乡村振兴战略背景下人防体系韧性发展的探讨

谷 月 万 丹

1 四川省城市建筑设计研究院有限责任公司 四川 成都 610000

2 成都图语城乡规划技术服务有限公司 四川 成都 610000

十九大提出的乡村振兴战略重大决策部署，到2021年出台《中华人民共和国乡村振兴促进法》。乡村振兴战略不应沿袭传统发展，要敢于突破，有更多样的发展模式值得去创新和探索。近几年疫情、灾害频发，从人防发展的发展角度，在国家第七次人防会议中提到人防建设的平战转换和次生灾害发生时的工程共用等问题，都是当前城市和乡村高度重视的内容[1]。

在这样的机遇下，我们应该探索人防韧性发展模式，结合乡村振兴探索“乡村＋人防”发展新模式，既能推进军民融合，更能推进乡村振兴发迈入更好质量、更高效益、更可持续的发展道路。

1 人防发展概况

人防工作具有领导管理的“双重性”、工作关系的“复杂性”、点位布局的“分散性”等特点[1]。自2008年以来，汶川、玉树等重特大地震相继发生，国家对于“防震防灾”的工作力度不断提高。2016年，召开第七次全国人民防空会议，习近平强调人民防空事关人民群众生命安危、事关改革开放和现代化建设成果，要把这项工作摆到战略位置，团结一心开创人民防空事业新局面；同年，国家提出防灾体系从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，努力建设平安中国。到2019年，新冠疫情的爆发，“韧性”一词成为热点词汇，韧性一词本意为系统受到扰动后的恢复能力，近十年来逐渐成为一个研究热点，人防系统也开始探索人防发展的韧性。

中国人防事业发展一路披荆斩棘，克服了重重困难，如今人防系统要摒弃发展缺陷，提升人防系统的发展韧性，多维度的融入国家发展战略中，实现超前布局、高质量建设、高效率管理的平战转换体系和服务保障体系。

2 乡村振兴战略下人防韧性发展的局限

从上世纪六七十年代至今，人防规划布局与城市规划一直处于相脱节状态，因缺乏整体规划而造成大量的地下空间浪费、人防工程与城市建设不融合等问题。现阶段人防的韧性发展应该立足于实施乡村振兴战略发展的新机遇，积极贯彻新发展理念、构建新发展格局。但是因人防发展的独立性和独特性，在推进人防韧性发展的过程中，会产生以下问题：

2.1 人防系统发展弊病

从整体统筹来看，人防规划一直以县、市为编制主体，缺少区域联动规划，没有宏观视野和统筹思维，容易形成各自为政的态势；从区域资源利用来看，因为独立性发展导致大量资源浪费，如人防防护区之间的疏散通道、人防战备资源的布局等都缺少整合利用和上位统筹规划[2]。总体而言，人防系统的韧性不高，单一规划所引起的资源浪费，缺乏整合，整体联动效益较差。

2.2 人防体系群众参与度不高

我国长期处在和平年代，在这样的大环境下人民群众的防空意识淡薄，发展过程应该提高人民防空的宣传，增加群众的防空意识，发挥人防建设的效益。另外，人防系统的平战转换发展较为迟缓，与各个层次的规划衔接也有缺失，导致与民生关系不够紧密，人民群众对人防系统也就了解甚少。

2.3 与乡村振兴共享共建困难

乡村振兴战略与人防规划之间存在着相互促进的关系，可以形成共享共建，例如将疏散基地建设与乡村振兴结合，平时可以提供居民所需要的基础服务，城市发生重大灾害或战争状态下，作为城市防灾避难的重要组成部分。但是，由于实施乡村振兴战略的提出时间比较短，且人防系统的自身独立性发展的特点，在此基础上开展的共享共建和提出的对策建议较为空泛，实施会有一定难度；其次，政府管控难以衔接，资源不能联动整合，最终不能发挥最大效益。

如何把握实施乡村振兴战略带来的重大历史机遇，如何引导乡村与人防体系相融合，相辅相成相互促进是当前人防韧性发展必须解决的现实问题，理清两者互动机制，并有针对性地提出选择路径，才能踏上共享共建的道路。

