“以地养费”：服务型政府建设背景下的地方政府公共服务行为探析

安园园

（南开大学 中国政府与政策联合研究中心，天津 300350；深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060）

一、问题的提出

地方公共服务供给问题一直备受学术界关注。自2006年我国大力推动服务型政府建设，在“加快推进基本公共服务均等化”的政策指令下，地方政府开始大力增加财政投入，推动公共服务提质增量。多数地区的公共服务供给水平在较短时间即达到中央划定的“及格线”，但此后的增长速度往往大大放缓。至于产生这一现象的原因，一般认为是地方政府缺乏持续改善公共服务供给的动力。学术界对此的研究围绕两方面展开：一是从制度层面剖析影响地方政府积极性的根本性因素，如财政分权、财政竞争、职责配置等[1-2]；二是从其他经济社会现象与公共服务的相关性展开探讨，例如土地财政、城市收缩等对公共服务尤其是民生性服务供给的影响[3-4]。以上研究普遍认为地方政府一直存在“重基础建设轻公共服务”的支出偏好。对此，一部分学者倾向于用“理性选择”来解释[5-6]，认为在“晋升激励”的作用下，地方政府作为相对独立的利益主体具有自利性特征，由此“加大公共服务尤其是基本公共服务财政资金投入”的政策指令遭遇了执行瓶颈。但也有学者认为既不应忽视地方政府的另一重身份——行政系统的组成部分，也不可忽视“单一制”制度结构对其行为的约束和引导。近年关于“变通执行”和“弹性执行”[7-8]的研究，就是从地方政府角色的双重性出发，对其在执行过程中发生的“行为偏离”做出观察和归纳。

近年，在服务型政府建设的导向下，我国的教育、医疗和社会保障服务有所改善，但从财政支出占GDP的比重来看，与美国和欧洲发达国家相比仍有一定的提升空间，需要继续加大对基本公共服务领域的财政投入①。也就是说，在未来很长一段时间内，我国政府既要巩固经济发展的成果，同时也要持续增加基本公共服务投入，以回应“提升人民获得感、幸福感和安全感”的时代命题。在这种背景下，地方政府如何解决财力与支出责任不匹配问题？其在达成“增加公共服务供给”的指令性目标的过程中表现出怎样的行为逻辑？在压力型体制下，除“经济人”偏好之外，有哪些更深层次的原因制约地方政府提升教育、医疗、社保等基本公共服务供给积极性？本研究通过分析地方政府的财政状况和权力机会空间，对其在“服务型政府建设”的政策指令下依然存在的“重基础建设轻公共服务”支出偏好，提供一种可能的解释。

二、以地养费

（一）“以地养费”何以产生

作为超大的发展中国家，我国需要在保证经济持续发展的同时满足人民日益增长的公共服务需求。中央政府对发展环境和社会需求保持着敏锐的洞察力，一直是根据国家的长期发展目标，基于对经济社会发展状况的预期而做出战略性选择拟定未来5—10年的中心任务。这对于地方政府的行为选择有着重要的引领和约束作用。2003年之后，中央要求把“加强民生保障，建立公平、可持续的公共服务体系”作为政府工作的出发点和落脚点，“服务型政府建设”成为全党、全国各部门的工作指导纲领，这标志着中国从以经济建设为中心转向经济社会共同发展的新阶段。20世纪80年代中期引入中国的目标责任制开始被运用于公共服务领域，中央或上级职能部门通过编制公共服务中长期规划纲要、出台指导意见，实现对公共服务总体方向、总量目标的控制。随后，任务目标依托各级政府和职能部门的“条块”结构，通过属地包干或项目运作的方式分解；地方政府签订“综合目标责任书”和“专项目标责任书”，并接受来自上级政府的绩效评价，未达标者有被“一票否决”的可能。通过公共服务目标责任制，中央政府实现了对地方公共服务数量、标准和资金投入强有力的管理，以改善公共服务供给、推动基本公共服务均等化。尤其是近年，有关公共服务的改革持续深入，发展社会事业、改善民生等任务在政府工作中占据越来越重要的位置。

