志愿类社区社会组织的孵化与治理
——新时代党建引领社区治理的有效抓手

席军良(中国延安干部学院, 陕西 延安 716000)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。社区治理是国家治理的基础，社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”，要推进社区治理现代化，必须旗帜鲜明地坚持和加强党的领导。习近平总书记明确指出：“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”他指出：“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员，要把基层党组织这个战斗堡垒建得更强，发挥社区党员、干部先锋模范作用，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，把社区工作做到位做到家，在办好一件件老百姓操心事、烦心事中提升群众获得感、幸福感、安全感。”

一、党建引领社区治理的必要性

如何有效加强基层党组织建设，更好发挥党建引领社区治理现代化成为了时代新课题。一段时间以来，各种探索和创新在全国多个省份和城市不断取得优异成绩和良好效果，但是在城市基层社会治理中还存在一些亟需解决的问题和难题，这给社会发展、民生改善和国家治理等方方面面造成严重影响。党的十九大以来，提高基层党组织的组织力被作为基层党组织建设的重点工作，这就要求“更好地把群众组织起来，把八小时以外的党员组织起来”[2]。然而，不论是全面加强党在社区的领导，还是提升基层党组织的组织力，都是一项系统性工程和全局性工作。

同样，对于社区治理现代化的推进过程一定是在党组织的领导下不断把社区居民组织起来的过程，这个组织过程也是不断挖掘社区内生动力的过程。从本质上看，社区是一个地域性的居民生活共同体。社区居民委员会是法定的社区居民自治组织，社区的自治属性较为凸显。2020年12月，国家民政部还专门出台了《培育发展社区社会组织专项行动方案(2021-2023年)》。社区社会组织是社会组织管理与社区建设的交汇点,是社会建设的微观主体与基本单元,在社会治理创新中占据着重要位置[3]。随着建设中国特色社会主义现代化强国的现实需要，现阶段社区志愿组织在社区治理中起着越来越重要的作用。一方面可以协助社区居委会和新社会组织开展相关社区服务活动；另一方面，也是社区居民参与社区建设和社区治理的重要渠道，对于社区公共性的产生起着至关重要的作用[4]。作为社会组织发展到新阶段的产物，新社会组织是深化改革、创新社会治理的重要载体[5]。基于此，笔者提出，党建引领社区治理必须要构建有效抓手，这个成熟的抓手至少具有“实”“活”“灵”的特点。社区社会组织的培养、孵化过程是实现党建引领社区治理体系和治理能力现代化提升的过程。基于不同属性，社区社会组织可以划分为：兴趣类社区社会组织、互助类社区社会组织、志愿类社区社会组织、治理类社区社会组织。在党建引领社区治理中，志愿类属性的高低直接影响着各类社区社会组织的治理参与度和服务满意度。

志愿服务组织又称为“第三部门”或“非营利性组织”，它的核心特点在于公益性。在西方, 它“代表着公/私领域二元建构基础上的一种社会中介机制, 发挥着既不同于政府的社会事务管理功能, 又履行异于一般商业经营的社会服务义务”[6]。但我国志愿服务组织并不是独立于党的领导，而是一种党领导之下的公益性力量。志愿类社区社会组织有别于专业社会工作机构和行政色彩较强的各类社会组织。志愿类社区社会组织是在社区范围内，居民基于志愿服务意愿自发形成的主要服务于社区管理、卫生、安全、教育等治理事项的微型社区居民组织。当前，学界形成的共识是社区社会组织在社区治理现代化过程中的作用越来越重要。但是如何通过党建引领社区社会组织作用的充分发挥还较为欠缺。如何定位和发挥志愿类社区社会组织的作用尚缺全面探讨。志愿者组织是公民在不计报酬，自愿奉献自己的时间与精力为他人服务的过程中自发组织起来的民间组织[7]。志愿类社区社会组织因其独特的优势将有助于承担这一连接工作，通过志愿服务组织来勾连和匹配党的领导与社区治理是新时代党建引领社区治理的重要内容。基于此，可以把新时代党建引领社区治理理解为一个双轮驱动的治理系统，而把握发展方向的前轮就是党的建设，决定治理质量的后轮就是社区治理现代化，把前后轮有机联动起来的就是起到传动作用的志愿类社区社会组织。

