实用性村庄规划编制策略探讨

孙祥龙，何鑫，徐建华，廖海燕，吴越

（华蓝设计（集团）有限公司）

1 传统村庄规划存在问题

1.1 编制理念有所偏差，“城市本位”倾向明显

根据《城乡规划法》，村庄规划与城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划共同构成了城乡规划的法定体系。虽然属于下位规划，但村庄规划却承载着促进乡村振兴和指导村庄建设、保护和改善村庄环境等重大使命，这也决定了村庄规划具有与广大人民群众联系最紧密、最“接地气”、最大程度落地实施等特征。但是作为引导村庄发展和建设的蓝图，村庄规划关注的不仅仅是村庄建设问题，还包括系统性的村庄发展问题，除了对村庄居民点进行规划，还涉及村庄空间的演变、城乡关系的平衡以及乡村产业引导等问题。

然而，传统村庄规划受到“城市本位”思想的影响，支撑村庄规划的城乡协调理论、人居环境科学理论以及“反规划”理论等未能在规划中得到很好的体现[1]。一方面片面地将村庄规划理解为城市规划的延续，简单套用城市规划的编制方法处理村庄空间布局和用地问题，把城市小区规划、园林绿化的经验简单套用到村庄规划中，导致村庄规划“千村一律”，丧失了农村应有的个性和特色。另一方面，“就村庄论村庄”情况明显，简单地将村庄规划理解为“农村居民点”规划，重点关注拆迁、安置、修路、铺设管道等具体建设行为，而对村庄产业、风貌、文化和整个村域范围内山、水、林、田、湖、草组成的复合性生命系统缺乏整体考虑，导致规划成为近期实施性规划，指导效力明显不足。部分村庄规划基本等同村庄整治规划，很大篇幅集中在农房美化、治污改厕、垃圾处理、村庄绿化等方面，而关于经济产业发展布局、公共基础设施建设等内容的篇幅过少，无法有效指导村庄发展（见图1）。

图1 村庄规划在国土空间规划体系中的地位

1.2 目标定位脱离村庄实际，片面追求“新、奇、特”

村庄规划的目标定位直接影响村庄未来的发展方向，需要结合村庄的发展基础、关键问题以及区域村庄发展统筹、当前的发展趋势进行综合判断。然而受领导意志或个人喜好影响，规划人员在对村庄发展解析不深的情况下，无视乡村历史、规模、布局等传统特点[2]，只要求好看，追求高大上，片面提出一系列“新、奇、特”的发展定位。例如，很多条件一般的村庄盲目跟风，在规划中提出要发展康养旅游、休闲度假等，而没有考虑招商和区位的可能性；在缺乏充分评估论证的情况下，提出建设大广场及其他大型设施，忽略了村民的实际需求，造成耕地减少、土地资源浪费和财政负担。

1.3 对村庄特性研究不充分，规划缺乏特色

每一个村庄都拥有属于自己的“故事”。大部分村庄都是历经长时间积累形成的生命有机体，村民的生产生活习惯、社会结构、文化习俗以及宗教信仰等都会对村庄发展方向和空间形态产生影响，规划编制应予以充分考虑。但目前村庄规划重点关注物质空间的营造而忽略了非物质空间的规划和地域差异的考量，忽略了规划用途和受众的多样性，导致村庄规划无法针对性地解决当地农民和农村的实际需要，甚至带来了生产生活不便、生态环境破坏和地方特色消失等一系列严重后果。过多采用城市规划的手法处理村庄空间形态，存在严重的“一刀切”和形式主义问题，呆板机械、简单划一的空间处理方式严重破坏了村庄长期积淀形成的空间肌理，泯灭了村庄内在的精神特质。

1.4 对村民实际需求研究不足，规划缺乏针对性

如前文所述，村庄规划属于城乡规划法定体系中的下位规划，因此，对村民实际需求的研究尤为重要。但是在村庄规划编制过程中，作为规划参与主体的村民往往处在被动接受的地位，其真实想法难以得到落实。部分村庄规划编制过程中对村民意愿的调查往往流于形式，对村民的发展意愿和实际诉求缺乏深度研究，导致规划的符合性不高。同时，很多村庄规划忽略了快速变化的村庄发展环境和日益多样化的村民需求，例如，村民对文化设施、儿童和老年设施、电商用地等的需求以及对乡村环境改造和精神文化生活的需求等，致使村庄规划难以满足村民生产生活的实际需要。

