基层人事管理中的“准正式机制”及其内在逻辑
——以S市F派出所为例

陈科霖，谷志军

（1.深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060；2.深圳大学 政府管理学院，广东 深圳 518055）

一、研究背景与问题提出

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”如何提升公共部门人员的工作积极性并降低行政成本，成为国家治理体系和治理能力现代化在人事管理领域的新问题。新中国成立之初，中央就成立了机构编制工作管理部门。机构编制工作旨在通过科学的机构以及人员编制配置，实现精简、统一管理以及彰显公共管理职能、提升公共管理效率的重要目标。随着公共管理职能的逐步拓展，“编外用工”现象开始普遍出现，特别是在基层，形形色色的编外用工正在成为维持基层政权有效运转的重要保障，但编外用工的身份性质也带来了很多问题。为此，部分地区或领域率先启动相关人事管理改革，例如法院系统员额制改革后，便出现了三类人员——入额法官、编内法官助理、合同制法官助理；公安系统辅警体制改革后，也出现了三类人员——警察、辅警、协警；部分地区事业体制改革后，同样出现了三类人员——政府职员、政府雇员、临聘人员。“编内法官助理”“辅警”“政府雇员”这三种改革后的新生身份，既不同于入额法官、警察或政府职员的正式身份从而具备完整的相关职权，又不同于合同制法官助理、协警或临聘人员那样的完全非正式身份。这一中间状态相较于正式身份，仍缺乏组织所赋予的充分合法性；但相比非正式身份，却又具有一定的职权和职责，其身份地位也高于后者。

不难看出，上述改革过程中出现的新类别人员，其身份性质既不同于正式身份亦不同于非正式身份，而是一种“正式”与“非正式”之间的过渡形态。这种过渡性机制既不同于有明确成文规则或强制力保障的正式机制，又不同于完全超脱于体制之外的习惯或道德机制；其合法性来源既非完全如正式机制的法理型权力，又非完全如非正式机制的传统型权力，而是兼具二者部分特点的混合型权力。为此，本文将这种介乎正式机制与非正式机制之间的管理机制称作“准正式机制”。随着“放管服”改革的逐步推进，人事管理中的“准正式机制”现象愈加普遍化。对这种现象的内在逻辑进行深入考察，无疑对进一步优化公共部门人事体制改革具有较强的理论指导意义。为此，本文将在文献回顾的基础上，通过深入的案例研究进一步揭示这一治理机制的内在逻辑。

二、文献回顾

针对正式与非正式制度/机制的研究，制度经济学、组织社会学、历史政治学等领域都开展了不同角度的分析，其中部分文献也隐含着超越“正式与非正式”的二元分析格局的观点，对本文的研究而言都具有一定的借鉴意义。

（一）制度经济学视角的制度分析

新制度经济学侧重于从交易费用、产权、制度变迁等理论入手进而将有关制度领域的理论整合进经济学。其中，制度变迁理论的分析就涉及正式制度与非正式制度的区分。诺斯曾在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，制度是减少不确定性和交易费用，并保障产权及增进生产活动的重要安排[1]。作为社会的游戏规则，制度由正式规则、非正式规则以及两者的执行特征组成[2]，正式制度往往是突变性的，而非正式制度则是渐进性的。在政治领域的制度变迁，正式制度与非正式制度之争演变为改革路线选择的现实问题，即改革究竟是走激进式的“休克疗法”（正式制度）还是渐进式的“摸着石头过河”（非正式制度）[3]。改革开放以来，随着制度经济学由国外向国内的引入，经济学领域对正式制度与非正式制度的探讨在初期集中于改革的制度变迁。而正是这一理论视角对制度变迁的解释，使得其在很大程度上影响到了政治学领域的相关研究，从而使制度经济学具有了制度政治经济学的色彩[4]，并以其“制度范式”成为研究当代中国政治现象的重要工具[5]。

