农地确权真的能推动农业适度规模经营吗？
——基于制度效力的视角

匡远配 彭 云

1 引 言

农地确权是完善和创新家庭承包经营制度的具体举措，是实现农业规模经营适度化和农业现代化的重要路径。土地承包经营权证书是界定农地产权并促进农地流转的重要法律凭证，它可能的影响渠道：一是增进农民的权属意识，降低农民由于缺乏证书流转土地后，因调地而失地的可能性或者无法如约收回土地的风险，提高流转积极性；二是明确土地的空间信息（四至），通过统一、正规化的表述降低信息不对称性，吸引更多的新型经营主体参与到农地流转市场；三是赋予农民信贷获取权利，扩大转入方的规模经营程度，加快转出方非农转移速度。四是农地确权增强产权激励效应，鼓励农户的土地利用行为与预期目标相符，有利于盘活农村生产要素，加快农地流转市场发育（尹成杰，2017［1］）；通过农地确权，创新和完善农地承包经营制度，依法确认农地权利，构建相对完整的农村资产、财产权益体系，切实维护农民以农地为中心和载体的权益体系。农地制度改革的首要任务是农地确权，它将促进农地制度完善(罗必良，2019［2］）。

农业适度规模经营是深化农业供给侧结构性改革、推动乡村振兴的重要力量。不同的学者论述农地确权推动适度规模经营提出质疑及不同的观点。农地确权的本质是产权界定，按照科斯定理，产权清晰、目标明确，会对资源配置效率产生正向影响，但从经验研究来看，农地确权对流转却不一定会产生正向影响(冯华超和钟涨宝,2019［3］)。从2013年我国提出确权时间表并全面开展确权登记颁证以来，根据农业部公布的数据，农地确权登记和颁证工作已经基本完成，发证率达到94%。农地确权可推进农地流转，进而实现农业适度规模经营。全国耕地流转面积从2013年的3.4亿亩上升到2018年5.3亿亩，农地流转率也从26%上升到41.9%。但是，中国经营农地规模在10亩以下的农户数从2013年的2.27亿户上升到2018年的2.33亿户，在家庭承包户总数的占比达到85.2%(张露和罗必良，2020［4］)。土地的细碎化和农地流转的“小农复制”实际上并没有因为农地确权颁证工作得到好转。匡远配和陆钰凤(2018)［5］提出农地流转过程中存在“小农复制”和内卷化，农户经营规模偏小的基本面不变。农地确权颁证后农地流转不畅、较大规模农地流转并未普及的客观事实，与“产权明晰促进交易”的产权理论相悖(林文声等，2018［6］)，这严重阻碍了农业适度规模经营的发展和农业生产率的提升，需要从学理和实践工作角度进行探讨。

已有文献对农地确权是否推动农业适度规模经营尚未达成一致结论。部分学者认为农地确权能够推动农业适度规模经营。农地确权将农地权利“排他性”界定给农户，降低地权维护成本，且有利于提高地权稳定性的预期（Galiani等，2010［7］），通过发放农地承包经营权证书的方式确权（叶剑平等，2018［8］；黄季焜和冀县卿，2012［9］），能够显著提高地权稳定性。持有证书使得农户参与流转和转出的可能性（边际效应）分别上升10.2%和6.7%，证书对促进农地流转具有显著作用(丰雷等，2021［10］)。韩家彬等（2018）［11］利用数据分析得出，农地确权推动了农户土地规模经营，对于经营面积0.3～0.6hm2的农户并没有显著影响；对于经营面积0.6hm2以上的农户,确权使农户土地经营规模提高10.4%。黄平等(2018)［12］认为在“三权分置”背景下，新一轮的农地确权工作保障农民对土地的承包权,明确农户的土地财产权利，促进农业规模经营。胡新艳等（2018）［13］以广东省阳山县推行的农地整合确权政策试点为准自然实验场景, 运用双重差分法, 验证了农地确权助推农业适度规模经营。部分学者认为研究表明，确权颁证后并不必然出现农户农地流转，农地确权并不能促进农业适度规模经营，确权颁证对农地流转促进作用的滞后性。程令国等(2016)［14］和Wang等(2015)［15］的研究结显示，证书对农地流转的促进作用具有滞后性，制度效果的充分显现需要一定时间。姚志(2019)［16］认为农地确权基本的制度目标是试图通过赋予农民以承包土地的排他权并强化其稳定预期,来促进农地流转与农业规模经营,强调农地确权使得人地关系固化导致农地适度规模经营难以发展。根据相关调查，农地确权颁证后会加大转入农地难度的农户超过62.8%，并利用2006-2016年中国30个省份的面板数据,对农地确权的政策效应进行评估，结果得出地确权对于土地流转、农业劳动力非农转移和农业分工深化并未产生积极的促进作用,并未改善农业适度规模经营的发展现状（胡新艳和罗必良，2016［17］；罗必良和张露，2020［18］）。农地确权对农地流转的影响具有多维性，而且，农地确权的影响机制和传导机制也呈现出路径多元和时间滞后性等特征。

