监理安全责任的事故追责实践中，监理较多地被认定为履职不充分、不到位，并通过“有责任推定”接受处罚，即只要没有证据表明监理行为充分且得当，监理就应承担责任[2]。甚至在有的案例中，即使监理已经履职到位了也依然被追究刑事责任。业界认为，这与监理所拥有的权利严重不符，极大地挫伤了监理人员的工作积极性，并制约了监理行业的良性发展，对落实好工程项目的安全管理并无益处。

（4）与其他工程咨询单位相比，监理单位客观上承担了较重的安全责任。根据 GB/T 4754—2017《国民经济行业分类》，工程监理与工程勘察、工程设计、造价咨询、招标代理等一样，都属于专业技术服务业范畴，业务基本上围绕工程项目而展开。但在现行法规中，并无造价咨询、招标代理承担安全职责的规定，也未被列为五方责任主体；而对勘察、设计安全责任的规定也主要集中在勘察、设计自身行为及成果文件上。只有监理除了承担与工程实体相关的安全责任以外，还要承担因施工单位的施工行为而引发的安全事故的安全责任。

（5）监理行业人均产值总体偏低，限制了其承担安全责任的意愿。根据住建部发布的统计公报，2014—2018 年主要工程咨询行业的人均产值情况：勘察设计为 103.8 万元，招标代理为 49.7 万元，造价咨询为 27.8 万元，监理约为 15.2 万元。与其他工程咨询行业相比，监理单位人均产值总体偏低且呈下降趋势，再加上不断上涨的人工成本等因素，监理人员的收入偏低很难确立起良好的从业地位。让监理人员承担较高风险的安全责任违背了“高收益高风险”的经济学理念，也进一步削弱了监理人员承担安全责任的基础和意愿。

（6）监理行业的“收入低、责任重、招人难”的恶性循环逐步显现。权责不对等，加之收入偏低，导致优秀监理从业人员的流失愈演愈烈。2014—2018 年住建部发布的统计公报显示，中高级职称监理人员的比例已经下降5.34%，但临时聘用人员的比例却上升 9.78%。这就很难保证工程项目监理工作的良好实施，致使“收入低、风险高、招人难、能力低、服务差、收入低、……”的恶性循环不断延续，倒逼监理行业进一步改革建设监理制度，特别是与监理安全责任相关的工作制度。

5 建 议

（1）做好安全监管制度的顶层设计。安全监管是一个系统工程，需要政府、企业、社会等各方共同参与推进。重点要做好顶层设计，不能简单地“头疼医头、脚疼医脚”。顶层设计应充分考虑就业、保险、医疗、信用等方面对具体行为的约束。监理安全责任作为其中的重要一环，应发挥符合其自身特点的定位作用。

（2）进一步明确监理行业的法律地位。在做好顶层设计的基础上，可以逐步推行某种模式的安全监管法律体系。倘若推行以政府监管为主的安全监管模式，监理就完全不必承担安全责任，但从目前的建筑业整体发展情况来看，推行这种模式几乎没有可能，也不符合国家进一步深化改革开放、简政放权的总体发展方向。笔者认为，现有的“政府＋企业（监理）”的模式是比较现实的选项。通过多年的实践，这种模式为建筑业的良好发展起到了重要作用，但也存在一些亟待解决的问题，需要得到进一步优化。这种模式应体现安全管理在建筑行业的特点，同时还要有别于质量监理。一方面，要在《建筑法》《安全生产法》等法律中进一步明确监理的法律地位，明确安全责任的内容及禁止性规定，并从司法层面对监理在重大责任事故上的定责与量刑作出规范与调整，以防扩大监理的刑事责任。另一方面，积极推动修订《建设工程安全生产管理条例》等相关配套行政法规，使监理安全责任的内容更加科学合理。

（3）推进团体标准的制订与使用。随着标准化改革工作的逐步推进，行业团体标准将在提升行业科学化、规范化、标准化的过程中起到越来越重要的作用。行业参与者（从业人员、企业、协会、政府主管部门等）应统筹规划，兼顾监理安全工作的敏感性和复杂性等特点，优先制订监理安全工作的团体标准，指导监理依据标准规范化开展监理安全管理工作；帮助监理履职尽职，发挥其在施工安全管理方面的监管作用，从而降低安全生产事故发生的风险。

（4）进一步区分工程实体监理行为和施工行为监理行为。监理承担安全责任，应区分是针对工程实体的监理行为还是施工行为的监理行为。对于施工单位的具体施工行为，监理不应进行干预；对于因施工行为不当而引发的事故，监理不应当承担安全责任。对于工程实体，监理理应依法履职，做好自身监理工作；要对因降低质量标准而引发的各类安全事故，承担相应的安全责任。

（5）增加必要的安全投入。一方面，主管部门应从制度、政策层面引导监理单位加强必要的安全投入。另一方面，监理单位在引导、推动外部环境改变的同时，还应根据项目的实际情况客观评估项目的安全风险，根据自身面临的安全风险增加相应的安全投入，包括：物的投入，如巡检设备、信息化建设、防护用品等；人的投入，如加大安全方面监理人才的培养、引进等。同时，要严格把关，定期和不定期地进行检查，确保企业内部如实进行安全投入及报销，做到专款专用，避免出现虚报、挪用等违规情况[3]。通过持续合理的安全投入和安全人才培养，逐步提升监理行业对安全管理工作的能力和话语权。

（6）建立推动监理安全责任保险制度。安全责任险主要采用“政府推动、市场化运作”的模式，具有突出事故预防、充分保障与即时赔付、合理制订费率的特点。当然，建立保险制度是一项系统工程，应由政府主管部门、监理企业、保险机构和科研机构等相关方共同参与，并推动其落地实施。这既能降低监理企业的自身投入，又能转移一部分安全风险，还能带动保险产业的发展。

6 结 语

监理安全管理工作的困境，已经给监理行业的发展带来了较大的负面影响。为了充分发挥监理行业在安全管理工作中的作用，并且充分体现监理企业责权利统一的原则，建议有关部门应对相关法规中的监理安全责任条款进行修订。在行业大变革的环境下，每一位监理从业人员，应当主动参与对监理安全职责这个课题的讨论；相关协会及企业也应在深入研究的基础上，进一步加强与政府主管部门的沟通与交流，共同为工程建设的高质量发展献计献策。