（二）组织社会学视角的组织分析

社会资本领域的研究指出了社会资本的“制度性功能”，例如普特南在对社会资本的定义中指出：“社会资本是旨在促进合作行为进而提高社会效率的规范、信任以及网络。”[6]这一定义便揭示出了社会资本的“非正式制度”面相。组织社会学对组织的分析源于马克斯·韦伯对理想类型的考察。韦伯认为，通过法理型权威所建构的科层体制，可以实现理性、可靠、稳定、精确的组织管理。而这些科层体制的特点建构了作为正式组织的逻辑基础。这一组织体制被广泛应用于社会化大生产工作中，极大地提升了组织的效率，这一科学管理的思想也成为当代公共行政学管理主义流派的滥觞。在组织行为学领域，梅奥开展的霍桑实验表明，正式组织内部仍然存在着非正式组织，这种非正式的组织同样也是决定组织绩效乃至组织行为的重要因素。因此，对组织的考察亦应考虑到非正式性的一面。在这一基础上，相关的系列研究从组织社会学的视角对政治系统以及社会中的非正式组织进行了深入研究。与经济学面临的问题类似，真实世界中的组织并非如理想模型一般，正式因素与非正式因素的互相交融，使得组织中的行为都具有一定的组织性[7]，因此，法国社会学家弗里德伯格就对传统的“正式-非正式”二分法提出了挑战[8]，从而以行动的视角打破了二者的界限，透过组织规则的不确定性为建立由正式到非正式的“光谱化”组织形态提供了可能。

（三）历史政治学视角的官僚体制分析

近年，一些学者关注到了历史上的“官吏分途”现象。官吏分途使得作为“清官”的官与作为“浊官”的吏之间在正式制度与非正式制度的分野下走上了沟壑分明、彼此分野的发展路径，从而最终形成了两个不同的群体[9]。但亦有研究指出了“正式与非正式”之外的“第三种可能”。楼劲发现，中国古代的官与吏之间仍然存在着一个性质含混、地位模糊、形态似官似吏的“过渡区间”，如南北朝的“小人之官”、隋唐的“伎术官”与“流外官”、明清时期的“佐贰、首领、杂职官”[10]。刘建军等更是指出，当代的地方治理群体实则可以构成“群体三分”的格局，即拥有公务员编制的“官僚群体”、拥有事业编制的“派生群体”以及完全依靠市场化机制的“雇佣群体”[11]；但倪星等则认为，由于派生群体与官僚群体都具有正式编制，因此相比体制外的“雇佣群体”两者都属于体制内人员[12]，因此实质上还是“二分”而非“三分”。不难看出，“二分法”的思路受到了一定的挑战，中国国家治理中的人事制度在实践中仍然具有复杂性。

综上所述，正式与非正式的二元分析视角长期以来为相关研究所广泛采用，但相关研究的批评或论争也展现出了“正式-非正式”二元结构对现实解释性的不足。在正式机制与非正式机制之外，组织形式的“光谱图”中还会有怎样的形态呈现呢？这有赖于对正式机制与非正式机制在中国国家治理中的重新回顾，并在此基础之上，进一步建构作为本文核心分析概念的“准正式机制”，考察其在中国国家治理中的位置与作用。

三、超越“正式与非正式”：中国国家治理中的准正式机制

“正式与非正式”是周雪光所建构的“帝国的治理逻辑”中的三对重要关系之一，这一关系也被用以解释中国国家的治理逻辑是如何在“正式机制”与“非正式机制”间转换而加以实现的。但在实践操作层面，人事管理体制却比简单“正式-非正式”二分法所描述的要更为复杂。颜昌武通过实证调研发现，部分乡镇存在着“有编不用、编外扩编”的“编外管理编制化”现象[13]，在乡镇治理的实际过程中出现了新的不同形式的编外人员，这又进一步催生了“因事养人、因人找钱、因钱找事”的恶性循环[14]。为何会出现这种超越“正式与非正式”的人事管理形态呢？一方面，核定编制主要受制于财力规模[15]，财政支出的限制使得正式身份的人员依据“编制”被控制在一个特定的规模；另一方面，地方事务的复杂性以及地方官员的扩权冲动，使得非正式身份的人员规模随着地方财力、行政事务规模等实际情况在一定的范围内摆动。

但与此同时，在财力有富余的情况下，地方官员却热衷于“编外管理编制化”，即通过在正式机制之外，设立一套准正式的管理机制，用以管理特定群体的公职辅助人员。这些辅助人员一方面并不具有完备的正式身份所具有的权力，其身份正式性也不如编制人员，其待遇水平往往略低于正式身份的人员，与之相对应的，对这批人员在能力和资质方面的要求也较正式人员低；但与此同时，相比于传统的“非正式”身份的“临时工”，这批辅助人员的权力、身份、待遇、能力与资质要高，组织对这批辅助人员的管理也相对更加制度化。因此，不难看出，这类“准正式身份”人员既不同于正式身份的“正式工”，也不同于非正式身份的“临时工”，而是构成了独立的“准正式身份”群体。

不难看出，“准正式机制”实质上是处于“正式与非正式”机制之间的独立的人事机制，并呈现出了与“正式机制”及“非正式机制”所不同的特征（见表1）。为了进一步挖掘准正式机制的内在逻辑，本文选取S市F派出所为例进行深入考察，以期更深入地揭示“准正式机制”的内在逻辑，并在观察的基础上加以深入反思。

