“放管服”背景下高校政府采购业务 内部控制优化研究

黄艾非

（福建开放大学，福建福州，350013）

一、引言

深化高等教育领域“放管服”改革，是高等教育综合改革的重要举措，是进一步落实和扩大高校办学自主权的必然要求。[1]近年来，国家陆续出台相关政策加快推进“放管服”改革，各地也在高校经费使用等方面进行减权放权。而随着高等教育事业的快速发展，政府对高校的投入不断加大，高校采购规模不断增长，采购的项目和内容越发多元、专业，采购风险也随之增大。在此背景下，在高校中推进有效、科学的内部控制，有利于加强教育经费监管，对完善高校内部治理结构具有重要意义，也是“放管服”背景下高校采购管理的当务之急。

二、高校政府采购业务内部控制的现状

（一）高校政府采购规范化、制度化

随着《中华人民共和国招投标法》《中华人民共和国政府采购法》《教育部政府采购管理暂行办法》等法律法规的出台，高校政府采购的立法日趋成熟和健全。在内部控制方面，2012年，财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）对行政事业单位从单位到业务系统等方面的内部控制进行了全面规范；2016年，《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）进一步规范政府采购活动中的权力运行，强化内部流程控制。2017年修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）公开招标公告信息要求更加全面。[2]2020年施行《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号），规范了政府采购信息发布行为，提高了政府采购透明度。

（二）高校政府采购具有独特性

近年来，高校政府采购规模呈现逐年增长态势。同时，高校政府采购具有其独特性：第一，采购资金来源多元。高校经费来源多样，包括了财政性拨款，各类课题经费，企业和社会人士捐赠，国有资产增值，自主办学创收经费等。第二，采购范围广。包括教学科研设备、实验耗材、图书教材，学校的基础设施建设修缮，后勤服务、软件开发和办公用品等。第三，采购标准难以统一。由于高校政府采购具有其专业性，不同高校、不同院系、不同部门的要求也不同，很难形成统一的采购标准。特别是一些专业设备科研仪器的要求独特。

（三）高校采购业务内部控制存在问题

“放管服”背景下，高校政府采购工作暴露出较多问题，亟待解决：第一，放管不结合、放管不同步。简政放权的同时，高校内部未建立起相应的内部管理、监督、考核机制，管理能力无法满足学校的发展要求。第二，存在重管轻服的情况，采购过程中片面强调“宁紧勿松”，采购环节多、周期长，采购需求难以满足，采购效率难以提升。第三，片面强调简政放权，缺乏监管。如存在政府采购预算编制不完整，无预算、超预算采购；未根据政策要求实行集中采购、公开招标；政府采购程序执行不严 格等。

三、高校政府采购业务内部控制关键问题分析

要解决高校政府釆购内部控制过程中出现的问题，需要利用科学方法追本溯源，为进一步的制度建议提供参考。基于此，本文通过ASME（American society of mechanical engineers） 与内部控制理论相结合，运用于高校政府采购业务的关键流程梳理与内部控制优化研究。通过优化流程与加强内部控制的科学性防控风险、减少冗余的程序，缩短时间、提高效率。

（一）基于ASME分析法的问题诊断

ASME分析法是将流程细分为若干个活动，以表格方式呈现相关活动对整个流程的贡献。[3]具体来说，表中的“活动描述”是对各活动内容的具体描述；“增值”表示此活动对于流程很重要，必须保留；“非增值活动”表示活动并非是流程中必不可少的，活动的设计更多是基于防控风险考量；“检查”主要为领导审批、专家论证；“输送”表示信息沟通、合同传递等；“耽搁”主要指时间的耽搁；“存储”则为文件的储存、保管；“操作者”表示活动涉及的部门以及经手人。一般而言，要保留“增值”活动，及时增加缺少“增值”；删减或整合没有意义的“非增值”。[4]