对于当前农地确权推动农业适度规模存在困境，很多学者站在不同角度进行分析，康芳认为发展农业适度规模经营首要任务是进行农地确权，推进农业适度规模化摆脱现实约束，需要以农村土地确权为基础,从营造良好的农地交易环境、提高农户流转意愿和引进大量农业规模化投资者三个方面进行推进（康芳，2015［19］）。赵鲲和刘磊(2016)［20］认为新一轮的农地确权进一步发展农业适度规模经营，但是若要农地确权推动农业适度规模经营达到预期的效果，必须解决资源错配、政策错位、人地分离等问题,以“耕者有其田”为导向,按照“三权分置”的原则进一步推动土地承包经营制度的创新与完善,发展农业适度规模经营,引领现代农业发展。逯锋(2019)［21］认为由于农户经营土地规模过小，家庭联产承包责任制对农业劳动生产率和农产品商品率的提高有很大限制，存在小农户与适度规模经营衔接、土地与适度规模经营的尺度和城市工商资本与适度规模经营的平衡问题，对农业的现代化转型形成掣肘。只有处理好现存的问题，才能摆脱困境推动农业适度规模经营的发展。姚志和文长存(2019)［22］认为在农地确权后，由于农地租赁价格影响农地需求与供给和土地供给趋于饱和的原因使得农地流转陷入“停滞期”,农业规模经营严重受阻，必须创新农地土地流转方式,规范农村土地租赁市场,推进农业服务的规模经营。

关于农地确权是否真的推动农业适度规模经营问题的研讨，有利于提高农地确权制度的效率，肯定农地确权制度推进农业适度规模的可行性和方向性，坚定走农地流转基础上实现农业现代化的路子，具有重要的现实意义。根据产权理论的解释，明晰化的产权有助于降低交易成本，大大提高交易的可能性。建设农地产权制度的难点不仅是缺乏制度安排及制度创新,更是缺乏制度实施的适宜条件和基础环境。但是，从制度效力的角度分析农地确权制度实施的适宜条件和基础环境，并以此路径解释农业适度规模困境的文献相对缺乏。因此，本文运用制定经济学研究范式，从农地确权制度的效力生成逻辑出发，理论上正面认同农地确权可以助推农业适度规模经营的观点，但辩证地讨论了农地确权推动农业适度规模经营的现实约束，借鉴“制度安排——制度实施机制——制度环境”三维逻辑框架，构建“产权界定——产权实施——制度环境”三维制度效力框架，探讨农地确权制度对农业适度规模的影响及其机制，探索其准确的影响程度和影响方向，并提出相应的政策建议。

2 农地制度效力生成逻辑：制度要素框架和制度效力链

农地确权颁证制度和农地产权制度供给的目的主要是通过规范和约束各利益主体经济行为来促进农地流转，推进农地适度规模经营。制度供给处于一个不断发生替代、转换和完善的变迁过程中。从农地确权到实现农业适度规模经营的过程中，任何部分都有可能成为瓶颈环节，从而影响整个链式效力生成。其逻辑是农地经营权的细分，实现农地产权主体多元化，为农地产权制度建设提供可行性选择。制度效力能否达到预期的目标依赖于农户获得农地产权安全感知和是否愿意通过产权实施推动适度规模经营。产权密度、市场交易环境、禀赋效应、挤出效应等影响因素可能导致证书作用失灵(GINÉ,2005［23］；蔡洁和夏显力，2017［24］)。如何在动态过程中评价制度的有效性呢？可从制度变迁对特定经济活动产生的影响来衡量制度实施绩效（林毅夫，2000［25］）。为更科学地评估制度实施绩效，需要考虑制度实施机制和制度环境。