表1 正式机制、准正式机制与非正式机制的比较

四、准正式机制的治理实践：基于S市F派出所的案例考察

本文选取S市作为考察对象，是由于S市具有户籍人口和常住人口结构倒挂的特征，因此基于户籍人口规模核定的编制基数很难适应实际管理的需要。F派出所所在街道位于S市主城区边缘，所在街道管理规模庞大，辖区人口集中，产业多元，情况复杂。S市核心城区以外地区的派出所建制，视辖区规模以及工作需要，一般设有正式编制警察5～15人。而F派出所相比于同类地区的其他派出所，其规模更为庞大，体量如同机关。目前该派出所有在编警察60余人，协警逾300人，辅警100余人，设有4个社区警务室，管辖面积超过27平方公里，辖区内总管理人口超30万，这在S市核心城区以外乃至整个S市范围内，均属于超大体量的派出所。因此，选取F派出所作为案例，其“准正式人员”的规模适宜开展更深入的研究，这一治理机制所呈现出的效果亦随之更加突出。为此，笔者在2020年3月至12月对S市F派出所进行了田野调查，通过与F派出所一线工作的警察、辅警、协警的深度访谈和参与观察，在此基础上展开进一步的机制挖掘。

（一）“准正式机制”引入：协警群体低下的工作能力

F派出所在正式引入辅警之前，协警受制于“非正式”身份可参与的工作非常有限。在这种情况下，在编警察的压力日趋繁重，这一矛盾又突出地体现在案件侦查队：

我们案件侦查队是派出所公认的最辛苦的部门，压力最大。我们队共有4个小组，每组3名警察，以4天为一个周期进行轮班。由于24小时内都有案情发生的可能。原则上每天会把24小时平均分为早班、中班、晚班，由3名警察平摊，但实际工作时，3名警察常常都没有休息时间，事情根本做不完。协警又没有执法权而且能力不强，只能做一些简单警务辅助工作，帮不上太大的忙。（访谈记录：F派出所某警官，2020-09-10）

这种现象突出表明，非正式身份的协警在工作中受制于组织未赋予其必要的正式权力，特别是协警自身素质的相对低下，导致协警体制未能发挥其应有的缓解警力不足的作用。而协警能力的发挥不畅又进一步将其地位边缘化，其待遇与保障也很难进一步得到提高。与此同时，随着社会事务的不断激增，正式身份警察的工作强度越来越大。调研中发现，一般来说，很少有警察脱离工作岗位，即使身体有恙，也多会带病坚持，甚至绝大多数警察都会放弃带薪年假，坚持在工作岗位上。例如访谈过程中就有警察说道：

前段时间所里有个民警脚受伤了，借了副拐杖来值班。有时候昨天拔了智齿，今天还坚持做笔录。很多警察都放弃休年假，一方面是由于手头上的案件永远做不完，没机会休；另一方面是警力就这么多，你休假了，工作量就平摊到其他警察身上，大家都是兄弟。休年假还是要回来办案，所以不如不休了。（访谈记录：F派出所某警官，2020-10-02）

与此同时，在辅警体制改革之前，协警的表现也不尽如人意。作为非正式机制的协警，其管理能力十分有限。

首先，协警的资质能力普遍不够高，工作较不负责任。除了极少数为本地家境富裕的年轻人，绝大部分的协警均是外来务工人员，在各个年龄段均有分布。所有协警均未受过高等教育，大多是初中、中专或高中学历。在调研中了解到，大部分协警如果不选择做协警，往往只能进工厂打工，而协警的职业身份和工作强度相对而言更加体面。但由于受教育程度低，又属于劳动派遣性质，协警的工作责任心与工作能力则较差。

我们所有个协警是本地人，家里有好几栋楼，年纪也很小，1997年人，没读过什么书。但是这种情况比较少，大部分协警的家境都不太好。他们来S市打工，因为学历不高，找不到好工作。在派出所工作比在工厂工作还是要轻松一点儿。因为他们待遇不高，受教育程度也不高，有些人做事也不认真，普遍都不如辅警工作认真。（访谈材料：F派出所某警察，2020-09-10）

其次，由于协警没有执法权，可从事的警务辅助工作有限，没有在质的层面上缓解警力不足的困境。因为协警职权有限，所以在很多方面并不能完全替代或充分协助警察。不仅是案件侦查等工作，即使是部分程序性工作，也只能由警察完成，这就使得警力不足有限问题得不到缓解。