政府采购业务流程因采购模式、采购方式、采购金额等因素的差别会有所不同，其基本流程包括采购预算、采购方式论证、招投标、合同签订、供应商供货、验收、结算等环节。在流程方面，将高校集中采购环节进行梳理（如表1）。通过查阅相关高校采购制度发现，集中采购方面的程序较为规范，但自行采购方面，则不同高校的差别较大。有的高校对自行采购的管理较为规范，有的高校则权利下放较多，管理规范也较为简单粗暴。根据人（人力资源）、法（组织制度）、机（信息技术运用）、料（物资资源等）、环（环境）等进行归纳，发现高校采购管理中存在一些问题（如图1）。

图1 高校政府采购业务存在的问题

表1 高校政府釆购业务流程的ASME分析[5]

（二）基于内部控制因素的问题分析

基于高校政府采购的特点，以全生命周期、全系统为理念，高校政府釆购内部控制也可分为内部环境、控制活动、风险评估、信息沟通、内部监督等五个要素。[6]

根据内部控制的五个因素，进一步分析当前高校政府采购业务内部控制存在的问题：第一，内部环境方面，存在高校未制定相应的规

章制度或制定的规章制度较为简单粗放，管理机构职能不明确或建立的管理机构职能之间的职责分工不科学，不能有效对高校采购业务进行有效规范和管理；未将采购作为影响学校长远发展的战略资源进行规划，采购计划和采购预算存在“短视”；缺乏对采购人员有效的人力资源管理，影响整体采购的效率。第二，控制方面，未能充分发挥采购计划和预算的作用，缺乏科学的采购决策和论证，采购过程中，对市场调查专业度不够、不充分（如不明晰国家行业标准等），[2]招标组成人员不合理，招投标程序流程不规范（如存在陪标、串标），对供应商的违约未建立相应的处理机制。第三，风险评估方面，未建立自上而下的风险识别、分析、评估、应对与监控机制。第四，信息与沟通方面，未建立有效的内部沟通机制与制度，同时未建立科学完整的采购业务的信息管理流程（信息统计分析、档案管理等）。第五，内部监督方面，存在未建立高校采购监督管理机制或建立的高校采购监督管理机制缺乏实质运行；审计工作的专业性需要加强，未建立有效的采购质疑及投诉渠道，影响高校的公信度。

四、“放管服”背景下高校政府采购业务内部控制优化

“放管服”改革是推进国家治理体系现代化的必然要求，是提高治理能力的时代要求。针对当前高校政府采购业务存在的上述问题，既要加强对权力运行的制约，又要用好国家给高校采购管理较大自主权的政策红利，[7]系统重构高校采购管理流程，加强内控管理。

（一）高校政府采购业务内部控制优化的目标

高校采购内控的基本目标是真实反映高校自身的财务信息状况，加强经济核算，提高财政资金使用效益；提高采购效率，规范采购流程；增大采购货物、设备和服务的合格率以及采购物资设备的使用率；健全供应商的质疑、投诉机制。总体上，既要“放得下”，也要“接得住”“管得好”。

（二）加强高校政府采购业务内部控制管理的策略分析

1.优化采购业务的内部环境建设

内部环境是实施内部控制的基础，因此，要重视组织内部环境的优化建设，在制定学校的发展规划时，要将采购业务作为一项战略工作进行规划。同时在组织架构与人力资源建设两方面发力：一是优化组织架构建设。要设立专门的采购与招投标管理部门，实行分级负责、归口管理；同时，在岗位规范要重视统筹考量，形成各部门协同参与，各司其职，决策、执行和监督相互分离，相互配合、相互制约的工作机制。二是建立完善的采购制度体系。根据学校情况建立完善《政府采购与招标投标管理办法》《政府采购供应商管理制度》《采购人行为规范管理办法》《采购代理机构选取办法》《招标代理机构管理办法》《采购合同管理办法》《采购项目绩效评价办法》等。三是加强人力资源建设。高校应重视并加强招标釆购队伍建设，在人员的招聘、配置、晋升、奖惩等环节都要突出专业能力、服务能力和廉洁自律；并注重业务培训，并根据政策规定和工作需要开展人员轮岗。四是加强评审专家队伍建设。高校应明确评审专家的任职条件并分类建立评审专家库，规范评审专家选取办法，定期对评审专家的进行考核。[8]