在新制度经济学理论中，制度体系包括具体制度安排、制度实施机制和制度环境三个有机组成部分。其中，具体制度安排是指在特定的范围内规范和支配人们活动行为的法则，可以看作是制度的具体化；制度实施机制是指某项制度实施的一般程序和全过程；制度环境是指用来建立生产、交换、分配和消费基础的政治、经济、社会、文化、技术和法律等方面的基础规则。因此，从农地制度体系的产权界定、产权实施和制度环境三要素分析农地确权制度效力的生成逻辑（如图1所示）。

图1 制度效力的生成逻辑

（1）产权界定。产权界定是对产权主体的各项权利的内容和范围进行明确规定。产权学派认为，产权界定清晰是市场交易的前提（Coase，1960［26］）。登记制度的引入以及土地证书的发放在法律上为市场主体获得稳定的预期提供了选择。产权界定包括要实现产权关系界定明晰化、产权主体权责清晰化、产权组织治理现代化和产权收益分配制度化。产权关系支配产权主体的产生和产权组织的形成，因此对空间形态有一定的塑造作用，同时产权关系决定产权分配。

（2）产权实施机制。产权实施是指产权主体对产权的实际处置权利。现有文献对制度实施的探讨主要聚焦于制度变化的条件、主体、影响因素、利益主体博弈等，包括激励惩罚机制、合作协调机制、规制保障机制、评估监督机制等（赵娟，2019［27］）。农地确权颁证制度实施过程中，任何环节都有可能影响传导机制发挥作用。例如，农户对政府部门不信任、确权政策过时和不可实施、抵制地权的法律认可等（Hombrados等，2015［28］）。改革成效的滞后性可能是由于早期农民的确权知识和对政策的信任不足，非正式约束与正式制度的变迁方向缺少时间历练，需要在制度供给和需求层面对实施机制进行激励。

（3）制度环境。任何制度效力的发展都离不开外在的制度环境，不同的制度环境对制度效力产生重要影响作用。制度效力的生成就必须关注制度环境，如果一项政策出台与制度环境不合，那么制度效力难以达到预期目标（冀县卿和钱忠好，2019［29］）。制度环境影响人的行为选择，进而影响制度实施水平。农地确权会推动相关政策和制度的不断完善，例如完善村民自治制度其有效推动农地流转，发展农业适度规模经营。影响制度效力生成的制度环境因素复杂多样，对农地确权制度效力生成具有重要意义。

2.1 产权界定明晰是农地制度效力产生的前提和基础

产权界定是否清晰对农户土地流转意愿、交易成本，以及流转范围和流转规模的影响比较突出。农地产权制度效力产生的前提和基础就是建立“产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农地产权制度。以国家信誉和权威作为担保的土地承包经营权证书，能够强化农地流转双方对地权稳定性的预期。农地确权颁证能够消除产权内在的不稳定性而降低农地流转中潜在的不确定性和风险(Holden等，2011［30］；林文声和王志刚，2018［31］)。农地确权颁证通过提高农户地权安全性认知的方式，降低了农户对长期出租会失去农地的感知风险（付江涛和纪月清，2016［32］；Yami和Snyder，2016［33］）。

（1）产权关系界定明晰化是农地制度效力产生的前提

农地产权关系是权利主体围绕农地形成的人与人之间的财产权利关系。农地确权影响农地流转的传导机制有农业生产投入激励机制、交易费用节约机制、农地交易价格形成机制、农村要素市场联动机制等方面，且其作用的大小取决于传导机制所形成的综合影响（林文声等，2016［34］）。良好的农户产权安全程度和较长的改革推行时间，会使流出土地农业生产率上升、流入土地农业生产率下降，使更多的农户倾向于进行农地流转。农地确权对土地流转影响也会随着时间推移不断显化，即确权改革时间越长，农户的产权意识越成熟，确权颁证促进土地流转的效果也越明显。若产权关系混乱，将会导致产权主体的各项权益无法得到保障，产权分配机制失衡，产权组织如同虚设，因此，产权关系界定明晰化是农地制度效力产权的前提，支配产权主体的产生和产权组织的形成。