协警没有执法权，案件队的很多工作都没有办法做，协警在社区巡逻和参与消防监管的比较多，协助抓捕、跟车、出警，还有就是消防巡查、警务室驻点、景区值守站岗。也有协警在综合室工作，主要负责上传下达，给警察排班。但是派出所需要执法权限的工作量很大，协警只能做一些基础的工作，所以警察的工作压力还是非常大。（访谈记录：F派出所某警察，2020-11-05）

再次，部分协警存在着违法乱纪、谋取私利的现象，严重损害了公安队伍的形象。近年“扫黑除恶”行动的开展，在很大程度上规范了正式在编警察的行为，但协警的问题依然突出。

以前会有协警恐吓嫌疑人家属，说“摊上大事了，后果严重”，可以通过协警打点关系，就是收取好处费。有些人分不清警察和协警，实际上现在大环境很严格，警察不太可能通过这些途径收取好处费。协警的这些狐假虎威的行为给公安抹黑。（访谈记录：F派出所某警官，2020-10-02）

协警社会关系复杂，甚至出现了干预案件、违法乱纪牟取私利的行为。

有一次抓捕工作因为有漏网之鱼，所以还要去抓捕同案犯。几个被关押的嫌疑人按规定都要扣留，其中一个嫌疑人和协警认识。结果协警就违规把手机给他。嫌疑人打电话给同伙通风报信，导致后续的抓捕行动失败。更有胆大的协警在嫌疑人手机被扣留之时，偷偷用嫌疑人的手机转账到自己的账户内，被嫌疑人及其家属找上门来投诉。当然，我说的这些后来都被处理了。（访谈记录：F派出所某警官，2020-11-05）

更有甚者，其行为违法违纪，败坏公安系统的形象：

最夸张的是几年前，有协警依仗自己在派出所工作，在下班之后去嫖娼，事后不给钱，结果被找上门来了。虽然这些协警都被开除，也移交其他派出所处理，但造成了很恶劣的社会影响。（访谈记录：F派出所某警官，2020-11-05）

不难看出，准正式机制的引入主要是为了解决非正式机制下人员的能力以及素质不足问题，特别是非正式机制对人员的激励作用有限，致使非正式人员难以发挥应有的作用。而随着准正式机制的引入，相关警务工作也发生了一系列新的变化。

（二）找准激励方式：从“非正式机制”到“准正式机制”

S市自2017年辅警改革以来，F派出所于2018年迎来了第一批辅警。《S市警务辅助人员条例》正式赋予了辅警群体以9项独立完成职责以及12项由正式警察带领下“1+1”共同完成的相关职责。从客观效果上说，前9项独立职责实质上解放了原有负责此类事务的正式警察，而后12项职责根据“1+1”的模式，实质上解放了原有负责此类事务的一半正式警察。因此，辅警体制改革后极大地缓解了有效警力不足的工作压力，例如案件侦查队的警官在访谈中提道：

辅警比原来的协警工作能力强、素质高，做事也认真负责。虽然现在工作量还是很大，案件比较多，但是辅警真的是能帮助我们分摊一部分工作压力，像做笔录之类的工作，辅警做得好，让人放心。（访谈记录：F派出所某警官，2020-04-12）

此外，辅警的进入还进一步提升了基层派出所的工作效率：

协警工作不如辅警让人放心，有些协警工作不认真，做事不仔细。案件中的一些账目整理核对工作，难度并不大，也不涉及执法权限，只是十分琐碎。但有些协警很粗心，常出现纰漏，影响工作效率。（访谈记录：F派出所某警官，2020-11-05）

事实上，这种绩效的提升也源于辅警队伍对自身工作的认同感。调研过程中发现，相比于非正式的协警群体，准正式的辅警群体相比于前者在两个方面的认同感要更为强烈：首先，辅警虽然没有编制，但却是一份稳定职业，有较好的福利待遇；其次，成为辅警必须通过层层考试，因此辅警十分珍惜自己的工作机会。虽然辅警在工作稳定性方面不及正式在编警察，但相比于劳务派遣身份的协警而言，辅警可以直接与公安机关签订劳动合同，而且辅警系统有自身的晋升体系，使得辅警普遍更认为工作有盼头。

我们都是通过笔试、体测、面试和政审才考过来的，辅警的招聘不同于协警，当一名协警不需要考试，门槛低。所以，成为辅警难度要比成为一名协警高得多，我们自然也更珍惜自己的工作，也更认真、更负责。（访谈记录：F派出所某辅警，2020-12-20）

