铸牢中华民族共同体意识的法治进路

李涵伟,程秋伊(中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430073)

对铸牢中华民族共同体意识的研究，学界主要从民族学、政治学、社会学、历史学等不同学科角度，对中华民族共同体意识的思想渊源、本质内涵、价值意蕴、演化路径等进行学理阐释或实践探究。铸牢中华民族共同体意识研究是一项系统性、综合性交叉学科的研究，从法学思维、视角、路径研究铸牢中华民族共同体意识的成果较少，主要有：倪国良从法治建构的基础、路径与价值分析中华民族共同体[1],等等；贺海仁从法理角度解释中华民族共同体[2]；白帆、宋婧从法治保障角度研究铸牢中华民族共同体意识[3][4]；叶强从地方立法的角度探讨铸牢中华民族共同体意识[5],以加强民族团结、保障国家统一，为中华民族的伟大复兴提供法理基础和制度支持。

一、铸牢中华民族共同体意识的法治选择

习近平总书记在中央第二次新疆工作座谈会上指出：“要高举各民族大团结的旗帜，在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识，最大限度团结依靠各族群众，使每个民族、每个公民都为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量，共享祖国繁荣发展的成果。”[6]这是“中华民族共同体意识”的概念首次正式出现在大众视野，讲话内容不仅强调了民族团结的重要性，也表明了树立中华民族共同体意识是实现中华民族伟大复兴的必要条件。随后，在同年的中央民族工作会议上，习近平总书记再一次提出要“积极培养中华民族共同体意识”，并且在会上指出要“用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识”。在党的十九大报告中，习近平总书记对中华民族共同体意识提出了更高的要求，他指出：“全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗，共同繁荣发展。”[7]对于中华民族共同体意识认识的不断深化，是新时代党中央对民族工作思考的不断升华[8]，不但表明了对共同体意识理解的进一步深入，也表明了对共同体意识要求的不断提高。2018年宪法修正案中载入“中华民族”的表述，可视为是对“用法律来保障民族团结”要求的回应。通过法律(1)本文所指的法律是指广义上的法律，包括宪法，全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，国务院制定的行政法规，中央军事委员会制定的军事法规，地方国家权力机关制定的地方性法规，民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例，以及国务院部门规章和地方政府规章等。对民族团结进行保障，这给民族团结政策的推进提供了法律的支撑，也为铸牢中华民族共同体意识进入法律规范提供了范本。铸牢中华民族共同体意识不单单体现在政策中，也应体现在法律文本中,应为培育中华民族共同体意识提供法治保障，适应依法治国的时代要求。

中华民族共同体意识是民族团结的精神纽带，是民族团结的思想基础，也是民族团结的目标。因此，将铸牢中华民族共同体意识的相关原则体现在以民族团结为主题的立法中最为合适。在中央第二次新疆工作座谈会之后，地方民族团结立法随之增多。笔者通过查询全国人大版的法律法规数据库，以第二次新疆工作座谈会为起点，以2021年1月1日为截止点，搜索到现行有效的专以民族团结为主题的法律规范共22部(2)标题中没有民族团结的，即使条文中出现中华民族共同体意识等相关字词，亦未纳入统计，如《湖南省散居少数民族工作条例》(2017修订)。(详情见表1)。

表1 关于地方民族团结立法的统计(以第二次新疆工作座谈会为起点)

与第二次新疆工作座谈会之后的民族团结立法相比，2014年5月29日之前的民族团结立法(详情见表2)相对较少，其中《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于促进民族团结进步创建活动的决定》和《拉萨市民族团结进步条例》已修改，《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》已修订。

表2 关于地方民族团结立法的统计(以第二次新疆工作座谈会为终点)