对于地方政府来说，提升公共服务水平首先要解决的就是财力缺口问题。1994年的“分税制”改革，理顺了中央政府与地方政府之间的财政关系，但随着分税制的推行，财权逐级上收，事权逐级下放，形成了政府间财权与事权不匹配、财力与支出责任不匹配的状况。对此，中央以转移支付的方式进行财政资金的二次分配以缓解地方的财政压力。如果中央政府的转移支付规模充分、结构合理，财权与事权的不匹配不会形成大的问题。但实际上，由于各种原因，中央政府的转移支付未能有效弥补地方政府的财力缺口。例如，在教育、医疗和社会保障等领域，中央转移支付资金的贡献率不到30%（见表1），这意味着仍有70%以上的资金需要地方政府自行筹集。从转移支付的构成来看，用于民生保障服务的资金比重不高，且专项转移支付与一般性转移支付比例非常接近。虽然理论上两种财政援助方式都具有填补财力缺口的作用，但由于专项转移支付制度的不规范、不完善，有些政府出于执行效果和配套条件的考虑会将专项资金配置给综合条件较好的地方，导致专项资金并不必然落在最有需要的地方。因此，来自中央的转移支付无论在资金规模上还是配置结构上，都难以从根本上缓解地方的公共服务支出压力。

表1 2009—2015年公共服务转移支付情况

面对转移支付的“有限性”与经济发展、公共服务等指令目标的“强制性”，地方政府必须寻找有效的解决办法，以实现经济发展和公共服务供给的双重目标。土地财政就是在这种背景下产生的，在公共服务供给领域则逐步形成了“以地养费”的模式。“以地养费”指存在财政压力的地方政府，为弥补公共服务供给的财力缺口，通过土地出让获取用于支付公共服务前期建设性投资的财政资金，通过招商引资获取公共服务日常经营型的现金流，以完成上级政府规定的公共服务指令目标的过程。

（二）“以地养费”是否存在

地方政府的“以地养费”模式，可以通过分析公共服务支出的分配和财政资金来源的构成找到一些线索。一个公共服务项目的资金投入包括前期的“建设投资”和后期的“经营性支出”两个部分，按照资金的性质划分，前者属于“资本”只能通过资本性收益获得，如土地出让金[9]；后者属于“现金流”，主要源于地方政府的税收收入。按照制度规定，两种性质的资金不可相互替代使用，因此对地方公共服务支出规模和结构的考察需要分为“建设投资”和“经营性支出”两个部分。

一般而言，公共服务的前期建设投入是指针对相关机构和硬件设施建设的支出，后期的经营支出包括相关人员的工资福利、商品和服务成本、日常管理费用等。由于在医疗卫生服务支出中缺少“政府卫生支出”的明细数据，这里只能通过教育领域对地方政府的公共服务支出情况做出初步的判断。

从表2可以看出，目前我国教育领域的“建设投资”支出较少，“经营性支出”是教育经费投入的重要支出内容，占比达95%以上。那么，用于日常经营性支出的现金流主要来自哪里呢？就此可进一步分析地方公共服务可用资金的来源和构成。

表2 地方各级各类教育机构预算内支出构成

地方政府作为所辖区域空间的经营主体，通过经营或国有资产（资源）出让等一系列经济活动获得的，可以用于从事公共服务设施建设投资、日常运营和服务供给活动的收入，就是公共服务的可用资金。按照获得方式可以将这类资金的来源划分为三种，分别是经济活动税收收入、国有资产收入以及财政转移支付收入。

由于本文的研究对象是地方政府行为，需要根据资金的可支配程度进行筛选，选取地方能够真实掌握的、有完全支配权限的收入，纳入地方公共服务可用资金的分析范畴。与公共服务相关的转移支付都具有较强的针对性和较为严格的使用规定②，地方不具有自由支配的权力，因此这一部分资金不纳入分析范围。再者，受到国有资产收益分配使用规定的制约，在“国有资产收入”中与地方公共服务支出最为密切相关的就是“土地收入”，占地方政府性基金收入的82.57%。因此，将计算地方公共服务可用资金主要来源于生产经营活动的税收收入和土地收入③。其中，土地收入为“土地出让收入”与“土地税收”之和。据此，我们可以粗略计算出地方公共服务支出的可用资金。