在相对较高的认同度之下，辅警的工作责任心与工作绩效也得到了较大程度的提升。在一次法定假日的调研中，大部分辅警仍然在岗工作。

工作前跟我说的是每月可以休息4天，但实际上我这一个月都没有完整休息过一天。我最近在做一个网络销售假药的案件，我从QQ群上千份表格中整理出相关的销售对账表格，再核对分析整理，已经熬夜好几天了。（访谈记录：F派出所某辅警，2020-10-02）

也有辅警在访谈中指出，辅警与正式警察之间的关系要更紧密一些，属于“自己人”。

有时候工作告一段落的时候，兄弟们会出来聚个餐，一般参加聚餐的都是警察和我们辅警，基本上坐座位都是按照入职先后论资排辈，但是队员我们一般很少会叫，他们一般也是自己聚餐的多。（访谈记录：F派出所某辅警，2020-06-20）

这里提到的不以“兄弟”相称的“队员”，就是非正式的协警群体。不难看出，从称呼上也能反映出协警群体的边缘化，有警官在访谈中一语道破不同身份之间的区别：

辅警和协警本质来说都是警务辅助。协警是和保安公司签合同的，其实就是临时工，非常不稳定；辅警是和公安局直接签劳动合同的，虽然不是公务员，但其实非常稳定，通常不会辞退。而且辅警也有晋升制度，虽然现在还比较简单，但一看就是模仿警察的。协警是临时工，自然是没啥干头。（访谈记录：F派出所某警官，2020-10-02）

（三）合法性质疑：“准正式机制”带来的新问题

虽然准正式机制的“辅警”引入后提升了警务工作的绩效，但局部先行先试的改革在大的法律政策环境未发生改变之时，准正式机制的“准正式”性仍然在操作层面存在着一定的障碍，阻碍了“准正式机制”优势的进一步充分发挥。例如Y市公安局Z分局的“询问笔录辅警签名案”，访谈过程中，受访者对此评论道：

说到底派出所的案件要交到检察院或者法院那边去，说实话，辅警的执法权我们公安机关是承认的，可是检察院、法院那边要是说有问题，给我们退回来怎么办？所以我们考虑到这个问题，工作的过程中就很谨慎。（访谈记录：F派出所某警官，2020-08-13）

因此，“准正式机制”在实践中出现了合法性的内在张力——形式上的“合法性”（legality）已被相关的立法改革举措所确认，但在实质上的“合法性”（legitimacy）却仍然缺乏认可，特别是在跨区域的案件执法中。

虽然现在我们市是有辅警的，但不是所有城市都有辅警。我们有时候也要去外省带网逃，如果去的那个城市还没有辅警改革，只有协警没有辅警，那我们辅警的执法权在他们那里还有效吗？（访谈记录：F派出所某警官，2020-09-10）

（四）泾渭分明：“准正式机制”引发群体间进一步分化

除了准正式机制下辅警参与执法等工作中的“合法性”问题，“准正式机制”引入后，原有的“非正式机制”下相关人员对工作的认同度也出现了变化，人员之间的界限也开始逐步明显。首先是三类人员的学历差距。正式在编警察一般为本科学历，而辅警以大专居多，协警则集中在初中、高中或中专。

我们所大部分警察都是本科学历，也有几个是研究生学历。一部分是警校毕业的，如公安大学、刑警学院、广警；一部分是普通大学毕业的；还有一部分是军校毕业，原来在部队，后来军转警过来的。（访谈记录：F派出所某警官，2020-09-10）

协警是没有编制的合同工，通过和保安公司签订劳动合同，派遣至F派出所从事警务辅助工作，工资由保安公司发放。协警在公安系统内属于非正式的身份。由此也表现在收入、工会福利待遇方面的“三六九等”：

警察是公务员的收入，辅警的收入比协警高，辅警到手大概七八千，协警只有四千多。去年年底单位发了购物卡，警察每人一千，辅警五百，协警就没发。（访谈记录：F派出所某辅警，2020-05-15）

而辅警虽然不是公务员，但与协警相比在组织内有更正式的身份。辅警与市公安局直接签订劳动合同，由S市公安机关统一招聘和管理，由市人力资源保障部门进行招聘指导和薪酬核定，并由市、区财政部门提供经费保障。因此，辅警在组织内为正式员工，和“临时工”有本质区别。

在食宿等细节方面，也体现出不同身份人员之间的差别。F派出所为所有警务工作者提供食宿。警察和辅警在同一个食堂用餐，辅警和协警的宿舍均在派出所附近的居民楼，警察在派出所内有备勤室。警察和辅警的食宿明显优于协警。

警察在派出所有备勤室，两人一间，楼下就是食堂。辅警居住在派出所附近的小区内。我们所因为人多，食堂也分为两大区域。警察和辅警在一个食堂就餐，协警由于人数多，单独在另外一个食堂就餐。（访谈记录：F派出所某协警，2020-11-05）