在22部民族团结立法之中，一共有15部在其具体条文中提到中华民族共同体意识(3)在条文中出现中华民族共同体意识的有15部，分别是：《宁夏回族自治区民族团结进步工作条例》《北川羌族自治县促进民族团结进步条例》《循化撒拉族自治县民族团结进步条例》《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》《前郭尔罗斯蒙古族自治县民族团结进步条例》《云南省寻甸回族彝族自治县民族团结进步条例》《阿坝藏族羌族自治州民族团结进步条例》《青海省促进民族团结进步条例》《云南省民族团结进步示范区建设条例》《玉树藏族自治州民族团结进步条例》《海西蒙古族藏族自治州促进民族团结进步事业条例》《甘孜藏族自治州民族团结进步条例》《黄南藏族自治州民族团结进步条例》《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》《果洛藏族自治州民族团结进步条例》。。可以看出，自“中华民族共同体意识”的概念被提出之后，地方的民族团结立法进展很快，并且在这些团结立法之中，有超过三分之二的民族团结立法涵盖了中华民族共同体意识的相关表述。

各地在地方立法中写入“铸牢中华民族共同体意识”贯彻了党中央的要求和政策导向。用政策推动法律的发展和实施，这是各地近年来民族团结立法数量迅速增多、中华民族共同体意识的表达方式迅速普及的原因。但中华民族共同体意识作为一种新的表述，有一个不断发展、成熟的过程。从2014年的第二次新疆工作座谈会到现在，关于中华民族共同体意识的表达方式经历了从“牢固树立”“积极培养”到“铸牢”的变化。作为新时代民族工作的理论主线和指导方法，铸牢中华民族共同体意识想要完成从政策到法律规范的转变，真正实现用法律保障中华民族共同体建设，达成铸牢中华民族共同体意识目标，还需要进一步的探索。

二、铸牢中华民族共同体意识的法律作用机理

法律是由国家制定或认可的，具有国家意志性，“国家在一定时期的总政策、总任务和总的发展方向，素来是各国立法的基本导向”[8]。法律作为一种社会调控方式，相对于政策有更强的稳定性和强制力，对于目标的实现能够提供稳定的政治环境和强有力的国家支撑。不仅如此，法律也承担着满足社会需求的重要职责。民族团结是中华民族发展至今不懈地追求，只有民族团结，国家才能繁荣昌盛，人民才能安居乐业。铸牢中华民族共同体意识是民族团结的必然要求，法律能够向社会宣传民族团结的必要性，承担满足社会公众殷切期盼民族团结的愿景。因此，为了保障民族团结，促进中华民族共同体意识，需要发挥法律的调控性、规范性和约束性作用。

(一)调控性逻辑：铸牢中华民族共同体意识有赖于法律的指引

法律作为一种社会规范，能够直接对人的行为产生导向和引导的作用，法律的普遍性决定了法律可以为社会上的人们提供行为指引。法律通过细化权利和义务的具体规定，预先告知违反法律所要承担的责任，就如何铸牢中华民族共同体意识指引行为人的具体行为，帮助社会公众有效地形成共同体意识。

法律为行为人的行为提供了具体规则，在日常生活中，引导人们自觉地按照此行为方式进行活动；在司法实践中，法院也可以按照法律的指引，做出最符合法律精神的判决。现实社会中，想要尽快落实一项政策，将其转变为法律无疑是一种好的选择。铸牢中华民族共同体意识入宪不仅表明国家对于民族团结的愿望与决心，也是将树立中华民族共同体意识的重要性上升到前所未有的高度，可以更好地自上而下推行。宪法作为根本大法，为其他民族团结立法提供立法原则和法律指引。通过将铸牢中华民族共同体意识纳入法律中，传播该价值观念，并且在现实生活中给社会公众提供具体的行为方式，为中华民族共同体意识的形成给予明确的法律指引。