二、党建引领城市社区治理的现实困境

近年来，我国经济发展突飞猛进，城乡人口流动速度也在不断加快，流动党员也越来越普遍，这是党支部面临的新情况。面对这些新情况，在城市基层社会治理中党支部如何有效、及时地把中央的要求和最新精神落实到每一位党员和普通群众身上，这是时代赋予的使命。习近平总书记在党的十九大报告中明确强调：“党支部是党的基础性组织。担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。”可见，在社区自治的前提下，不断推动党建引领社区治理，就应明晰其挑战与困境。

(一)有人员但缺乏发挥作用的平台

城市社区是基本的生活空间，其中聚集了大量的党员和群众，但党员主要的活动场域在工作空间中、在职业生活中，而在生活空间中没有给予发挥作用的平台，这就使得城市社区的党员呈现工作空间与生活空间作用的分离化。在工作空间当中，党员是作为组织体系的一员，有着明确的分工和职责要求，这属于工作空间党员先锋模范作用可以通过做承诺、亮身份、亮职责、党员示范岗和争先创优等途径和形式予以体现。但在工作之余的生活空间，党员并不缺乏发挥作用的热情，但由于没有对党员个体有着明确的要求，党员身份没有清晰呈现出来。或者即便是有明确的“亮身份”，也缺乏参与的阵地和发挥作用的平台，造成党员在完成志愿服务活动时，没有一个合适、恰当的组织化和规模化考虑，往往是走一步看一步，没有章法。

(二)有要求但缺乏有效的激励

城市社区基层党组织是将党的方针政策“落地”的“最后一米”，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”[8]51为了充分发挥党员的先锋模范作用，社区党组织往往将社区所需要进行的宣讲活动、服务活动打包派遣，由所有居住在社区的党员定时去领取任务进行完成，而不能很好的考虑和细化社区党员的工程师、教授、党员领导干部等身份、职业和专长的差异，从而进行有针对性的工作安排。简单机械行政指令式的打包派遣去开展扫大街、捡垃圾、指挥交通等活动，这一定程度上挫伤社区党员参与的积极性和付出的主动性。不论是社区党组织，还是社区党员，都以一种任务式心态来完成作为党员的工作。这种缺乏针对性的安排既没有真正将党组织的要求落实到位，更没有充分发挥好党员的能量，也导致党员的行动与党员意愿的不一致，反而影响基层党组织在群众的威信。

(三)有领导但缺乏匹配的服务

作为执政党，我们党能够不断得到群众的拥护和支持的一个关键就是始终坚持“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”[8]1的初心使命。在新时代全面加强党的领导要求下，更要紧密联系群众，全心全意为人民服务，不断夯实群众基础。在当前城市基层社会治理中，党组织的政治领导力和组织力不断得以强化，但这种强化若没有很好地把群众组织、发动起来，就不能真正做到从群众中来，到群众中去。毛泽东早在1943年所写的《关于领导方法的若干问题》中就明确指出，“没有群众的领导是空洞的”[9]。那么作为基层社会治理中的基层党组织不能把领导落实到“人民对美好生活的需求”中去做实做深，不能把党的群众路线教育活动要求落实到化解群众的烦心事揪心事中做细做全，从而造成党在基层全面领导的空洞化，这对于党的长期执政也是极其危险的。

三、志愿类社区社会组织嵌入城市社区治理的优势与问题

在新时代全面加强党的领导背景下，应该将“志愿活动引入政党活动中”[7]。尤其是在现代城市社区中，经济社会的发展既培育了志愿类社区社会组织成长的土壤，又给予了志愿类社区社会组织发挥作用的空间。将志愿类社区社会组织嵌入到党建引领的城市社区治理过程，也是将志愿类社区社会组织独特优势不断“放大”和充分运用的过程。

(一)志愿服务组织的独特优势

1.志愿服务组织是基于奉献理念的共同体。志愿服务的核心是奉献精神，这也是志愿活动的根本要义。参与志愿服务不是任何外力的强加，而应是一种对公益事业的热爱，是一种帮助他人的自觉自主自愿。所以，志愿服务活动是一件光荣的、高尚的和值得宣传鼓励的事情，而不是应该干、必须干的事情。但是，在社会发展中，志愿服务已经被部分作为一种硬性的考核指标，或成为一种“道德绑架”，这与志愿服务的理念是相违背的。不能因为参与志愿活动比较多，是“学雷锋的先进分子”就成为道德绑架的对象，好像一段时间不参与或者参与少了志愿服务活动就会被指责和批评。应该把志愿者、志愿服务回归到一个正常的评价体系中，要与社会经济发展保持一个相对匹配度和一致性。