从表3的统计情况来看，地方政府的可支配资金对土地收入的依赖已达到50%以上。具体到省级层面，即便是地方政府可支配财力较为相近的省份，其资金来源构成也表现出很大差异。在31个省份中土地收入占比最高的可以达到69.2%④，中位数为52.35%，这意味着我国有一半以上的省份公共服务资金对土地收入依赖程度达52.35%。

表3 2009—2015年地方公共服务支出的可用资金构成

如前文所述，有70%以上的公共服务支出资金需要地方政府自行解决。在这种情况下，占公共服务财力50%—70%的土地收入能否成为地方公共服务的最主要资金来源呢？

由于资料限制，无法将公共服务支出中来自土地收入的部分提取出来，但可通过土地收入的支出分配找到一些线索。地方政府对土地收入的支配权也是相对有限的。根据2006年财政部印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，“土地出让适用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他城市建设支出”，土地收入要优先用于征地和拆迁补偿，剩余资金方可在中央划定的范围内自由使用。

为了直观展现土地收入的使用结构，从“地方政府性基金支出表”中选取涉及土地出让的4项基金，包括国有土地使用权出让金收入安排支出、国有土地收益基金支出、农业土地开发资金支出和新增建设土地有偿使用费安排的支出，并按照各项支出的定义对具体支出项目进行归类统计。从表4可以看出，除土地出让的“成本支出”外，地方的土地收入主要流向了“城市建设”领域，用于“安居保障住房”的占比为0.89%—2.08%，用于“教育支出”的最高值为1.02%。这表明，地方政府将可支配财力主要用于完善国有土地使用功能的配套设施建设和基础设施建设，为投资者创造更好的投资环境以吸引企业和开发商落户，用于公共服务领域的资金占比极低。

表4 2009—2013年地方土地收入的支出去向

综合上述分析可以发现，地方公共服务可用财力对土地收入的“高依赖”和土地收入用于公共服务支出的“低占比”似乎并不相符。这就有两个很明显的疑问：

第一，在地方政府的可支配资金有50%—70%源自土地收入，且只将1.02%左右的资金用于教育支出的情况下，地方政府是如何解决教育资金来源的？

第二，公共服务资金结构上的不匹配。从资金性质来看，地方公共服务可支配财力主要源自土地收入，属于“资本”性质的资金，而公共服务支出又有90%以上是“现金流”性质的经营性支出。这种资金结构上的转换是如何实现的？

（三）“以地养费”的行为过程

面对地方公共服务可用资金和支出负担的疑问，本研究结合地方政府在经济发展和土地资源管理上的行政权限，试图提供一种“以地养费”的行为解释。“以地养费”这一过程的实现，包括“土地出让”和“以地引资”两个环节。

公共服务同所有的商业运营模式一样，投入成本包括前期的资本性投入和日常的运营性支出，两项支出的比重随着公共服务项目生命周期而发生变化。从资金性质来看，公共服务的前期建设投入资金属于“资本”，日常的运营性支出属于“现金流”。由于两种性质的资金不可相互替代，前期建设投入只能从资本性收益中获取，而日常运营性支出只能由现金流收入覆盖。所以，地方政府在筹集公共服务资金时必须包括这两种类型。

中央在经济领域和行政领域的赋权，为地方政府的“以地养费”提供了权力基础和合法性边界。首先是经济发展的管理权。为了充分激发地方的经济发展潜力，中央在分配经济发展任务的同时，也赋予地方政府经济发展模式的选择权、经济管理权以及经济资源掌控权[10]。20世纪90年代中后期颁布执行或修订的《土地储备管理办法》和《中华人民共和国土地管理法》⑤赋予了地方政府土地资源的征收权、使用权、供应权、处置权和收益支配权，“开源”之路由此形成。地方政府可以自主规划经济发展方向，安排某项具有经济价值的资源用到何处、如何使用。其次是土地资源的支配权。在国有土地市场化的背景下，地方政府已经成为土地资源的实际控制者和管理者，掌握着土地资源的征收权、使用权、供应权、处置权和收益支配权。它既可以决定土地资源用于出让还是抵押，又可以决定土地出让金的各项支出比例。作为国有土地的实际控制者和管理者，地方政府以土地出让作为主要的预算外收入来源，以缓解财政支出压力。