在福利方面，由于协警属于劳动派遣性质的员工，没有工会，其福利往往是比较差的。如派出所有时节日发放的电影券、生活用品之类，往往只有警察和辅警可领。总的来说，辅警的待遇在警察和协警之间，并且更接近于警察。当然，即使在同一体系内部，也会因为职位、岗位的不同而收入不同。但是可以看出，在警察、辅警、协警的待遇之间还是有明显的分化，特别是某些身份性质较强的福利，如用餐、工会福利方面，辅警更体现出“准正式”的性质，这无疑会让他们更认同自己警务工作者的身份，从而会更有集体意识和责任感。

在这样的差别之下，由于辅警都是通过考试获得的身份，工作相对稳定，且学历较高，基本素质高，所以普遍珍惜工作机会，工作认真负责。由于F派出所警务任务繁重，自2018年第一批辅警走上工作岗位后，F派出所十分重视对辅警的使用，对辅警的培训锻炼多，所以辅警的能力普遍比协警要强。因为进入体制的不容易，已经有较为稳定的职业和晋升体系，辅警大都认可自己的职业，感觉更有“盼头”。

但大部分辅警仍在准备公务员考试，希望自己能够获得一个正式身份，并提高自身的待遇。有辅警表示：

很多辅警都在备考公务员，我自己也在备考。和我一批进来的有个辅警，在另一个所工作，他已经考上公务员了，现在辞职了。（访谈记录：F派出所某辅警，2020-05-15）

近年，协警人员流失率显著加大。一方面是由于工作辛苦，待遇性价比低于去工厂打工；另一方面随着反腐败力度的进一步加大以及协警工作岗位的边缘化，协警牟取私利的“捞油水”空间进一步受到压缩，从而加剧了协警的离职倾向。

我们队员工资不高，所以一直招不满人，很多人干一段时间就辞职了。我和老婆孩子在附近的农民房租房子住，每个月房租1600元，已经是附近比较便宜的了，如果过年以后房租再涨，可能我也就不干了。（访谈记录：F派出所某协警，2020-12-20）

五、讨论：准正式机制的成因及其特点

基于前面的案例研究可以看出，作为“准正式机制”下的“辅警”与作为正式机制下的“警察”、非正式机制下的“协警”迥然不同：一是相比于协警，辅警招录门槛高，有严格的程序性，学历背景更接近正式警察；二是辅警具有部分执法权，可以承担更多的准正式职能，而非正式的协警则完全不具备执法权；三是辅警待遇较高，与非正式的协警之间有着显著差别，但亦远低于正式的警察；四是辅警素质较高，责任感和认同感也较强，显著优于非正式的协警；五是辅警职业稳定性强，并有一定的上升空间。虽然这些发现主要基于S市F派出所的案例，但与该案例类似的机制已广泛应用于公共部门。那么，值得我们思考的问题是，为何公共部门要在正式机制与非正式机制之外创造一种“准正式机制”呢？通过回归“行政国家”理论，我们可以更深入地对其内在机理加以探讨。

（一）治理压力的增加与资源不足

随着行政国家（the administrative state）的发展，现代社会的治理越来越精细化，与之相匹配的政府管理机构程序呈现出复杂化的趋势。随着行政事务的不断增加，治理压力越来越大，客观上需要增加治理资源。以警力为例，中国内地警察总数约为170多万人，平均每万人有12名警察，不仅低于美国（24.5人/万人）等发达国家，也低于许多发展中国家。特别是在我国某些经济较为发达地区，人均警力密度反而进一步下降，拉开了与境外发达地区的差距。例如，700多万人口的香港有2.8万名警察，加上文职人员和辅警则超过3.5万人，其警察数量占总人口比重约为50人/万人。而常住人口1300多万（实际管理人口超过2300万）的S市，其正式警察人数只有2万余人，其警察数量占总人口比重约为8.7人/万人，警察密度只有香港的六分之一，也远低于全国平均水平。

以S市为代表的特大城市、超大城市警察人数偏低的原因在于，包括警察在内的公务员编制是按户籍人口或常住人口数量编制的。所以，外来人口较多的城市或行政区，就会面临正式编制小于实际需求的情况；与此同时，这些地区往往又是社会流动性强、管理难度大、经济社会矛盾较多的地区。这两者之间的矛盾，使得这些地区往往面对更突出的治安压力，对警务力量的需求也远远超过中小城市。也正因为此，20世纪末期，以广州、深圳等为代表的超大城市流动人口快速流入曾面临严峻的治安形势，并一度被评为治安较差的城市。在这样严峻的治理压力下，以公安系统为代表的行政机关谋求人事权的扩张就成为必然选择。