2.志愿服务组织是基于专业分工的共同体。城市基层社会治理过程是不断解决问题的过程，其中问题解决依赖主体有各级党组织、政府部门、各类社会组织和市民个体等。因为体制机制、发展阶段和服务理念等综合因素的影响和限制，很多事情是处理不好和处理不了的，这个治理缝隙和服务空档需要志愿服务去弥补和填充。志愿服务是方方面面的，有医疗、卫生、看护、陪聊，等等。不同身份的志愿者最具差别的应为志愿专长的差异，比如作为工程师就擅长从事有关工程方面的志愿服务、作为教授就比较擅长传道受业解惑，等等。通过组织的形式链接社区党员的志愿意愿和服务专长，将能够使党员通过志愿服务形成共同意愿，在提升党员对志愿服务的认同感中进一步增进对党组织的认同度。

3.志愿服务组织是基于群众需求的共同体。志愿服务作为社会治理发展的一个重要方面，具有其特定的规定属性。志愿者不是“超人”“神仙”和“机器人”，志愿服务不是大包大揽、无边无界的所有事务，它主要解决的不是国家大事和公民私事，更多的是与广大群众密切相关的民生小事，志愿者是帮助需要帮助的人而不是帮助不需要帮助的人，是做需要志愿服务的事情而非做所有的事情。志愿服务嵌入城市社区治理是要着力聚焦社区居民的烦心事、揪心事和难事，绝不是什么都志愿，志愿者也不是一块万能的“砖块”，哪里有需要就往哪里搬。作为志愿服务组织，是要承接群众的日常生活难事与党员的专长、职业特点，实现两者的有机匹配，而绝不能将服务内容做无限延伸、服务流程做无限扩大。

(二)社区志愿服务的现实问题

1.服务项目兜底化。在城市基层社会治理中，政府部门、街道办、社区两委等在完成相关工作任务时，无论工作性质、工作内容和技术要求等的差异，把志愿服务活动当成一种全能型的工具来使用。有困难找志愿者，有问题也找志愿者。志愿服务活动变成一个“大箩筐”，什么都可以往里装，无论是文明城市创建、卫生城市创建，还是上级领导考察调研等等都把志愿者调派来使用。志愿服务活动成为了政府部门、街道办、社区两委的“一条腿”和权力延伸，志愿服务内容成为政府管理、民生改善和社区治理的一个兜底。

2.服务形式僵化。面对信息化飞速发展和大数据时代的到来，志愿服务活动还停留在一种传统的、相对被动的状态。不能有效利用新的信息化技术手段和大数据分析手段，就不能很好提升志愿服务的精准化和时效性。在开展志愿服务活动时，若按照演习预案进行，就不能统筹考虑志愿服务活动的整体性和规划性，有些地方甚至出现养老院的老人一天被洗5次脚的极端情形。志愿服务者可提供的内容应与志愿服务对象的需求内容进行有效的匹配。以孤寡独居老人为例，他们比较欠缺的是精神慰藉，而很多志愿者上门以后就是简单的送下“慰问套餐”，根本不与志愿服务对象进行有效的、合理的精神交流和言语沟通。

3.服务对象全面依赖化。人都有不同程度的依赖性，一旦形成习惯就难以改变。对于志愿服务事务缺乏合理划分,志愿服务边界就难以明确。给志愿服务对象的一个直接感受就是，志愿者什么时候什么事都可以做。把志愿服务对象个体的积极性和主动性完全覆盖，把志愿服务对象当做“废人”和“无用的人”来对待。久而久之，就会把志愿服务对象的胃口完全吊起来，对志愿服务活动产生全面依赖。把原本属于自己做的和自己能做的都不再做了，全部推给志愿者来做。不能把每个人当成一个有用的人来看待，违背马克思主义人的自由全面发展的基本目标和方向。其结果就是，造成一些志愿服务对象出现“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”的全面依赖后遗症。

