招标投标电子化发展进程研究
——基于南京市公共资源交易的创新探索

景晓燕（南京市公共资源交易中心， 江苏 南京 210019）

0 引 言

广义上讲，公共资源指的是一切可以为人类提供生存和发展的自然物质和自然条件。依据我国相关法律，社会公共资源主要包括工程建筑招标投标、土地和矿产资源出让、产权交易、政府采购以及司法拍卖等。就市场经济而言，社会公共资源具有竞争机制、价格机制、供求机制和风险机制，这些都与社会公共资源交易配置相关，处理不当会阻碍社会经济的发展。

1998 年，全国有形建筑市场现场会在江苏省南京市召开，会议强调要加强建筑市场管理，建立公开、公正、平等竞争的市场秩序。由此，全国各地纷纷建立并运行起有形建筑市场，既解决了工程交易透明度不高的问题，又加强了对建设工程交易活动的监督管理。在此阶段，招标投标方式多以纸质化为主，各地有形建筑市场运行机构为交易双方提供定制格式的招标投标文件范本。进入 21 世纪，随着互联网技术的进步，开始出现全流程电子化招标投标，并且逐步覆盖到建设工程的招标投标活动中。全流程电子化强化协调、联动、规范、监督并重，促进招标投标市场健康有序发展，彻底改变传统的单打一的管理模式，初步建立起招标投标全方位管理体系。2015 年，《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发 [2015] 63 号）出台后，各地都加大对公共资源交易平台的整合力度，并充分发挥平台的整合效应；不断加大对平台运行机构（公共资源交易中心）的信息化、智能化建设力度，努力推进交易服务从“看场子”到“管交易”，营商环境从“电子交易”到“数字营商”的转变。

1 传统招标投标模式的常见问题

自从我国推行社会主义市场经济以来，国内公共资源交易市场化改革逐渐引向深入，各地各级兴建的公共资源交易中心也积极发挥着其在配置公共资源的作用。但是，随着各地公共资源交易项目数量的激增和公共资源配置复杂程度的上升，招标投标市场出现了多种新情况和新问题，如信息不完全公开、围标串标、弄虚作假、招标效率低、浪费严重、监管不到位等，不仅严重搅乱了建筑市场秩序，危及工程质量和安全生产，还易滋生腐败现象。

2 电子化招标投标模式的常见问题

为了解决以纸质方式招标投标存在的上述问题，我国在 21 世纪初期开始尝试采用电子招标投标模式。2009年，南京市坚持阳光交易的理念，从源头上切断腐败利益链，利用交易中心集中场所的优势，全新构架招标投标的科学管理体系，建立了具有智能化操作和监控评价功能的建设工程网上交易平台，并命名为“e 路阳光”。“e 路阳光”实现了工程招标投标的全流程无纸化网上招标、投标、开评标，全过程电子化网上留痕，可追溯、可查阅，全方位规范化网上备案、监管和监察。随着公共资源交易平台整合共享工作向纵深推进，电子交易系统各自为政所带来的“系统繁多难关联、数据分散难集中、交易进程难看清、交易异常难发现、信息孤岛难共享”等“五难”问题也越发凸显。

3 南京市公共资源交易的创新探索

南京市一直注重公共资源交易市场创新建设，特别是在交易全流程电子化方面做了很多有益的探索和实践。“e 路阳光”经过 10 多年的运行，无形的电子化解决了以传统纸质方式招标投标存在的一些问题，但长期困扰招标投标市场的流程长和监管难的问题仍未取得突破。

近年来，南京市公共资源交易中心在深化公共资源交易平台整合共享中，围绕解决交易程序冗长、投标成本高企、工作效率低下、监管难以联动等制约公共资源交易高质量发展的难点、痛点和堵点问题，积极贯彻落实“放管服”改革要求，创新打造了“不见面”电子化交易体系，让数据多跑路、企业少跑腿，不断优化营商环境，切实推动利企便民，有效提升公共资源配置的效率和质量。“不见面”交易体系突出 3 个特点：简洁、监管和服务，具体内容如下。

3.1 “不见面”交易使市场服务更便捷

南京市公共资源交易中心为了实现交易活动“零障碍”，交易过程“零跑动”，交易服务“零距离”，采取了以下几点措施。一是清除管理制度障碍，统一上下级管理规则。积极开展公共资源交易领域制度规则清理、公平竞争审查、优化营商环境专项整治等工作，废止个别区县不符合优化营商环境要求的地方保护性政策，纠正有违公平竞争原则的错误做法，保障民营和外地企业合法权益。二是应用信息技术实现“一网通办”。综合互联网技术和公共资源交易平台建立服务管理云平台，关联各专业交易系统及行业监管系统，实现全区域全专业全流程交易业务“一窗受理、一网通办、一站办结”。三是提供“一站式”服务。落实“先解决问题再说”的要求，强化管理人员主动服务意识，推出“易事通”线上特色服务，为项目交易过程中遇到的疑难问题提供“一站式”解决方案，真正把麻烦留给自己，把方便留给公众，让交易事项办理一路畅通。四是实施交易主体材料“零提供”的服务。公共资源交易中心努力打破政府各部门之间的数据壁垒，政务服务与公共资源交易实现“一体化”管理，推动“减环节”“减材料”“减成本”，实现市场主体材料“多次多项提供”到“零提供”的根本性转变。2020 年 8 月，该功能上线后已完成 2 100 余次信息调用，受到广大民众的一致好评。