（2）产权主体权责清晰化是农地制度效力产生的内在动力

农业生产要素的配置不会自发地进行，而是取决于产权主体的行为，而产权主体如何行使产权取决于成本与收益的衡量（罗必良，2013［35］）。土地产权趋向于稳定与农户农业生产行为（例如规模经营）并非简单的线性关系，而是受到产权主体行使产权的动力和能力等因素的影响。但主体多元化导致各相关权利主体都想拥有产权的处置权利,它容易产生产权主体之间利益纠纷，造成权责模糊不清。一旦产权主体权责模糊，产权制度改革就很难取得突破性进展，它会造成农地产权异化，滑向私有化或行政异化，损害农民的权益。产权主体权责清晰化是农地制度效力产生的内在动力，能使农地形成排他性的占有，长期稳定有利于农地资源配置利用，增强农户对农地产权的保护，避免因产权主体权责模糊不清产生争议造成较高的交易成本。

（3）产权收益分配制度化是农地制度效力产生的激励力

农村集体是农地的所有者，分散农户通过承包合同获得承包权、使用权、收益权等权利。实施“三权分置”是将农地的承包经营权分离，农户可以将农地经营权流转给其他经营主体（特别是新型农业经营主体），通过产权分解和让渡，实现新的产权主体产生，并获得部分收益权。农地产权明晰的核心是要明确各产权主体所享有的权能及其收益，利益性目的推动农地权利相捆绑的可能（闫立东，2019［36］）。农户未进行农地流转时，其享有收益权。农户流出农地经营权以后，承包权主体与经营权主体分离实现“两权分离”，经营主体可获得农地经营性收益,承包农户可获得部分农地收益（例如农地租金）。农地确权促使产权收益分配制度化，有助于激发他们对农地的主人翁意识,同时有利农业的可持续发展，提高农地确权制度绩效。

（4）产权组织治理现代化是农地制度效力产生的保障

产权组织的产生起源于产权的初始界定，从制度上确定产权主体的组织形式是产权制度安排的一项重要内容(张维，2006［37］)。农地产权组织形式可以根据其使用权划分，较典型的有“企业+农户”模式、农地股份合作社、农地托管模式、家庭农场。多元产权主体共同参与实现多元共治，推动农地治理现代化，目的是打破权利集中在少数人手中的局面，规范和维持产权组织运行的有序秩序，协调产权组织中各主体之间的关系。产权组织治理实现多元共治充分调动不同产权主体的积极性，有效整合各种资源。产权组织治理现代化是农地制度效力产生的保障，能有效避免产权主体之间的矛盾，例如土地股份合作社虚置，企业拖欠农户工资等，实现共建共治共享。

2.2 产权实施到位是农地制度效力生成的关键

（1）家庭承包经营制度是产权实施的制度前提

我国确立了和维持了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，该制度是农户以家庭承包方式取得的农地承包经营权,形成保障农民集体成员享有对农地的占有、使用、处置和收益的权利束（杨一介，2018［38］）。家庭承包经营制度的核心和基础是稳定土地承包关系,予以农户稳定的产权预期，降低交易成本，保障农户行使自己的权利。家庭承包经营制度是产权实施的制度前提，没有家庭承包经营制度农户难以获得现有产权，更无法进行产权实施。因此，产权实施是基于家庭承包经营制度的前提下产生的行为。

（2）村民自治是产权实施的制度保障

村民自治是健全乡村治理体系的核心，在农地流转过程中承担着弥补市场化的不足、保护农民利益等功能。村民自治是产权实施的制度保障，能有效避免政府对农村治理的直接干预，确保村民实现自主管理，民主决策（王漪鸥，2018［39］）。同样，村民自治制度作为乡村的民主制度安排，能够结合不同地区不同村庄的特点,因势利导,不断提高村民自治的能力和水平，实现乡村“善治”。村民自治能激发农民的使命感、积极性和能动性,进而提高乡村发展的活力，这对于实现乡村发展和村民自我发展而言是一个良性循环。村民自治是推动产权实施的重要路径,有助于明晰农地产权及其主体,降低制度改革和制度实施的成本,促进了农地流转市场形成，而且保障了农户和村集体的权益。

（3）农地流转市场是产权实施的有效场域

农地流转市场的形成是产权实施的重要表现，建立健全规范高效的农地交易市场，让市场的力量充分发挥作用，促使农地向农业生产能力强的经营主体流动（史常亮等，2020［40］）。稳定的农地产权不仅会激励非熟人间的流转和提高农地租金,也会激励熟人间的营利性交易,并提高该类交易的农地租金。产权稳定增加农地的可交易性、生产性投资和促进农地流转。推动农地有序流转，解决好未来土地集中在谁的手中及谁来种地的问题，有利于进一步提升农业竞争力，为明确农地权属关系更全面地利用农地资源而提高农地生产效率（匡远配和肖叶，2019［41］）。农地流转市场的形成有利于减少政府的直接干预，促进农户和其他新型经营主体投入到农业规模经营中。农地市场发育成熟且证书得到市场认可是推动农地流转的重要前提条件。