3 人防韧性发展与乡村振兴的内在契合

3.1 体系构建，优化韧性发展

除了人防系统的韧性，也要推动乡村振兴的韧性发展，才能进一步提升乡村发展的稳定性、可塑性，构建乡村振兴与人防融合发展[3]。单从设计手法而言，乡村振兴与人防规划都属于规划先行，有预见性，可预判的规划设计。在国家大力推进乡村振兴战略中，将人防系统与乡村振兴相融合，是机遇又是必须应对的新要求[4]。积极响应乡村振兴战略的各项要求，并以合适的路径予以落实，搭建“乡村振兴+人防”的发展体系。想要实现融合模式的高质量发展，人防系统应该从基础设施、资源利用、综合治理等方面提供全面保障，从而增强乡村面对战争与灾害冲击的整体实力[5]。

3.2 协同配合，推进乡村振兴

在城市面临战争、灾害的冲击时，因乡村的人口密度小、资源自给等优势使其在面临战争、灾害时成为重要的缓冲空间，可以为城市应急、人口疏散、防疫隔离提供强有力的保障。因此在疏散基地的建设选址过程中，结合村落本底特色，打造人防与乡村振兴的融合的韧性发展模式具有重要的意义。

人防韧性发展的乡村建设强调的是协同配合，基本内涵是以乡村建设统筹发展的角度，突出规划引领，整合乡村和人防资源，合理功能布局，构建健康有序的韧性发展体系。例如将应急避难场所、紧急疏散通道建设、应急保障救援体系、人防疏散基地建设体系等一系列工作与乡村振兴规划联合建设，共建共享实现高效运转。再者，改进优化城乡交通体系和生命通道建设，完善快速通道的通达性，建设满足战时、灾时的医疗、通讯等基础设施，也能为乡村建设带来发展契机。总之，协同建设乡村基础设施和公共空间，引导乡村资源的平战转换，充分利用现有资源加强规划设计，坚持民生导向强化基础设施建设，融合人防疏散末端防护，优化公共空间布局。

3.3 深化研究，搭建体系平台

人民防空的工作特性是服务民生，这与乡村振兴的核心不谋而合，人防事业的独立性限制了人防的发展，只有提升韧性，把人防系统建设变成人民日常的现实需求，才能跟上发展的需求。在人防韧性发展中，一是人防平时服务平台搭建，鼓励人防的平战结合韧性发展，搭建转换平台，鼓励人防建设的避难指挥场所、医疗康复场所等与当地商贸、仓储、政府办公、旅游度假等融合发展，且进一步挖掘单建式人防工程的“潜力”，引导闲置资源的功能转换。为群众提供“创新服务”平台，提高资源利用，提高服务水平，切实改善民生。二是构建人防教育平台，现阶段随着国际形势的变化，人们开始关注到人防板块，应该将人防教育纳入国民教育和国防教育的体系中，搭建线上平台和线下教育基地，结合国防教育基地、人防科普体验场馆等推动乡村建设，打造人防特色乡村振兴示范点。三是政府引导，利用人防易地建设项目，开创乡村建设新模式，形成人口疏散、旅游休闲、现代农业的人防融合示范窗口，搭建乡村与人防的共赢平台。

4 乡村振兴战略下人防韧性发展的策略

4.1 塑造人防乡村空间，提升人防发展韧性

除了城市人防工程，对于乡村而言应以疏散地域、疏散基地的融合发展为主，在规划设计层面，应该结合乡村的实际特色和人防建设工程，通过政府统筹引导，避免规划难以落地，因地制宜，形成特色人防乡村振兴范式。

以某地人防疏散基地选址模拟分析，通过ARCGIS的数据分析，在中心城区西侧5-10KM范围内科学、客观地将影响疏散地域选址的因素进行量纲统一,筛选出适宜建设疏散基地的村落，结合村镇发展方向融入人防建设，如表1所示。