4.参与服务热情淡化。志愿服务的长效发展没有一个合理的激励机制去保障，缺乏制度来管人管事。良好的志愿服务氛围不能形成，志愿服务活动变成了“干不干一个样，干多干少一个样”，以及基层城市基层治理过程中搭便车者对志愿者不同程度的“道德绑架”，这些因素都会对志愿者的服务积极性造成一种严重的挫伤。再加上志愿服务边界不明、服务时间不明、志愿者人格不能得到充分的尊重等一系列因素的影响，志愿服务的公信力、感召力和影响力不断下滑，志愿者参与志愿服务的热情也就随之不断淡化和弱化。

四、基于组织孵化的党建引领社区治理的实践探索

党建引领是城市社区治理的基本方向，但它不是某一方面的引领，而是全方位的引领，这一要求很容易因为缺乏抓手而导致引领不强和治理有效性不足。志愿服务类组织因其奉献精神和公益取向，能够成为新时代党建引领社区治理的有效抓手；而当前城市社区志愿服务存在的问题是一种缺乏引领的泛化表现，它也需要在社区党组织的领导下实现突破。因此，应以社区党建为统领来推动志愿服务组织的孵化，以组织化的手段化解党建引领治理缺抓手、社区志愿服务有困境的局面。笔者以BH社区为例，分析其实践创新，为新时代党建引领社区治理探索可行的路径。

(一)基于深度调查的问题与需求梳理

BH社区是被政府依法征地拆迁的社区，社区居民全部在外过渡，预计近期将全部返迁安置。居委会认识到，如果这一安置工作做不好，将使社区返迁成为矛盾的集中爆发点。社区党支部认为，了解群众的需求是前提，党组织通过自身或动员其他力量满足群众需要的能力是关键。

社区党支部通过使用参与式需求调查方法，充分收集了社区党支部的需求、社区党员的需求、社区居民的需求和社区公益人士的需求等四类需求；经过全面、认真的剖析，发现党组织在满足群众需求上存在服务平台缺乏、党员参与动力不够、党员服务质量不高等问题。不过在需求调查中也发现，社区有参与意愿的力量并没有得到充分调动，有包括社区党员在内的四类人群渴望把热心公益、有爱心和无私奉献的志愿者有效集中起来，为所有需要帮助的人(特别是社区内居住的弱势群体)提供更加方便便捷的服务。根据群众需求情况，社区党支部共找出社区中有意愿参与社区志愿服务活动的目标群体约60人，并且进一步分析和锁定能够参与志愿服务项目的意愿共同体共20人。社区党支部在此基础上确定孵化社区社会组织的类型——志愿类社区社会组织。

(二)基于科学分析的预案制定

为了推动志愿类社区社会组织的成功孵化，社区党支部对社区资源优势和潜在风险进行了全面分析与梳理。一是资源优势有四个方面：如设施方面，有党员群众服务中心、完善的公共配套设施；人力方面，有社区党员、流动党员、区人大代表、市人大代表、专业社工、医生和教师等；资源方面，有社区辖区企业、学校、其他各类经济组织等丰富物质资源，以及街道党工委和区民政局的大力支持等行政性资源；经验方面，社区党支部、社区党员、社区社工有经常组织开展志愿帮扶活动的丰富经验。二是潜在风险有两方面：如因工作、家庭、时间和提供服务时的潜在风险、激励等多种原因不愿意参加或者参与志愿服务活动不能保持，以及志愿服务骨干成员和人才的流失。在对资源优势和潜在风险分析的基础上，社区党支部进行了应对预案的制定，具体内容是：进行志愿服务需求和志愿服务意愿的对接、明确志愿服务内容、签订服务协议、加速完善社区志愿服务激励机制。推出社区公德榜、社区新闻发布会，使用积分、荣誉等多种激励措施留住并不断培养社区志愿服务组织的骨干成员。