由上可见，地方政府既是辖区公共服务的“提供者”，又是竞争的“参与者”，还是土地资源的“主理者”。受到晋升激励和压力型体制的驱动，它可以运用中央赋予的经济发展管理权和土地资源支配权，对公共服务政策执行过程重新规划，通过土地资源、资本、现金流在经济建设和民生保障之间的流动分配，来平衡经济增长与公共服务。

1.土地出让：从“资源”到“资本”

从建设用地的获取到一级市场上的土地出让，大致需要经过报批、征地、储备和供应四个环节。在“唯有国有土地才可合法出让”的制度规定下，地方政府首先要将新增建设用地报送有批准权的一级政府进行“农用地转用”审批，在建设用地申请得到省或国务院批准下达之后，即可依照法定程序进行土地征收并给予村集体和农民相应的补偿；随后由地方政府组建或委托专门机构对征收、收购来的“生地”进行集中开发与再开发，形成可供出让或出租的“熟地”，再放到土地市场上进行交易，获取相关收入。土地属于重要的国有资源，土地出让收益属于地方政府的资本性收入，地方政府通过“土地出让”使国有土地实现了从“资源”到“资本”的转变。

2.以地引资：从“资本”到“现金流”

快速城市化带来的巨额土地出让收益，已经能够为公共服务设施的前期建设提供一定的资本，但无法用于支付公共服务日常运营中发生的人员工资福利支出、商品服务成本和日常管理费用。受财税制度的限制，地方政府无权向民众收取公共服务税费，因此就需要将土地出让的“资本”收益转化为可持续的“现金流”收入。“以地引资”就应运而生。

分税制改革后，增值税、营业税和企业所得税成为省以下各级政府的主要税收来源。地方政府为增加财政收入、增强对优质企业的吸引力，通过“以地引资”增强本地区在招商引资中的竞争力。一方面，给出低廉的工业地价格吸引企业落户，另一方面通过住用地获取大规模的土地出让收益和土地抵押融资，用于支持工商企业的税收补贴。被引进企业的税收成为地方现金流的一部分，可以用于公共服务的日常经营性支出。由此，土地出让的资本性收益就转化为地方政府的现金流收入，公共服务支出的一部分资金需求也就得以满足。

由图1可见，“以地养费”本质上是地方政府通过出让土地将资源转化为资本收益，再引入工商企业将一部分资本转化为可持续的现金流收入，用资本收益支付公共服务的前期建设投资，以现金流覆盖公共服务日常经营性支出的过程。

图1 地方政府“以地养费”的运作过程

三、“以地养费”产生的原因及带来的问题

“以地养费”产生于特定的财税结构和职责配置体系，是地方政府为了兼顾公共服务指令目标和自身经济建设需要而做出的变通行为。

（一）制度结构：成本负担主体与收益主体的二重分割

从经济学的视角来看，公共服务作为准公共产品具有不充分的非排他性和非竞争性，其成本与收益在不同主体间的分配也具有不对称性。但有效的公共服务供给离不开合理的公共服务交易制度，服务的供给者与需求者之间会产生价值交换行为，这也就意味着公共服务的收益主体与成本负担主体要一致。目前，中国的公共服务运作模式显然不符合这一要求并且出现了“二重分割”。

1.第一重分割：公共服务成本与收益

站在国家层面看，公共服务是指政府立足本国的经济社会发展阶段和特定的公共利益，为满足全体公民的基本生活需求提供的服务。它在经济学中又被称为“公共产品”，其本质是能够被人们使用和消费并用于满足某种需求的价值载体，所以需求方要支付对等的价值才能享受公共服务。

在欧美国家，这种价值交换以“财产税”“市政税”等地方直接税体系的形式存在，居民享受基层政府提供的市政服务并直接向其缴纳税费，用于公共服务的建设和正常运营。公共服务供需双方的对价交换就由此产生，居民成为地方公共服务受益者和成本负担者，他们在享受公共服务便利的同时也能够履行监督职责。在我国，地方政府承担着绝大部分的公共服务职责。但在目前的财税体制下，除了占地方可支配收入2%的个人所得税，地方政府无权向居民征收任何税，与公共服务相关的地方直接税体系也还没有建立。由于无法直接从居民手中获取稳定的、可持续的公共服务资金，地方政府只能通过其他渠道转移这项成本。