以F派出所所在的B区为例，2019年年底B区常住人口数约为334万（实际管理人口约为540万以上），户籍人口65万左右，不到实际管理人口的20%。其中，仅F派出所辖区人口就有30万，这一管理规模已超过中西部诸多普通县的人口规模。如果参照一般派出所的警察编制来配备正式警力，显然连日常治安管理的工作都无法完成。与此同时，这种因为资源特别是人力资源不足带来的治理压力，并不仅仅限于警务领域。包括司法、城市管理、教育、医疗等许多领域，也都存在着类似的结构性矛盾，特别是外来人口较多的地区，都会存在着正式编制及资源投入与实际需求之间严重倒挂的矛盾，这也正是新时代我国社会主要矛盾“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”在公共人事管理中的突出体现。

与此同时，正式机制需要具有一定的专业性和很强的程序性，这在某种程度上也限制了其灵活性。随着经济社会的发展和转型，治理议题日渐复杂，在中国这样的大国尤为突出。对“官”异地任职以减少腐败与地方割据的“一统体制”诉求与对“吏”本地任职以确保治理稳定的“有效治理”诉求之间的矛盾，将成为催生准正式机制的重要诱因。

（二）行政国家需要自我克制以降低行政成本

面对治理压力增加下的治理资源不足特别是人力不足，一种常规做法当然是增加治理资源，例如招聘更多的警察。如果与其他国家相比，中国有很大的空间去增加相应人力。但是在现实中，这既非唯一选择，也并非最佳选项。其中最重要的因素是，正式机制的运行需要消耗高额的财政支出，而且具有“刚性增加”的特征。如果放任正式机制扩张，极有可能突破公共财政及社会所能供养的极限[16]。因此，需要严格控制正式机制下人员的增长。党的十八大以来，简政放权不断推进，对正式机制扩张的控制更加严格。2013年，李克强总理更是明确提出，在本届政府任期内“财政供养人员只减不增”。因此，对于地方政府来说，正式机制虽然是履行其核心职能的重要机制，但基于国家财政的有限性，正式机制的规模不可任意增加。

正式机制严格的程序要求，使得其调适能力有限。在法治国家建设中，公权力机关在人员招录与人事管理上需要遵循法定程序，包括《公务员法》《警察法》等法律明确限制了其招录人员的范围。例如《中华人民共和国警察法》第二十六条规定了担任人民警察需具有高中以上学历，而现实中S市招考警察的门槛更高。招考也要根据上级部门的要求定期举行。与此同时，警察招录后需要依照一定的岗位设置和职务序列，未必能根据需要充分灵活调整，这也是正式机制的正式性所带来的必然结果。

（三）传统非正式机制缓解治理压力作用有限

应对治理压力增加的另一个途径是引入非正式机制。在我国的基层治理中，事实上大量存在这一类型，如警务系统内的协警（以及之前的治安联防队）、城市管理中的“临时工”，都可以视为一种承担某些行政职能的非正式机制。

通过非正式机制可以更灵活精准地招聘到需要的人才[13]，并且成本更低。例如，公务员招聘不能限定籍贯、出身，有时甚至要刻意回避，但是编外人员的招聘则可以因地制宜，让基层政府可以精准地招聘到对当地语言、风俗甚至对即将开展的业务有深入了解的人员，有效地提高工作效率。并且，编外人员相比编内人员，薪资一般要低很多，也少许多福利和长期保障，其数量、岗位可以根据工作需要灵活调整，因此在增加人手的同时可以相对降低行政成本，从而缓解人力不足带来的治理压力。

但是，非正式机制缓解治理压力的作用是有限的。首先，非正式机制能承担的职能受到限制。作为一种补充机制，非正式机制引入的人员一般不具有组织赋予的正式权力，只能从事部分辅助工作，不能承担核心功能，特别是需要获得法律授权的特定职能[17]。而社会发展和法治建设带来依法行政的要求，更限制了非正式人员所能发挥作用的空间。例如，公安系统内非正式机制的协警不具有执法权，只能辅助警察进行执法工作，而不能独立执法。在公民法律意识日益增强的情况下，如果让协警从事其无权从事的执法工作，其执法行为会被视为无效，严重时甚至构成违法[18]。这一问题也存在于其他许多行政执法机构，包括部分非行政的专业领域（如医生、律师等需要专业资格的职业）。