(三)基于互帮目标的组织孵化

通过党支部的牵头和组织，以党员志愿者为骨干，按照孵化目标，不断开展交往熟悉、锁定目标群体，以进一步交往熟悉、设计团队活动创意。社区党支部充分给社区党员等潜在社团领袖团队，让他们在活动策划和组织中不断提升组织能力和协调能力，从而提升在其他志愿者心中的影响力和领导力。通过活动创意，收集到八个活动成果：小区入住流程、和谐夕阳、爱心跳蚤市场、创建和谐社区、社区红娘、社区健康夕阳红、爱心接力和共建美好家园等活动。接下来按照活动方案，由社区党支部统筹、社区党员牵头依次开展八次活动，并且在活动中社区党支部不断物色志愿社团的潜在领袖团队，发现潜在领袖团队、培育潜在领袖团队和组织推选领袖团队。组建志愿类社区社会组织，由社区党员为骨干成员的社团领袖团队商讨确定社团的名称为“千家帮”，并讨论社团章程、分工、服务对象、项目和服务时间等内容。“千家帮”的正式运作，不断在社区党支部的领导下开展宣传、招募、分队、存储、兑换和服务协议签订等活动。为了保障“千家帮”的顺利运转和发展，社区党支部还需要再送上一程，就是以区域化党建为统领组织“千家帮”不断链接社会资源。社区党支部帮助“千家帮”开展一次公益沙龙，召集辖区企业经营者，搭建“千家帮”发展资源对接平台，成立社区公益基金，引导“千家帮”不断开发资源。

总之，社区党支部通过“千家帮”为抓手开展社区党建引领社区志愿服务活动，取得了明显变化。一是组织机构的变化。社区党支部抓党建有了抓手，社区党员作用发挥有了平台。社区志愿服务领袖人物及团队成员明确了，社区志愿服务激励机制得到了完善。社区志愿服务质量得到提升，志愿服务范围得以拓宽，志愿服务满意度得到提升。社区志愿活动参与者不断增加，社区志愿者能力和素质不断提升。二是人的变化。社区居民素质、精神面貌、人际关系、居民心理、生活方式等得到明显提升和改善。社区居民实现了身心快乐，社区公益氛围不断浓厚，社区居民生活方式朝着更有价值、更有意义的方向前进。三是社区环境的变化。小区设施设备及相关资源得到充分使用和有效利用。

五、结论与讨论

不断强化党的全面领导是推进城市社区治理体系和治理能力现代化的政治前提和组织保障。强化党的全面领导就是要把党的领导贯穿到社区治理的各个环节，把党的全面领导扎实地向基层传导和延伸，使党的全面领导在基层真正地落地生根并开花结果。这一过程的顺利实现，需要不断寻找有效抓手。

志愿类社区社会组织是新时代党建引领城市社区治理的重要抓手。通过社区党支部的孵化和统筹，社区党员依托志愿类社区社会组织在社区参与活动，能够有效改变以往社区党员服务“有想法，没办法”的被动和尴尬局面，也能够改变传统服务民众的个人化和孤独感，有利于提升党员的身份认同感和自豪感。从党组织的角度看，依托志愿类社区社会组织能够更好地实现志愿服务人员的聚合，化解了部分社区党员人数不足导致服务不到位的问题。同时，通过资源的整合，党员、志愿者都进入到组织序列中，也更有助于增强党员的先锋模范作用，实现党组织抓政治引领、志愿组织抓生活服务的分工体系，反而增强了社区党组织的领导力。从民众角度来看，由社区志愿类社会组织为基础开展的志愿服务，能够很好地对社区志愿者可提供的志愿事项、服务时间等进行统筹和规划，保证了需求与服务高度精准性，充分展现“专业的人做专业的事”，从而达到了效率高效果好的良好目标。

孵化志愿类社区社会组织是强化党建引领城市社区治理抓手的前提。通过孵化志愿类社区社会组织的形式来推动社区志愿服务的不断发展，从整体上推动了治理体系的重塑。不言而喻的是，孵化志愿类社区社会组织必须坚持以党建为统领，不断强化党组织在社区孵化中的政治领导，实现志愿类社区社会组织的奉献精神与政治性的统一，才能一改以往党支部既指挥又冲锋的状况，更加明晰基层治理中党组织作用发挥的形式和边界；才能盘活基层治理中现有的社会组织、精英群体等人力资源和公共服务设施资源，创造社区生动活泼、开放有序的治理格局。通过这些探索，可以使党建深度融入在社区治理体系的变革中，体现党中央关于在坚持中国特色社会主义的前提下，不断推动国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。