梳理“以地养费”的过程可以发现，实质上，居民购买商品房就是在以“房价（地价）”的形式支付公共服务的成本，以这种形式负担的公共服务成本被模糊化。而工商企业上缴的税费成为公共服务日常经营性支出的主要资金来源，工商企业介入了“政府－居民”的公共服务价值交换过程。因此，对于地方政府而言，经济活动税收是最为主要且稳定的现金流来源渠道，公共服务日常经营性成本的直接负担者是辖区内企业。而教育、医疗等公共服务的性质决定了其直接受益者是当地居民，这就导致了公共服务成本负担主体与受益主体的不一致，形成了“第一重分割”。

在转型时期，地方政府既要供给基本公共服务，也不能减少在经济发展上的努力。公共服务交易规则的不完善带来了成本负担主体与收益主体分割，地方政府需要以“经营土地”撬动经济发展和公共服务供给。这使得地区间的招商引资竞争更加激烈，地方也需要将更多的财政经费投入基础设施建设中，以营造良好的招商环境吸引企业落户投资，再用企业所缴纳的税费来满足日益增长的公共服务支出。

2.第二重分割：中央与地方政府权责

成本与收益的“第二重分割”建立在第一重分割的基础上，发生于中央与地方政府之间。考虑到各地区经济发展状况和人口分布差异较大，中央政府选择将公共服务供给和管理的职权赋予地方。

在公共服务收益渠道缺失、方式不明确的情况下，随着公共服务支出负担的增加，地方选择以土地向商业银行抵押贷款，以获取更多的资金。审计署调查资料显示，地方政府的债务激增，但其偿债能力并没有相应提升，有很大一部分债务的偿还要依靠土地出让金。这种由地方政府选择的不可持续的财政资金运作模式，潜藏着风险隐患。

在我国，纵向政府间的“责任连带”关系，决定了中央是各种经济社会风险的最终承担者。任何一级地方政府引发的问题和隐患都会“自下而上”传导并由中央政府负连带责任[11]。在“以地养费”的模式下，地方凭借中央的“二重赋权”重新设计公共服务政策执行过程，在带动地区经济增长的同时也完成了中央交付的指令目标。他们为自身争取晋升机会也使居民的公共服务需求得到满足，而这一过程带来的经济社会风险却由中央政府“兜底”，形成权、责、利的分离。

（二）机会空间：监管权的集中化与管理权的地方化

2003年以后，中国的公共服务管理体制改革走的是一条“监督上收、管理下放”的路径。一方面是监管权力的集中化。在纵向上，将本来平均赋予各级政府的监督权限整体上移，集中到县级以上政府。再通过监督结果逐级上报、中央委托第三方机构调查和实地抽查的方式，实现对全国各级各类公共服务落实结果的统一监督。在横向上，将分散的监督权集中于相关的经办机构和监督检查机构手中，这样就形成一套“自下而上”连接畅通且力度递增的监督体系。除此之外，中央在监控公共服务结果的同时，也将地方性事务的决策权让渡给地方政府，比如最低生活保障标准、特困人员供养标准、医疗救助标准、职业教育生均经费标准等。这种决定是出于对区域特殊性的考虑，但同时这些关键性服务标准的下放也给地方政府提供了机会空间。另一方面是管理权的地方化。辖区内公共服务规划、计划的制定权和管理权都由地方政府掌握。虽然，当地的职能部门是相关部委的代理机构，在工作上接受上级部门“条条”的领导指挥，但在关键的财政和人事关系上却受到本级政府的支配。这就意味着，公共服务的控制和管理权实际上被地方的“块块”掌握。

随着增加公共服务供给、提升公共服务质量的要求日益迫切，中央要求增加教育、医疗和社会保障领域的财政投入。在公共服务支出责任下移的同时，中央政府为了给地方注入经济增长动力并缓解财力紧张的状况，将土地资源的支配权和土地出让收益的支配权让渡给了地方。