1.5 公众参与程度较低，规划编制“不接地气”

目前很多村庄规划因公众参与性较低、规划团队对村庄缺乏深入研究等原因，导致规划“不接地气”。具体包括以下几个几方面。

①规划编制过程缺乏互动，作为村庄规划最重要的利益相关主体和建设参与者，村民不知情或参与不充分是造成村庄规划脱离实际的重要原因。

②规划团队缺乏对村庄的深度研究。目前很多设计单位对村庄规划的复杂性认识不足，规划团队人员构成单一，缺乏具有丰富村庄调研实践、研究经验或生活经历的规划人员参与，简单照搬城市规划或社区规划的编制方法，导致规划“水土不服”。

③规划缺乏更加有效的表达。村庄规划中空间布局的规划占很大篇幅，设计单位往往采用简单的空间布局来描述村庄建设远景和实施手段，更多体现的是现状和远景建设成果两个静态间的比较，缺乏实施计划性的研究和实施过程各节点的动态描述，对规划的实施过程缺乏有效引导，规划实施进程表达缺乏可读性，导致实施主体憧憬美好未来却又无从着手。

2 村庄规划编制的理性反思

村庄规划的编制看似简单，实际上是个非常综合的规划，编制过程中牵扯到政府、村集体、村民以及企业等多方的利益，涉及用地布局、村庄迁并、设施安排、风貌改造、产业发展、环境保护等多方面的内容。加之目前对村庄规划缺少应有的重视，受“城市本位”思想影响较重，规划编制人员对村庄发展规律和空间肌理缺乏深入的研究，对村民生活习惯和实际诉求缺少细致的调查，导致村庄规划的实用性大打折扣，规划的指导效力明显不足，最终沦为“墙上挂挂”。总体来看，导致村庄规划实用性不足的原因包括很多方面，但是提高政府的规划组织水平和标准要求，增强规划师的业务素养仍是关键所在。

对于规划组织部门，要切实加强政策法规学习和先进案例的分析，提高村庄规划编制的组织能力；加强与规划团队的沟通衔接，保证相关规划要求的有效传导；充分尊重村庄发展规律，减少对规划的不合理干预。对于村庄规划师，一方面要以最严谨的态度对待村庄规划工作，摒弃“城市本位”的思想，以高度的责任心和使命感对待村庄规划工作，通过扎实的理论学习，充分认识村庄发展规律；另一方面要“到群众中去”，深入细致的开展调查分析，充分了解村民的生活习惯和真实诉求，让村庄规划解民所忧、为民所用。此外，在村庄规划编制过程中要坚守职业底线，切实作为村民的利益代表，尽可能排除外部因素对村庄规划的干扰，努力做到规划的客观公正和科学合理。

3 实用性村庄规划编制策略

实用性村庄规划本质上就要是做到“实在”和“管用”，避免反复折腾和浪费。“实在”是要针对村庄发展实际，以问题导向、需求导向开展规划编制工作，切实解决问题、满足需求；“管用”是要突出可操作、可实施，最大程度达到规划目的和实施效果。从以上问题分析和实际村庄规划情况来看，提高村庄规划实用性可从更新理念、准确定位、深入研究、强化特色、广泛参与等方面入手，多角度发力，切实提高村庄规划的指导性、准确性和操作性。

3.1 发展理念要“新”：摒弃“城市本位”思想，积极融入“人—地—产—居—文”系统化发展理念

长期“以城市为中心”的发展方式和“城市本位”的规划思想，使得村庄规划带有浓厚的城市规划色彩，不仅无法有效指导村庄规划建设，反而给村庄发展带来一定的困扰。新时期的村庄规划应果断摒弃“城市本位”思想，充分吸收吴良镛院士提出的人居环境科学理论和日本宫崎教授概括的乡村规划五要素理论等理念，从“人（村民）—地（用地）—产（产业）—居（居住）—文（文化）”等核心要素系统化发展的角度谋划村庄规划，形成更加符合村庄发展实际、更加综合全面的村庄规划要素体系。

1）人：从被动的“接受者”向“主人翁”转变

人是村庄实现持续发展的核心要素，村民是村庄规划最重要的利益主体。要转变传统村庄规划简单粗暴的人口分析方法，充分了解村民群体的亲缘关系、社会结构、人口分布和流动趋势；采用抽样方法了解个体的生活状况、收入来源和对未来的期望。