（4）农业信息技术是产权实施的有效手段

应用农业信息技术和智能技术是实现农业向精细经营模式转变的重要手段（匡远配和易梦丹，2018［42］）。农地确权增强产权的稳定性对农地投资有刺激效益，信息技术作为要素投入的重要组成部分必然有利于提高农业生产率，更加精确了解农作物生长状况，增加农作物产出。农业信息技术成为产权实施的重要手段，始于1997年的农村承包地的大规模确权工作，由于技术问题以及地方基层政府与农民利益的冲突等导致改革未得到地方政府的重视和更好落实（丰雷等，2013［43］）。农业信息化技术作为产权实施的重要媒介，能促进农业适度规模经营。新一轮农地确权通过更精准的测量技术和登记标准确认土地信息，建立起统一规范的登记账目，为构建统一、动态的自然资源和不动产登记系统奠定基础（杨汝岱，2008［44］）。

2.3 制度环境影响是农地制度效力生成的重要条件

（1）政府执行力是农地制度效力生成的政策环境

一项制度生成，率先占据政治和经济空间。政治环境影响制度的生成、实施与变迁，政府有效的政策执行力是制度效力生成的法治保障。缺乏政府有效的政策执行力，所有的政策都是纸上谈兵无法实施。政府政策出台后会通过一定的组织形式对所有与该项政策有关的资源进行分析整合并有效利用，采取各种行动方式将政策的内容转换为现实成果，使得预期目标得以实现，充分发挥制度的有效性。农地测量是政府执政能力受到的限制指标，同样也是制度的衡量指标的一种类型（陈江龙等，2003［45］）。农地确权推动农业适度规模经营的制度效力生成需要依靠政府强制约束力来保证指标的完成，政府政策有效执行营造一个相对公平的环境，提高农户对农地产权的安全感知，促进农地流转。因此，需要将国家治理的重要作用纳入农地确权颁证分析框架，涵盖宏观与微观两大视角分析国家提供制度供给的科学性。

（2）经济环境是农地制度效力生成的制度背景

经济环境会通过影响农户的利益格局来影响制度效力的生成。经济和资源丰富的情况下，制度效力越能发挥重要作用。地区经济和产业结构变量是影响农地流转的重要因素，反应了宏观（区域）经济环境的影响。经济发展特别是非农产业的发展，可以带动非农就业，推动农户家庭农地流转。土地证书对农地流转的促进作用具有农户异质性。忽视不同农户家庭收入水平差异，会低估证书对农地流转的促进作用。农地确权颁证将各项权利划分清晰，降低交易成本，更加有利于农地市场发展，激活农地要素实现资源有效配置。农地确权颁证将权属分明各方面的经济利益权衡好，实现经济发展。

（3）社会制度是农地制度效力生成的有力支撑

一项制度安排与社会环境相契合能有效发挥积极作用，若相悖，制度效力难以生成。农地确权颁证赋予农户更多的权利，提供更加完善的社会体制。社会制度健全程度影响制度效力的生成，制度出台、制度配套健全农户更加平等享有各项公共服务，对各项制度拥有较强的认同感，制度得到有效实施的概率增强。如果农户将农地流转后失去享有社会保障制度，当利益受到威胁时，会对制度产生负面影响，动摇制度效用发挥的民意基础。综合社会环境对制度效用的支持与保障作用、制度对社会环境的积极改造作用，实现确权颁证制度与社会环境的良性互动，既优化社会环境，又为提升确权颁证制度的有效性水平提供长效支持，推动农业适度规模经营。