这样一来，地方政府“以地养费”的行为动机、机会空间和合法性来源都已经具备（见图2）。在财政事权和支出责任难以匹配的情况下，面对日益增长的公共服务支出，地方政府可以发挥在经济管理和资源支配领域的优势，在完成公共服务指令目标的同时撬动地区经济增长。借助土地资源的支配权进行土地开发、出让和融资活动，获得建设公共服务的资本金；借助经济发展的管理权进行“招商引资”，将一次性的资本收入变为可持续的现金流，支付公共服务的日常经营性支出。

图2 地方政府“以地养费”的行动条件分析

（三）“以地养费”可能带来的影响

“以地养费”实质上是土地财政的一部分。这种模式在资金严重匮乏的情况下，凭借“资源—资本—现金流”的运作链条，在很大程度上解决了地方政府支出责任与财力不匹配的难题，在特定的历史阶段具有其合理性与积极意义。但是，随着经济发展，“以地养费”模式也衍生出一些经济社会问题，并且日益显现出难以为继的态势。

1.“以地养费”在公共服务成本与收益之间形成的分割，居民负担公共服务成本被模糊化

如前所述，在“以地养费”模式下，公共服务的成本实际上是由购买商品房的居民以“房价（地价）”的形式来支付，并且在房价不断上涨的情况下，购房越晚的居民支付的金额越大。“以地养费”导致的这种成本后移效应，使居民的公共服务成本负担有失均衡合理，有违社会公平。

2.“以地养费”易使地方政府在服务型政府建设中重企业而轻公众

由于财力缺口的客观存在，地方政府重视在发展经济与改善公共服务之间寻找平衡点。很多经济建设项目能够相对更快地产生效益，而教育、医疗等公共服务通常在短期内难以显现出效果，例如投资教育可能比引进一家有竞争力的企业见效慢得多，甚至在地方政府官员的任期内几乎看不出效果。这容易导致地方政府将工作重点集中在服务企业、提升营商环境方面，而对改进教育、医疗等民生性服务的积极性不足。这也是地方政府在公共服务供给上，一旦达到中央或上级政府要求的“及格线”就不再进取的原因。

3.“以地养费”易使地方政府形成路径依赖

要缓解公共服务的支出压力，地方政府能够从中央或上级争取到的资源包括两部分：一个是直接相关的支持——公共服务项目的转移支付，比如学前教育发展项目、农村义务教育薄弱学校改造补助项目等。但是，由于转移支付的金额有限且有些规定了具体用途，地方政府还需要通过其他途径获取财政资金。另一个是间接相关的支持——建设用地指标。弥补公共服务财政资金缺口的最主要初始资源是土地。没有用地指标，“资源—资本—现金流”的运作链条就无法启动，经济发展将会受到限制，公共服务的经营性支出来源也就无从获取。如此一来，地方从城市建设到公共服务都对“土地出让”形成依赖。在落实公共服务职责的过程中，一方面，地方将一次性的土地出让收益转化为可持续的经常性税收收入，为公共服务的经营和维护提供资金；另一方面，当中央收紧用地指标或地方出现资本或现金流不足时，地方政府需要举债融资完成上级交付的指令目标。审计署统计资料显示，我国地方政府可见的债务逐年增长且数额巨大，但总体偿债能力并不乐观，有近一半的地方政府偿债能力下降，并且，民生服务的公益性决定了难以通过自身的盈利来偿还债务。在公共服务支出增加，而地方政府偿债能力没有提高的情况下，很容易引发财政金融危机，影响社会稳定和政治安全。

4.随着经济社会的发展，土地财政的负面影响日益凸显

土地财政资金周转快、数额巨大的特征，使其逐渐成为地方政府的“第二财政”，在GDP中占据较高比重。一方面，这客观上对民间投资产生挤出效应，高地价催生的高房价扩大了居民收入差，导致国民收入分配格局恶化；另一方面，地方政府以储备的土地通过抵押贷款的方式向金融机构融资，形成了大规模的政府债务，地方政府面临严重的债务危机。目前，政界学界均已意识到土地财政难以为继，伴随土地财政而出现的“以地养费”模式自然也不例外。因此，需要加快探索有利于持续提升公共服务供给水平的新模式，以改变地方政府对“以地养费”的路径依赖。