(二)规范性逻辑：铸牢中华民族共同体意识有赖于法律的教育

法律是高度反思性的理性科学，通过颁布或实施法律，能够起到教育人民的作用。如《中华人民共和国宪法》第24条第二款“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”的规定就体现了法律的教育作用，通过将一定的道德原则或者思想品质以法律条文的形式规定在法律中，以义务的形式要求大家遵守，能促使社会公众在现实生活中形成这些品质。除了直接将思想原则规定在法律中，法律还可以通过实施，对一定行为进行褒奖或者惩戒，教育社会公众形成法律要求的思想道德，以进一步推动相关法律意识的形成[9]。将铸牢中华民族共同体意识写入法律之中，使法的教育作用发挥到最大值，督促公民形成中华民族共同体意识，通过对民族团结行为的褒扬以及对分裂民族、煽动民族仇恨等行为的惩戒，对一般人的行为产生深刻的影响，以加快中华民族共同体意识的形成和稳定。通过从上而下推动中华民族共同体意识的形成，敦促社会公众自觉地维护民族团结，铸牢共同体意识，实现将普法教育渗透到新时代法治的实践逻辑。

(三)约束性逻辑：铸牢中华民族共同体意识有赖于法律的强制

法律的强制作用是指法律可以通过国家力量来制裁违法犯罪行为，这也是法律区别于其他规范的最特殊的存在。法律通过规定违法后所需要承担的义务与责任，对违法犯罪行为进行打击，不仅可以在社会上形成公示警示作用，还可以以国家力量保证法律秩序的形成，使得社会公众都能够遵守某个原则或体系。法律的强制作用，可以使公众明白什么行为是可为的，什么行为是不可为的。规定破坏民族团结所要承担的法律责任，打击分裂中华民族的一切行为，就是在通过法律的强制作用保障民族团结。用法律的强制力量保障民族团结、促进中华民族共同体意识的形成，是在为民族团结、共同体意识的形成构建安全阀，有了法律的强制力保障，共同体意识会在人们的心中留下深刻的印记，共同体意识的形成和发展也会步入法律殿堂，体现出法的实践价值。

铸牢中华民族共同体意识离不开法律的指引作用、教育作用和强制力保护，中华民族共同体意识的形成和巩固是国家统一、民族兴旺的前提，中华民族繁荣昌盛是全国人民的共同愿望，将其纳入法律之中，不仅是向全国人民表明维护民族团结的决心，也是进一步增强各民族之间凝集力的体现。各地方民族团结法规的陆续出台也证明了法律对于民族团结、共同体意识形成的重要性。依据法律来保护民族团结、铸牢中华民族共同体意识，才能保证党和国家的行为有法可依，保证各个章程活动都在法律的规定之下进行，这也是落实全面依法治国、在法治层面给民族团结事务提供强有力制度保障的体现。因此，将铸牢中华民族共同体意识纳入法律规范之中是顺应时代要求的必然举措。

三、铸牢中华民族共同体意识法治化路径的现实困扰

(一)铸牢中华民族共同体意识的宪法缺位

2018年宪法修正案将“中华民族”载入宪法，这不仅表明了中华人民共和国是一个由各民族全体成员组成的国家，而且通过法律的形式表明了对各少数民族国民身份的认同。“中华民族”入宪不但能够“认识到我国是一个统一的多民族国家，而且对发展和睦共处、和衷共济、和谐共存的民族关系具有重要意义”[11]。虽然有关“中华民族”的表述已经写入宪法，但在宪法之中，尚未有关于铸牢中华民族共同体意识的相关具体表述。在宪法修正案之前，已经有地方性法规将“打牢中华民族共同体意识”写入条文之中。宪法作为国家根本大法，在法律体系中居于统帅地位，更应该将中华民族共同体意识纳入宪法之中，为地方上的民族立法提供宪法指引和保障。铸牢中华民族共同体意识的宪法缺位不利于将中华民族共同体上升到国家层面，缺乏宪法的规范不利于后续立法活动的展开，没有宪法的指引中华民族共同体意识的理论与制度不能有效地发展成熟与定型。习近平总书记在中央民族工作会议上提出要“用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识”，这里的法律不仅指一般意义上的法律，还应该包括宪法。将铸牢中华民族共同体意识写入宪法具有重大理论意义与实践价值。