3.2 “不见面”交易使监管环境更规范

为了解决公共资源交易全流程电子化后出现“交易全貌难看清、交易监管难取证和交易趋势难预见”等新问题，南京市公共资源交易中心建成“阳光四季”公共资源交易一体化智能管理平台。该平台集市场主体信息、信用信息、交易过程、监控预警、考核评价、监管监督于一体，可实时支持行政服务中心的监督部门、行业主管部门、审计部门和纪检监察部门的在线监督，实现公共资源交易“一屏统览、一屏统管”。

（1）“阳光四季”平台实现了智能数据监控。应用信息技术建立了“晶项链”可视化平台，将进场项目交易全过程数据纳入“晶项链”，由项目链和标段链构成数字化网链，实时监控交易全程的运行状态，必要时还可发布预警预报信息。

（2）为了提高服务水平，“阳光四季”平台还开通了投诉渠道。平台公布了监管部门权责清单和投诉处理办法，建立了网上投诉举报接收、转办、反馈工作机制，增设了“网上投诉”专栏，积极帮助市场主体在零跑动中实现维权。

（3）“阳光四季”平台推行了“数字见证”。在实际公共资源交易过程中，招标人、招标代理、见证人和监管人员无需到评标现场；既能保证评委评审的独立性，又能实现过程可溯可查，更能有效防控交易风险。

南京公共资源交易中心探索研究平台效能评价体系。管理人员创新“阳光指数”公共资源交易平台评价体系，以公共资源交易的法治化、规范化、透明化和效率化为出发点，坚持定性分析和定量评价相结合，以“百分制”形式评价交易运行状态，形成“健康状况体检表”，从而提高平台的运行效率和效益。

3.3 “不见面”交易使招标投标活动更智能

为了让公共资源项目交易更开放、更高效、更智能，南京市公共资源交易中心推出多项“不见面”交易举措。一是发布“不见面”交易事项清单。5 大类 62 件事项办理渠道一目了然，市场主体的指导作用和引导作用得到强化。二是打造“南京智能开标大厅”。引入人工智能技术，在国内首次推出虚拟主持人主持开标活动（截至目前已成功主持开标活动 3 700 多场），引领公共资源交易进入人工智能时代。目前，无论是电子方式交易项目还是纸质方式交易项目，都能实现各方主体同步在线开标，政府采购项目更是做到“一键秒开”，使得国有产权项目能够实现远程网络竞价，有效降低了交易成本。三是优化投标担保服务。开发保证金管理系统，实现操作全自动、退还零延误、全程零跑动，累计自动收退保证金 200 万笔，共计 2 300 亿元，无一例差错。积极应用投标电子保函，降低了制度性交易成本。四是开设小企业融资平台。架设银企合作桥梁，拓宽政府采购供应商融资渠道。目前已有 6家银行入驻，成功放款 33 笔，金额达 1 236 万元。五是实现市区“一体化”发展。“不见面”交易能使系统部署、技术保障、制度规程和考核考评等做到市区步调一致、同城同质，让“不见面”红利更广泛、更公平地惠及市场主体。

4 结 语

2020 年，南京市入选“中国营商环境标杆城市”，其中“招标投标”和“政府采购”两项指标排名全国前十位。公共资源交易中心实现交易服务从“看场子”到“管交易”，营商环境从“电子交易”到“数字营商”的转变，让南京的“标杆城市”名副其实。

目前，我国正在进一步推进公共资源交易市场的整合发展，公共资源配置交易模式也经历了从纸质化招标投标到全流程电子化的剧烈变革。南京市结合自身电子化招标投标发展的经历，探索出公共资源“不见面”交易的新模式，为各地各级公共资源交易的体制改革提供了参考。随着市场需求的不断更新升级，“不见面”交易系统的运行模式及其功能也需要提升，如实现评标过程的可视化功能等。可以相信，随着公共资源交易市场的整合发展逐步引向深入，我国各地各级公共资源交易平台将立足市场实际需求，相互借鉴先进经验，建立健全公共资源交易新模式，以保障市场经济的发展和社会的稳定。