四、思考与建议

（一）关于“以地养费”的思考

“以地养费”是地方政府在财权集中、事权下移的制度背景下，面对经济建设压力和公共服务指令目标采取的一种应激性策略。其在“二重赋权”和“晋升激励”的共同作用下以土地资源为初始要素，在合法的权力范围内重新规划公共服务执行过程和运作机制，兼顾了经济发展和公共服务的双重目标。公共服务交易制度的缺陷是产生“以地养费”行为的制度根源，主要体现在两个方面（见图3）：

图3 中国与典型国家公共服务“对价支付”示意图

一是公共服务对价支付环节的模糊化。地方政府作为公共服务的提供方，要定期向居民征收税费以支持公共服务的投资建设和日常运营，这种税费在土地私有的国家以“财产税”或“市政税”的形式存在，作为基层政府的主要收入来源，直接用于辖区内的公共服务支出[12]。

“财产（市政）税”看似面向居民所拥有或支配财产的征税，但实质上是公共服务对价支付的一种形式。然而在我国没有设立公共服务税种，也没有形成直接的地方税体系，企业作为地方税收的最大贡献者，也就理所当然地成为地方政府的主要服务对象。但实际上，居民已经以“地价”的形式将产权期内的公共服务费用一次性地支付给了地方政府，却因为房地产开发商的介入使这一价值交换过程被模糊化。理论上，这笔资金应该被用于公共服务建设，但是受到资金性质的限制和“政绩观”的引导，这笔资金成为撬动招商引资的“杠杆”，居民和政府之间的直接“支付－供给”关系被打断，居民也就难以获得满意的公共服务。

二是公共服务反馈环节缺失。一般而言，居民支付费用、享受地方政府提供的服务，然后“用手投票”或者“用脚投票”来表达对服务的满意与否。然而，在当前的制度条件下，用来反馈居民偏好的渠道有限。此外，尽管地方政府在政策执行和地方管理上享有自主权，但重大人事任免权仍由中央和上级政府掌握，所以，地方政府在行为选择和政策执行上更加重视中央和上级的指令。客观上居民利益诉求表达渠道的缺失，以及主观上地方政府对上负责的价值倾向，共同决定了居民难以有效督促本地政府改进公共服务。

（二）改革的对策与建议

过去几十年，在工业化和城市化进程中形成的发展模式，为中国的经济腾飞和城市化进程的推进做出了不可估量的贡献。对于发展中国家而言，经济增长对政治社会稳定的重要性不言而喻，但是在当前除经济发展之外，也需要对社会建设和民众需求给予高度重视。在经济社会全面转型的背景下，应当采取“藏富于民”的理念，更加重视民生领域的制度完善和公共服务质量的提升。完善地方直接税体系并且建立公共服务交易制度，为地方政府创造可持续、稳定的公共服务收入来源，是打破“以地养费”的行为逻辑，也是引导地方公共服务供给步入良性发展轨道的关键。但是，这一改革必须立足于超大发展中国家的国情实际，既要考虑“转型成本”给整体经济社会发展带来的影响，也要权衡处于不同发展阶段地区的承受能力。因此，建议从总体方向和推进过程两个方面把握总体改革的节奏。

一方面，以完善财政资金的运营管理制度为总体方向，扭转“以地养费”公共服务供给模式。随着公共服务交易制度的完善，公共服务的资金运作必然会逐渐从“以地养费”过渡到“以税养费”，政府服务的重心也必然从“企业”转变为“居民”；基层政府的财源从土地出让收入，转向对可持续公共服务税费的依赖。这一转变的实现，有两种可能：一是从中央或省级政府手中获得税权；二是开辟新税源，这意味着增加居民的税负。无论是前者还是后者，都需要经过利益相关方的协商、博弈、方案论证、试运行再到正式推广，这是一个相对漫长的过程。尤其是在当前的制度条件下，大部分地区财政资金仍然短缺；在过渡期内，各项公共服务的资金来源是改革启动前首先需要考虑的问题。为提高财政资金的使用效率，可以效仿社保基金的管理办法，在中央统一划定的法律法规和制度规范的约束下，允许地方政府对部分财政资金进行投资运作。尤其是对于那些仍处于工业化、城市化起步阶段，严重依赖土地财政的地方。首先，在保证财政资金安全性、流动性的前提下，将资金交给市场上更具优势和专业能力的投资管理团队进行运作，实现资产的增值；其次，充分发挥人大和社会的监督作用，进行受委托方的筛选和审查，定期公布资产收益和现金流等财务状况。