(二)铸牢中华民族共同体意识的相关立法层次偏低

目前，以民族团结为主题的立法主要都是地方性法规或者自治条例和单行条例，西藏、新疆、青海、宁夏、吉林、云南、四川等出台了民族团结的相关立法，在相关条文中规定了中华民族共同体意识，但大部分省、直辖市都没有出台相关的法规，部分省、自治区尽管出台了民族团结立法，但没有把中华民族共同体意识纳入其中。已出台的多数是自治州或自治县，整体上立法层次偏低，立法数量偏少，法律效力有限，没能充分发挥铸牢中华民族共同体意识在促进各民族团结、维护社会和谐稳定的作用。如果有一个效力级别较高的民族团结法，可以为全国各地的民族团结立法提供指引，防止各少数民族地区的团结立法间出现冲突，保障立法的统一性和执行力。因此，制定一部由中央主导，全国人民代表大会及其常委会制定的中华人民共和国民族团结法，是用法律保障民族团结的实践要求。

(三)铸牢中华民族共同体意识的相关条文缺乏可执行性

虽然将铸牢中华民族共同体意识当作法律原则，可以为法律规则提供基础和出发点，还可以为法律规则的制定提供指导，但自从中华民族共同体意识的首次提出到现在已经六年有余，相关立法基本上是将政策中的原则直接转换到法律条文之中，对原则没有进一步的细化和补充，从而导致法律条文缺少可执行性，法律实施的效力难以充分体现。表一中出现中华民族共同体意识的15部地方立法都提到了要“打牢中华民族共同体意识”“离不开中华民族共同体意识”“铸牢中华民族共同体意识”。然而，对于如何打牢、通过何种措施使得各族人民形成中华民族共同体意识，如果破坏共同体意识将有何种法律责任，都没有进一步的详细规定，仅仅是在法律条文中表明要“打牢”“离不开”“铸牢”中华民族共同体意识，过于泛化，缺少执行性。因此，需要将抽象概括的原则性条款细化成可以遵守依照的法律规则，将铸牢中华民族共同体意识践行到生活中的方方面面，进一步推进中华民族共同体意识的巩固和发展。

(四)对铸牢中华民族共同体意识相关立法缺乏有效评估

如何保障有关法律条文的实施效果，及时发现法律条文中的缺陷和漏洞，这离不开立法后评估。立法后评估是指在法律法规发布一段时间之后，结合法律法规的实施情况，对该法律法规的综合性评价。立法评估的目的在于更好地实施法律，及时发现法律内容与现实生活不相适应或者存在的漏洞，使法律的社会效用发挥到最大程度，为后续的相关立法提供经验和指导。对已经制定的相关民族团结地方立法，并没有进行有效的立法后评估，这些过于宽泛、缺少相应法律责任的条款，都没有作进一步的修正与改进。已出台的民族团结立法虽然有些进行了修正和修订，但都不是立法评估发挥的作用，而是根据国家政策的调整而进行修改或废止。对于发现法律中存在的问题和漏洞，或想要完善法律法规增强法律实施的社会效果，立法后的评估必不可少。立法后的有效评估可以保证法律的实施，使得纸张上的法变成现实生活中的法，保证国家机关及人民群众按照法律的要求进行活动。推进铸牢中华民族共同体意识不是简单将其列入法律条文，而是需要对铸牢中华民族共同体意识的法律规范进行法律评估，通过法律评估，将铸牢共同体意识落实到实践生活中，提高该法律规范实施的社会效果。