（4）法律制度是农地制度效力生成的重要保障

国家作为实施机制的有效性和权威性，主要源于其法律制度的威慑作用。一旦法律缺乏权威或者法治环境不成熟，必然增加经济活动中的机会主义行为、违约行为和交易费用。农地确权颁证通过法律赋权方式确认了可实施的农地产权，降低农地经营权交易双方的信息不对称性。农地确权颁证政策的实际有效性受到国家的法制环境的直接影响。有效实施法律赋权是农地确权颁证获得稳定的产权预期的保障。现实中存在确权颁证政策不可实施，确权颁证发证质量不高，习惯地权与法律赋权有冲突，这些都将导致农地确权颁证政策失效，甚至容易引发新的不确定性和冲突。确权颁证的地权安全效应包括法律影响，法律上的地权安全也需要通过影响农民地权安全感知从而影响农民的决策和行为。但是，法律赋权外生施加可能导致脱离实际，出现“被确权”现象。

3 农地确权推动农业适度规模经营的现实约束

现实中，农地确权颁证制度仍存在颁证环节相对滞后，颁证到户的政策落实情况明显低于国家政策目标，以及土地测量不到位、历史遗留和矛盾纠纷处理难等问题。土地证书作为正式法律文书，是确权工作成功与否的重要标志。仅有约四成的被调查村庄确权登记颁证工作全部完成并颁发新证（丰雷等，2018［8］）。不管是在长期还是短期，不管宏观还是微观层面，存在阻碍确权颁证制度发挥效力的重要因素。从长期来看，确权颁证和农地产权制度供给、农地流转、农业适度规模经营和农业TFP增加存在着一种长期的动态均衡关系。确权颁证有利于推进系统对长期均衡的纠偏，但是制度效力和制度绩效决定影响的方向和程度，影响纠偏的可能性。因此，需要着眼于制度的执行力，避免政策的“短期效应”和“负面效应”，实现保证确权颁证制度的长效机制，降低其影响方向波动性和影响效应递减性。

3.1 过分注重产权界定阻滞农业适度规模经营发展

（1）农地确权成本高导致投入产出不对等

从产权界定的层面赋予农民以承包土地的排他权并强化其稳定预期，有效促进土地资源优化配置，并通过产业化生产、规模化经营和集约化利用提高农业产出水平。但是，一方面产权界定投入的成本高。全国的农村多，农地小而散，工作量大。在这个过程中需要相关的确权的专业人员进行信息录入、现场勘测等专业性较强的工作，整体实施成本高。在经济发达的地区政府财政能保障农地确权登记等费用,但经济落后地区,尤其是一些民族地区,财政收入非常有限,拮据的财政难以让地方政府负担起巨大的确权费用（姚志和文长存，2019［46］）。如湘西自治州2018年地方财政收入59.7亿元,但财政总支出高达329亿元。另一方面过于关注农地产权的法律界定及其强化,形成人地固化的局面导致“小农复制”，难以推动适度规模经营。从经济学的角度来看，投入产出相差甚远，所耗费高昂的成本并没有达到预期的效果。

（2）禀赋效应①Thaler(1980)提出“禀赋效应”并将其定义为:与得到某物品所愿意支付的金钱相比,个体出让该物品所要求得到的金钱通常更多。的产生阻碍农地流转市场化的发展

在农地确权过程中过分注重产权界定产生禀赋效应，阻碍成功交易，部分地区农户流转土地的意愿不升反降。虽然农地收入占家庭总收入比重非常小农户，但他们对于农地产生生计依赖、人格依赖、情感依赖和流转对象依赖，形成明显的禀赋效应。多重依赖性性使农地流转市场并不是纯粹的要素市场，往往出现“高价无市”的特殊现象，难以有效利用农地资源和实现农地规模经济。由表1可知，全国农地流转率增速从2013年的4.46%下降至2018年的1.93%。虽然过程中稍有上浮，但全国农地流转率增速的总体趋势逐渐放缓。未来在强化农地确权积极效应的同时，还要注意到其对流转产生的不利影响：农地确权发证不到位、确权强化农地私有化意识增加了农地交易的不确定性和矛盾纠纷。

表1 2013-2018年全国农地流转情况

3.2 产权实施缺位阻滞农业适度规模经营发展

（1）劳动力异地转移引起激励效应弱化

农地确权实现产权稳定促进农户对土地长期投资，但随着新型城镇化和新型工业化的发展，非农就业岗位显著增加，务农不再是农村劳动力生计的唯一选择。从图2可知，劳动力向非农就业转移明显，2013年全国从事第一产业的人数为22041.7万人，而到2018年人数下降到21186.0万人。农村家庭劳动力开始外出打工，2013年外出务工总数22495.8万人上升到2018年的24536.0万人。其中，2013年外出到省内外县务工总数5396.4万人上升到2018年的5895.7万人。农业具有弱质型，受自然条件影响大，极具不稳定性。当有非农就业岗位机会时，小农户为规避自然风险更愿意从事非农就业岗位。劳动力异地转移获取非农就业机会无法兼顾农业，从而造成农业劳动短缺。农业劳动力短缺的情况下，单靠农地确权政策来实现地权稳定很难达到农地长期投资激励的效果。