2.加强采购全流程控制活动

加强高校政府釆购全流程控制，要从采购业务的事前、事中、事后各个阶段进行系统的、全面的控制：第一，通过建立完善的论证与审批制度进行事前控制。学校各单位限额以上的釆购需求必须经过财务等职能部门的严格论证并报学校最终审批后方可实施。第二，通过加强评审过程管理和质量控制进行事中控制。高校应建立科学、合理、合法的评审管理机制，并重视评审专家在评审过程中的公正性和专业性，注重采购项目的评审过程的规范性和合法性，并要建立起采购过程的信息反馈系统，积极利用反馈信息对采购过程实施控制，其中对投标文件的审査、对投标人评审，对专家评审自由裁量权的规范是需要特别关注的节点。第三，通过建立回访总结和评价制度进行事后控制。应根据采购业务的生命周期进行全程的系统管理，在采购业务的内部控制中将后期实施和使用情况纳入视野，同时制定《采购项目绩效评价办法》，建立起采购项目的绩效评价体系，并以此跟踪评价相关采购项目的效率和效益，并将量化评价的结果作为使用部门后续年度申请新增项目预算的参考依据。

3.构建采购全生命周期风险管理体系

为切实提高高校政府采购风险管理的科学化、制度化和专业化，可以从以下几个方面进行：第一，从部门设置上，要明晰采购业务的管理权限与风险管理职责边界，权责要对等。第二，要系统评估高校政府采购各业务、各环节存在的风险，并认真划分风险等级，同时按照风险等级，对关键环节进行闭环管理。第三，建立常态化的监督机制，形成采购风险管理第二道防线。[9]第四，建立采购风险管理制度，在建立上述政府采购相关制度的规范的同时，要出台高校校采购项目风险评估办法，建立起采购业务的风险管理责任制度。第五，强化责任追究机制，对采购工作中存在各类违法乱纪的相关人员，依法依规进行处理，对涉嫌违法犯罪应移交司法部门进行处理。对质量、履约、诚信出现问题的供应商进行处罚并限期改正，对存在串标、围标、陪标等问题的供应商，要依照法律法规、招标文件和合同追究其责任，并建立“黑名单”，上报主管部门等措施加以处理。

4.完善釆购信息与沟通机制建设

信息公开是内部控制的有效措施。信息公开可以促进信息沟通和传递，扩大信息的有效传播和广泛传播，便于供应商的充分参与和竞争；同时为校内各部门、各院校提供采购信息参考；也是自觉接受监督、完善自我监督的具体表现。因此应建立采购信息公开制度，采购业务的流程和信息做到依法公开，各类违规问题及处理结果等主动公开。同时，高校应加强采购管理信息化建设，充分利用互联网和大数据完善电子化采购体系，建立“采购预算、供应商管理、专家管理、采购实施、采购风险管理”等功能齐全的全周期、全要素的采购管理信息系统；在系统建设时，增加评价反馈系统、高风险项目、高风险环节预警系统，同时可利用大数据分析手段分析市场和产品行情，进而进行供应商匹配等。[7]

5.建立高校采购监督管理机制

釆购是高校廉政风险较为集中的领域，因此高校应对采购项目进行立体化、全方位的监督。首先，学校内部要构建协同监督机制，充分发挥职能部门监督作用，同时要加强监督部门的信息共享、优化监督体系，形成监督合力，从而最大限度地发挥高校政府采购各监督主体的职能作用。其次，要加强政府采购监督管理的制度建设，明确规定高校政府采购的监督的部门、职责、方式、内容、权限等。最后，同时建立动态的采购长效监督制度和及时的纠正处置机制，畅通举报投诉渠道，明确举报投诉处理流程，依法处理政府采购的投诉和举报。同时，要完善监督之后的问责机制，明确每一环节的责任主体和违法违规责任。

五、结语

综上所述，加强对政府采购活动的内部控制管理，是贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的重要举措，也是“放管服”背景下，深化高校政府采购制度改革的内在要求。[11]围绕高校政府采购内部控制的五要素分析，通过加强制度建设，优化流程管理，逐步形成权力运行规范、业务工作开展高效顺畅、风险控制有力的政府采购内部运转和管控制度。