四、铸牢中华民族共同体意识法治化的路径选择

(一)将铸牢中华民族共同体意识的表述纳入宪法

宪法具有国家统合功能，应充分发挥宪法在强化国家意识、公民意识、法律意识、中华民族共同体意识方面的独特功能。将铸牢中华民族共同体意识写入宪法，可以弥补共同体意识表述在宪法中的缺位境况，为民族关系的发展提供新的方向和思路。具体可从三方面着手：一是将铸牢中华民族共同体意识写入宪法序言之中。在“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立”后把“并将继续加强”改为“中华民族共同体意识需要不断的巩固和加强，国家须尽一切努力，铸牢中华民族共同体意识”。除此之外，在习近平新时代中国特色社会主义思想之下加上“五个认同”。一份更加完备的宪法序言应当包括国家对民族团结的强调和坚持。二是将铸牢中华民族共同体意识纳入公民的基本权利和义务之中。在第二章公民的基本权利和义务之中加入铸牢中华民族共同体意识，即在宪法第52条“中华人民共和国公民有维护祖国统一和全国各民族团结的义务”后加上：公民应形成对于中华人民共和国、中华民族、中国特色社会主义的认同，铸牢中华民族共同体意识，维护平等团结互助和谐的民族关系。“宪法的最高性在于宪法是组织和建立社会共同体的规则。社会共同体、存在于社会共同体范围内的各种组织、生活于社会共同体的个人都必须服从、遵守这种宪法。”[12]宪法作为我国的根本大法，其中所规定的义务和要求是人们生活中需要遵守的最基本准则。把“五个认同”和铸牢中华民族共同体意识纳入宪法义务中，不仅表明国家对于民族团结事业的重视，也能让社会公众正视该义务并认真履行该义务。共同体意识的形成、发展与铸牢离不开我们每个人的自觉遵守和支持，将中华民族共同体意识纳入宪法义务之中，是对宪法最高性的维护，也是对积极铸牢中华民族共同体意识的回应。三是将铸牢中华民族共同体意识写入国家机构之中。在第三章国家机构第六节民族自治地方的自治机关中加入一条：“各自治区、自治州、自治县中国家机关的工作人员在日常工作中应保障民族团结，弘扬以爱国主义为核心的民族精神，增进各民族之间的交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识。”用宪法规定国家机关及其工作人员所应当遵循的基本原则，将维护民族团结、铸牢共同体意识的观念渗透到日常工作之中，各国家机关及工作人员就能够牢牢把握维护民族团结的主题和思想，进而向社会公众做出铸牢中华民族共同体意识的示范。

(二)提高铸牢中华民族共同体意识的立法层次

为了改善目前民族团结立法的立法层次过低问题，需要出台一部由中央主导的民族团结法，这是在全国自上而下推行铸牢中华民族共同体意识的有效方式。除了在宪法中规定铸牢中华民族共同体意识之外，制定一部民族团结法，细化宪法中关于铸牢中华民族共同体意识的相关措施及法律责任十分必要。宪法是根本大法，在宪法中规定相关原则性条款之后需要有一部法律对其精神原则进行细化和补充。一部由全国人大制定的“中华人民共和国民族团结法”，能够更好地向各民族公民传递对于中华民族共同体意识形成的宪法目标，可以对地方制定的民族团结相关法规起到规范和指导作用。提高民族团结法律的立法层级是落实全面依法治国要求的体现，是对“用法律保障民族团结”的响应，是对积极推进民族事务治理法治化现代化的时代回应。因此，需要全国人大及其常委会考虑纳入立法规划，及时制定出台一部民族团结法。