图2 2013年-2018年从事第一产业和外出务工的劳动力数据来源：中国农村经营管理统计年报（2013-2018年）

（2）农业信息技术应用不足导致增收效应弱化

农业信息技术应用是产权实施的有效手段，能够推动农业适度规模经营发展。但是目前农业信息技术在发展和建设中遇到各种问题，首先，农业信息技术的投入资本比较高,贫困地区或者山区的农户收入低,农户无法负担高昂的费用，农业信息技术在山区和偏远地区覆盖面小；其次，农业信息技术发展还需要有与其匹配的社会化的配套服务体系来支撑，农村基础设施相对落后阻碍农业信息技术发展；最后，信息技术发展和推广需要专业人士，但农户整体素质不高，接受新事物的能力和意愿较低，影响农业信息技术应用。农业信息技术的应用不足使得农产品产量难以提高，农地增收效应弱化。

3.3 制度环境制约农业适度规模经营的发展

（1）行政治理思维固化影响村民自治制度效力

村民自治是产权实施的制度保障，但是行政治理思维根深蒂固导致村民自治难以实现，影响农地制度效力的生成，制约农业适度规模经营的发展。政府在产权实施过程中，有权力扩张倾向，从而加大对基层自治组织的控制（慕良泽，2018［47］）。村委干涉村民自主决策，村民的各项权利受到限制。在农村产权治理中，自上而下的农村治理模式固化弱化了村民自治的制度效力。同时，基层工作内容多，任务繁重，缺乏一定的自主性，并且各项政策要在基层落实到位，基层政府难以集中精力推动和落实村民自治，从而影响农地制度的效力的生成。

（2）计划经济思维弱化农地产权市场化

经济发展好是推动农业适度规模经营的物质基础，但是农村经济发展必须从政府主导转向市场主导模式。农业农村经济的发展理念滞后，农业农村经济缺乏活力影响农地产权市场化的进程。农地产权所有者难以按照市场机制公平合理有序地流转农地产权，从而导致农地产权流转成本较高，产权流转无序化，流转效益差（萨日娜和华玉介，2018［48］）。由于农村流转缺乏市场化机制，大多数农民将其承包经营的农地流转给亲朋好友通常以口头形式承诺，没有明确的租期和租金。分散化、小范围的农地流转方式阻碍了农地规模化、高效化经营模式的形成。

（3）农地社会保障功能长期存在抑制农地流转

“农地社保论”将城乡融合发展中的农村社会保障滞后、失地农民权益损害、农地流转困难等问题归因于农地社会保障功能的长期存在。基于农地的社会保障功能，部分农民担心农地流转后失去社会保障，他们宁愿抛荒也不愿流转农地。农地社会保障和社会保障既相区别又相联系，农地社会保障是指在一定农地制度影响下，以农地资源的占有和分配为基础，为农民的生存和发展提供基本资料的保障。农地社会保障实际上就是身份保障，是农民的专属。农民在非农化转移失败后可返乡从事农业生产维持生计。因此，农耕文化和农民恋土情结严重抑制农地流转，农地确权推动农业适度规模经营的制度效力难以生成。

4 农地确权推动农业适度规模经营的政策建议

4.1 创新农地确权模式推动农地有序流转

要在产权界定时尽可能达到目标效益，需要创新确权模式来改善投入产出不对等的状态。例如确权确股不确地与确权到户的方式相比,这种农地集中管理按照承包地的面积获得相应的租金，集体所有权有效保障村级新生人口的公平、死亡人口在流转合同中退出固化关系，提高农地产出。大胆创新多样化的确权模式，既可以防止机会主义产生实现人人平等，也能降低产权界定的成本，实现农地资源的有效配置。创新农地确权模式首先是明确目标，建立市场主导、产权清晰的农地制度。其次，需要结合地方的特点和规律经验，确保创新的确权模式具有可行性。最后，创新确权模式要尊重农民意愿,充分调动农民的主体力量。因此,根据地区差异以及农地调整的历史和现实情况,因地制宜进行分类指导,创新更灵活的确权模式，提高效益和效率。