其次，非正式人员的素质能力相对不足。非正式机制的准入门槛低于正式机制，对学历、专业技能等各方面的要求都比较低。由于给“临时工”提供的薪酬待遇不高，所以即使想要招录到高资质的人才也十分困难。而且，由于各地基层政府“临时工”的招录通常没有统一的标准和严格的程序，给“任人唯亲”、用人腐败提供了空间，可能让不具备相应能力的人员进入，更拉低了非正式人员的整体素质。这些问题不仅影响到非正式人员的工作能力，也可能导致少部分人员以权谋私，利用手中的职权从事违规违法行为，从而制造更大治理压力。

再次，非正式机制提供的吸引力和激励性都不足。非正式机制使用的人员，很多情况下被称为“临时工”，这意味着他们在组织内没有正式编制，不具备正式身份，大部分情况下也没有进入正式编制的通道和向上晋升的空间。为非正式人员提供的待遇保障，也低于正式人员，特别是如果承担相似职能却“同工不同酬”，更会影响非正式人员的工作积极性。从而，非正式人员对职业的认同感较低，影响到其工作积极性和责任感，也使得其职业稳定性较低，人员流失率高。

正式机制无法应对日益增加的治理压力，而非正式机制又不能充分弥补，反而可能产生新的问题，这反映出行政国家面对治理压力时的一个两难困境：正式机制具有专业性、程序性、稳定性，但同时存在着低效僵化的弊端；非正式机制具有一定的灵活性，但这种灵活性又可能不利于组织的长远发展。因此，正式机制和非正式机制的张力，使得组织可能既无法对非正式机制人员进行充分的激励，也无法对非正式机制人员开展有效监督。例如，招募协警时可能需要了解当地风土民情的当地人士，但与此同时他们又可能因为复杂的社会关系而不能合理使用职权[19]。而准正式机制则为正式机制与非正式机制之间提供了一座“桥梁”（见图1）。“准正式机制”既是将正式机制与非正式机制分隔开来彼此不同的中间状态，同时又是非正式机制向正式机制流动的一个“中转站”。

图1 正式机制、准正式机制与非正式机制的关系

与此同时，准正式机制人员的门槛设置及要求也事实上起到了一种筛选机制的作用，通过筛选出有潜在可能进入正式机制的人员，构建更为平缓且易于提升的人力资源队伍体系。准正式机制人员通过在准正式岗位接受一定的职业训练，并获得一定的经验，其相对优秀的能力、责任感和认同感都将使其成为更为优秀的正式机制的储备力量。此外，“准正式机制”人员能在更大范围内及更深程度上参与正式工作，并且在一定条件下可以成为正式机制的一员，因此准正式机制同样也是正式机制的一种“预备”机制。

从这个意义上而言，与其将这类群体的属性界定为“更正式”或者“半正式”，毋宁将其界定为“准正式”。这里的“准”（quasi），一方面说明其在许多方面很接近“正式”，另一方面也说明其职能是有效辅助正式机制。特别是非正式机制与正式机制往往存在明确的界限，但准正式与正式之间的界限却并非十分明确，甚至有时会有意模糊，这种模糊治理的策略也正是中国国家治理复杂性的一种体现[20]。

六、结语

作为“领土广袤、人口众多、区域差异巨大、政府层级庞杂的单一制大国”[21]，中国国家治理具有天然的复杂性。因此，为了维系一统体制下的有效治理，中国国家治理采取了正式制度与非正式制度并存的治理逻辑，从而进一步形塑了“名与实”的治理机制转化[22]。这种名与实的转化，其本质是中国作为单一制大国平衡“一统体制与地方分治”[23]之间的对立统一关系的重要手段。毛泽东同志早在《论十大关系》一文中就着重谈到了“中央与地方”关系，并指出“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，我国国家制度和国家治理体系具有“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。这些论述都体现出作为大国治理的中国国家治理在“中央集中统一”与“地方因地制宜”之间的辩证关系。

准正式机制的引入，正是部分先发地区为平衡行政成本与有效治理之间矛盾关系的探索，通过构建准正式机制的“隐形晋升台阶”[24]，进一步区分正式群体之外的积极分子与非积极分子，从而在不明显突破的条件以准正式的人事机制实现公共部门人力资源利用的最大化。与此同时，准正式机制所遇到的“合法性质疑”也进一步要求相关改革制度的设计应当平衡相关改革在法律制度方面的内在张力[25]。因此，在基层公共部门的人事管理体制改革中，应当进一步考虑到各地不同的实际情况，以大的原则性方向为基础，允许各地方结合自身实际加以具体探索与落实，从而切实发挥公共管理在实践过程中的“两个积极性”，进一步提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。