(三)增强铸牢中华民族共同体意识相关法规的可执行性

宽泛抽象的法律条文不利于进一步实施和执行。表1中出现中华民族共同体意识的15部法规，都缺乏对铸牢中华民族共同体意识具体措施的详细表述，在其中规定较为详细的条款也只是表明要加强对于中华民族共同体意识的宣传教育，或者是对铸牢中华民族共同体意识做出突出贡献的人进行表彰。然而，这样的规定还不够详实，需要进一步细化铸牢中华民族共同体意识的具体措施，不能仅仅把原则性条款写入法律条文。铸牢中华民族共同体意识的具体措施可从三个方面进行：一是权利保护。除了设立关于与铸牢中华民族共同体意识相关的法律规则，还需要在民族团结立法中增加有利于保护各民族权利的条款。在民族团结法中，不仅可以设置各族人民群众所享有的政治文化权利，还可以设置经济发展权等特殊的保护政策。但对于特殊权利的保护不能够超出必要的限度，要符合公平原则，保证特殊权利的规定在合理合法的范围之内[13]。通过对相关权利的法律保护，使得人民可以自发地形成中华民族共同体意识，只有增强了对于人民的权利保护，各民族人民才能自觉地遵守相应的政治义务和法律义务[14]，才能自发的维护民族团结，形成和巩固中华民族共同体意识。二是义务性行为与禁止性行为。在法律中表明哪些行为可以对铸牢中华民族共同体意识有促进作用，我们必须要遵守；哪些行为需要被禁止，我们不可以违反。比如在相关的文学影视作品中不能有煽动民族分裂和宗教极端思想的情节，不能有破坏民族传统习俗的行为；在进行交流的时候，要尊重各民族的文化习俗，在生活中自觉遵守维护民族团结的义务等等。具体化法律条文，要规定哪些是必须要遵守的，哪些是不可以违反的，使得法律变成人民可以依照的生活准则，而不仅仅是空洞性的宣传。三是法律责任。法律规则具有严密的逻辑，包括假定条件、行为模式和法律后果。法律后果是任何法律规则都不可缺少的部分，在具体化相关法律规则的时候，要规定违反该规则须承担何种法律责任。因此，在民族团结立法中，要对破坏民族团结的人进行行政处罚，对该行为人处以罚款或者拘留，情节严重的追究刑事责任。

(四)健全铸牢中华民族共同体意识的立法评估制度

法律制定后的实施情况，需要有立法后的评估制度对其进行评价。完善立法评估制度，将铸牢中华民族共同体意识落实到实践，使法律不再是书本上僵化的法条，而是现实生活中被人民普遍遵守和拥护的法律。立法评估制度不仅提升法律的社会效果，也是民主法治的重要组成部分，为“用法律保障民族团结”提供完善的制度措施。如果法律的效果不能发挥到最大值，该法律制定的意义就不能够完美实现。要对制定好的法律法规开展评估，主要应做好如下三方面工作:一是评估工作的制度化。立法后评估是一种有计划、按步骤进行的活动。要明确规范评估对象的选择、评估方法的确定、评估程序的拟定，要定量评估与定性评估相结合，充分调动各方力量的参与，将评估工作的各种要素制度化，通过一系列的立法后评估，总结民族团结相关法律法规实施效果、先进做法，发现其已出现或潜在的问题，及时对有问题的条文进行修正，使法律符合人民的预期，这样能够最大化的实现法律的社会价值。二是评估工作的专业化。立法后评估工作不仅需要专业的法律素养，还依赖于科学的方法和技术，因此需要交由专门评估机构进行评估，通过问卷调查、实地考察的形式获取各民族人民对于该法律的真实反映，将民众的意见收集起来，采用座谈会、专家研讨会的形式分析出现的各种问题，把人民的意愿和意志纳入问题的解决办法之中，最后召开听证会，将解决方式公之于众[15]，并且听取大家对于该解决方式的意见和态度，如果满意度不高则再采取座谈会、专家研讨会的方式对解决方式做进一步修正，努力使解决办法让人民满意。 三是评估工作的效能化。保证各机关各团体及人民群众遵守民族团结相关法律，按照法律的要求处理日常生活中的各种民族事务，通过听取报告的方式对政府、检察机关、审判机关进行工作上的监督，保证各个国家机关遵守该法律法规，把铸牢中华民族共同体意识的精神落实到生活中的方方面面。习近平总书记曾说：“各民族人民按照法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。”[16]通过遵守法律规定将法律条文变为实在意义上的法律，赋予法律以活力，才能实现法律的意义。

综上，铸牢中华民族共同体意识，是习近平总书记关于民族工作重要论述的精髓，也是新时代民族工作必须坚持的总方针和主旋律。铸牢中华民族共同体意识为新时代我国各民族交往交流交融提供了总体目标、理论支撑和实践指引。将铸牢中华民族共同体意识入宪，制定、完善与民族团结相关的法律法规，为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障，这不仅为平等团结互助和谐的民族关系的发展提供了法律依据和根本遵循，也为中华民族伟大复兴的实现注入了强大的活力，在良法善治的时代进程中彰显实践品格、展现实践伟力。