表1 乡村人防融合发展转换表

融合发展应当多考虑乡村自身的实际和特色，通过科学合理的判断，考虑经济效益，促进人防可持续发展。在不影响防空效能的前提下，鼓励将可进行平战转换的设施工程利用起来创造收益，融入疏散指挥区、接收安置集结区、人员安置区、物资储备区、医疗保障区和运输保障区六大功能，深入推动人防建设与乡村经济社会融合发展，形成收益反哺人防建设的激励机制，促进人防事业良性发展。

4.2 明确人防建设标准，完善平战转换韧性

人防建设都源于突然状况，不论是战争还是灾害，要能快速有效的做出正确的对策，都得益于平时防止策略。人防建设平战结合既能在民生服务时产生社会效益和经济效益，又能在战时发挥战备效益。所以在人防融合乡村建设的过程中，以人防建设的平战转换为核心，提高人防设备设施的完善程度，提升当地的基础设施建设和提高医疗救护水平，带来经济效益和社会福利的同时，也为战时做了充足的准备。以上述筛选出可作为疏散基地的村落为例，在建设过程中应该遵循以下原则：

(1) 与周边城市应急管理体系融合

需加强城市人防战时防空应对能力建设，同时还要加强城市应急人口疏散能力和支援保障服务的建设[6]。整合乡村人防建设资源要素，与周边城市形成政府管理，村镇人防基础服务的韧性体系。

(2) 人防设施的融合利用引导

人防建设的韧性发展不仅可以推动乡村振兴，还可以做到人尽其材、物尽其用。以适宜建设人防疏散基地的村镇为例，人防系统融入乡村建设，提出人防疏散基地内的指挥通信、医疗卫生、食品供应、供电供水、疏散通道等相应工程的建设标准，同时也能增强人防工程民生服务的经济效益[7]，如表2所示。

表2 人防工程平战换指引表

4.3 培育人防专业人才，增强人防教育韧性

(1) 加强人防知识普及

组织各类防空知识的教育，在学校军训和教育活动中，增加人防教育的知识讲座，切实提高学生的防范意识和自救能力。结合筛选出的人防疏散基地发展人防特色学习乡村，办特色人防知识宣传活动，以培训演练、夏令营等方式，提高人防知识宣传的体验感和参与性，在人防疏散基地打造人防学习基地，宣传人防知识和爱国主义教育。

(2) 人防知识进基地

在疏散基地中对村民开展“进社区”的人防知识宣传活动，发放人防知识宣传手册、环保手袋、生活用品等宣传物品，加深社区村民对人防的深度了解，营造“乡村+人防”的全村参与人防、关心人防、支持人防的良好氛围[8]。

4.4 推动智慧人防建设，共建军民融合韧性

“智慧人防”建设，无论是理论发展还是技术手段推动，首当其冲的都是人防自身建设。把国防和军队建设融入社会经济建设体系中是军民融合发展的重中之重。运用信息化手段，全面推进全面推进经济、科技、教育等各个领域的军民融合，在探索乡村振兴的人防韧性发展领域也起着重要作用。

(1) 积极融入“智慧化”建设

“智慧人防”建设为乡村振兴发展创造了新机遇，借助信息技术手段，可以实现人防与乡村从资源共享、生态环境等诸多方面的融合发展，同时建立平战转换控制平台一体化、要素管理智能化，对人防资源与乡村资源更好地优化配置和力量整合，实现各类资源集聚效应。

(2) 高效可行的军民融合策略

“智慧人防”是一个全新的课题和领域，是需要人防领域在各类建设中支撑起来的系统。以智慧人防建设为契机，乡村振兴建设力求为智慧人防项目建设落地，提供土壤，提供保障，切入并布局智慧人防教育、智慧人防建设工程、智慧人防疏散体系等智慧化建设，通过项目的实际应用、落地，助力于乡村的建设和经济的发展，打造高素质、高质量的军民融合示范村。

5 结语

韧性发展是近年来开始流行的一种城市建设发展理念，结合“韧性”的特性，探索人防系统的发展模式，其实也是一种为战争、灾害提前谋划布局的规划形式。在乡村振兴战略的背景下，人防韧性发展强调兼顾人防建设、防灾建设和日常民生功能的协调关系，其指导人防规划建设是科学可行的，也是一种必然趋势。