4.2 搭建农地流转平台激活农地市场

农地市场自身存在特殊性，农地市场交易不能只单单考虑价格机制，还要考虑农地市场的交易环境。仅依赖或者过分依赖政府行为，难以实现农村经济可持续发展，导致农地产权市场化不足，不利于农业适度规模经营。因此要搭建农地流转平台，促进流转双方信息对称，让更多市场主体进入到农地市场，形成竞争激活农地市场经济。将农地市场转变为市场经济主导,为避免政府直接干预影响农地市场运转,需要对政府干预农地市场行为进行必要地限定。在社会主义市场经济环境中，农地流转平台以其中立性能为交易双方提供不偏不倚的市场服务，培育市场中介能为市场经济发展培育相对公正的市场环境，有利于制度效力的生成。

4.3 培养农业社会化服务组织服务农业规模化经营

农地长期投资会提高农业生产效率，但是家庭劳动力异地转移弱化投资激励。为了诱导农户长期投资单单依靠农地确权政策不够，应当加强农业的公共服务，培养社会化服务组织。在实际中，部分农户特别是外出务工家庭不愿放弃农地承包权，可能出现弃耕和撂荒。社会化服务组织能够在稳定农地承包权的前提下，通过专业化分工和高质量服务，可以服务农地流转后的新型经营主体，从而有效推进农地规模经营。创新供给方式,强化供给监管，优化农村公共服务供给决策机制以及构建有效的农民需求表达机制,从而推动农村公共服务供给趋向良性发展。按照百花齐放、服务专业、公平竞争的原则，加快培育各类服务组织，充分发挥各自的优势和功能，推动农地流转。鼓励社会化组织为农业供给生产性服务，推动小农户和现代农业有机衔接。

4.4 建设农业信息技术人才队伍促进农业适度规模经营

农业信息技术在农村应用不足的重要原因在于缺乏专业技术人才推广和指导，比如农业机械使用，农作物生长发育的监测系统等。农户对于农业信息技术的接受能力较弱，同时培养专业技术人才投入时间长、成本高。因此，需要通过加大政府扶持力度，加强农业信息技术人才队伍建设，激励农户产权实施推动农业适度规模经营。农业信息技术人才队伍建设应从它的“量”和“质”两方面着手处理。首先，完善农业信息技术人才的激励机制，吸引更多的人投入到农业信息技术中，提高农业信息技术人才的“量”。其次加强对农业信息技术人才的培训，通过培训方式多元化，实现农业信息化水平的提高，努力培养出能为“三农”领域服务的专业人才，提升农业信息技术人才的“质”。最后，要加强农业信息化技术宣传，提升农户对农业信息技术和培养农业信息化人才重要性的认识。

4.5 完善村民自治制度促进农地流转

村民自治是乡村治理体系的基础，是产权实施的制度保障。但是在村民自治制度运行过程中出现，农户的行政治理思维根深蒂固，从而造成村民自治空壳化的一种现象。因此，完善村民自治制度首先要鼓励村民参与村务,利用并规范好村民议事制度,健全村民自治规范体系。再次,实现行政权和自治权分开，村民委员会同时履行行政职能与自治职能会存在诸多弊端,想依法实行村民自治的关键在于将村民委员会承担的行政职能与自治职能予以分离，发挥村民自治的监督作用。最后，实现村民“三治”有机结合,为农地制度流转奠定保障和基石。健全村民自治制度同时能够推动农地确权制度的不断完善，加速农地流转。

4.6 完善农村社会保障制度助推农业适度规模经营

农地社会保障可以理解为我国农村社会保障缺失的情况下的一种自我保障形式，农民进入城镇没有获得非农就业机会，没有相应的社会保障为农户提供基本的生活资料，很大程度上必须依赖农地获得相应的收入。部分外出务工人员思想上依赖土地保障，即使将农地闲置、抛荒，也不愿流转，在一定程度上阻碍农业适度规模经营的发展。因此要完善对农户的社会保障制度，避免农民没有了土地，就失去了基本能保障的局面,做好失地农户其社会保障工作。防止农民变成无地和无保障的“两无”居民,影响社会稳定。因此，强化农村社会保障制度建设和创新，弱化甚至脱钩农地社会保障功能，降低农户禀赋效应，通过“双创”促进农村劳动力合理有序流动，为农业适度规模经营发展奠定基础。