另一方面，以分类推进、细化确权为思路，调整纵向政府间的公共服务职责配置。在理顺资金运作过程的同时，跳出“集权”和“分权”的思维，以“确权”来配置各级政府的公共服务职责。“确权”要坚持两个原则：一是精细化，要改变原来“中央”和“地方”的职责划分模式，将每一级政府的职责以制度化的形式确定下来；二是改变“以地养费”的一贯思路，建立“以税养费”的思维方式，使每级政府的财权与支出责任相匹配。这一过程，在实际操作层面分为两步。首先，根据中央和省级政府的功能，确定这两级政府的职责范围；其次，针对不同类型的城市，结合其经济社会情况，采取不同的职责配置和支出责任划分模式。

研究发现，不同国家的公共服务职责配置体系都与本国的政治体制、财权划分结构、传统政治文化相适应。但是，它们也存在一个共同特征，即各级政府的支出责任各有侧重，一项服务的支出责任由某一级政府主要负责。因此，现有的职责分工大致可以按照以下思路进行调整：事关公众最低生活保障、社会稳定且具有强外溢性的服务，应当由中央负担主要的支出责任，比如在教育、医疗和社会保障中扮演“保住底线”的角色。对于那些与地区经济发展程度相关，带有地区特殊性，又不属于底线保障的职责，同时需要政府投入人力、财力进行管理的服务，应当由省级政府掌控并享有一定的自主权，比如负责辖区内社会保障金的收缴、管理和分发工作，承担相应的支出责任。对于那些外部性程度较低、制度体系发展相对成熟、由地方提供效率更高、与居民密切相关的服务，其财政事权和支出责任应交给省级以下的政府，比如公共教育的组织和管理工作。对于市、区两级政府之间的职责划分，需要根据当地的经济社会发展状况以及常住人口、流动人口、人口密度进行详细讨论。对于“高常住、高流入、低密度”城市，考虑到城市人口密度低，适当扩大区级政府的管理幅度有利于实现服务的规模效应，因此建议强化区级政府的服务供给能力，扩大管理幅度；对于“高常住、低流入、高密度”“低常住、高流入、高密度”的城市，考虑到城市人口密度高，公共服务设施的设置应相对密集，因此建议鼓励市辖区做强做细，市级政府统筹发展；对于“低常住、低密度、低流入”城市，考虑到这类城市处于城市化起步阶段，经济发展水平较低，区级政府的财政状况较为艰难，因此公共服务供给以市政府为主，区级政府辅助，二者优势互补，以满足居民的基本公共服务需求。

注释：

①2018年我国公共财政教育支出为3.6%，英国为4.6%，美国为6%。

②根据中央对地方转移支付管理平台的相关政策文件，除专项转移支付有规定用途之外，与公共服务有关的一般性转移支付也有严格的用途限定，比如城乡义务教育补助经费、基本养老金转移支付、城乡居民医疗保险转移支付都要专款专用。

③地方财政资金来源于经营所管辖区域空间的生产经营性活动税收、国有资产收入和财政转移支付三类，在国有资产收入中，以土地出让收入为主的“地方政府性基金”可以用于公用事业发展（据2010—2016年数据统计，土地出让收入占比达到80%以上），并且，与公共服务相关的转移支付，都具有较强的针对性和严格的规定，地方不具有自由支配的权力。

④据计算，2009—2015年我国31个省份中土地收入占公共服务可支配财力的比重排名前5的省市依次是河北（69.2%）、重庆（63.41%）、安徽（63.15%）、辽宁（62.00%）和山东（58.63%）。

⑤县级以上政府可以组建或委托专门机构，根据土地利用总体规划和城市规划对城市中需要流转的土地采取征收、收购、到期回收、优先购买等方式，对存量土地进行开发、整理和存储，然后根据土地供应计划将土地投入市场，并获得土地出让收入的70%。