2）地：从简单用地规划向用地权属清晰转变

土地权属清晰是村庄规划得以落实的必要前提。传统村庄规划普遍缺乏对土地产权关系的调查和分析，缺乏对村民土地财产权利的保障，直接导致权利冲突，规划要素落地较难。要转变传统村庄规划用地布局的程序，将权属关系调查和分析前置，正确处理村庄用地需求和村民土地权利的关系，保障规划用地的落实。

3）产：从落实布局向盘活资源转变

产业是村庄吸引资源要素集聚的核心，选择适当的产业一直是村庄规划的薄弱环节。传统村庄规划普遍缺乏对产业发展规律和现状的深入分析，简单表达产业发展意向，缺乏科学性和操作性。新时期的村庄规划应从增加农民收入的角度出发，全面分析村庄产业发展的基础条件和周边环境，盘点村庄资源，选择合适的产业类型，策划“接地气”的项目，保障产业规划落地，引导形成“一村一品”。

4）居：从简单的物质空间营造向聚落形态的优化和重塑转变

村庄居住空间的布局和形态是区别于城市的重要外在表现，依山傍水、聚落而居成就了村庄的“形态美”。传统村庄规划往往缺乏对村庄山水格局、空间肌理的深入研究，居住空间布局存在呆板、单调等问题，“去农村化”“千村一面”现象比较严重。新时期的村庄规划应加强对村庄山水格局的空间分析，尊重和保护传统村落形态，可充分采用“补形”的方法重塑和优化村庄格局，形成独特的聚落形态。同时，要注重村庄风貌的引导，避免杂乱无章但也不能追求千篇一律，以适度统一的村庄风貌引导村庄形成“一村一韵”。

5）文：从文化缺失向乡村文化振兴转变

文化是乡村发展的灵魂，传统风貌、布局肌理、建筑模式都是村庄的文脉和特色所在。传统村庄规划重物质空间建设、轻文化传承和氛围营造的规划理念一定程度上造成了乡村文化建设的欠缺，导致村庄的吸引力的下降，原有的乡村文化体系因保护不力和城市文化的冲击，呈现出逐步瓦解的趋势。新时期的村庄应增强村庄文化的保护力度，充分挖掘村庄优秀文化资源，对古宅、古树、古迹进行严格保护的同时，加强对民俗礼节、传统艺术等“无形”文化的保护，通过建筑小品、绿化、墙体立面等形成特色元素、文化符号，将“无形”文化充分体现在村庄风貌、产业、景观之中，形成“一村一特色”。

3.2 目标定位要“准”：从村庄实际出发，科学谋划村庄定位和目标

要改变以往村庄规划重建设规划轻发展指引的做法，提高对村庄发展定位、发展目标谋划的重视程度，提出适度超前、契合村庄发展实际的目标定位。首先，要加强与上位规划和相关规划的衔接，排除领导意志的片面干预，根据实际情况充分论证后提出合理的目标和定位。其次，应深入研究村庄发展的历史趋势，盘点村庄的资源、面临的发展机遇，充分考虑外部发展环境，在多方面因素叠加分析的基础上提出符合村庄发展实际的方向。最后，在谋划村庄目标定位的过程中要统筹考虑周边村庄的发展现状和规划目标，坚持规模化、差异化的发展思路，从区域统筹的视角提出符合区域和村庄自身发展实际的目标定位。

3.3 特性研究要“深”：深入研究村庄基础条件，充分彰显村庄个性和特色

转变以往村庄规划要求低、研究浅的错误观念，鼓励村庄规划师发扬“工匠精神”，以高度的责任心和使命感严肃对待村庄规划工作。首先，通过深入研究村庄发展条件，深度了解村民的实际需求，筛选符合村庄实际的产业体系，塑造村庄发展的特色，优化村庄独特空间形态等形式，增强村庄规划的针对性，打造具有个性化、符号化的村庄形象。其次，增强对村庄规划成果的审核要求。针对以往村庄规划存在的批量复制、简单替换等乱象，要增强对村庄规划成果的审核力度，对低质量规划成果坚决予以否定。同时，需提高特色村庄规划编制的准入条件，对特色研究内容提出明确要求。最后，应注重在保护中创新，深入研究发展环境的变化趋势和村民的最新需求，适当增加文化娱乐设施、儿童和老年设施用地，丰富村庄精神文化生活。

3.4 村民参与要“广”：村民全过程参与，确保规划“接地气”

规划开展的不同阶段，村民的参与形式应有所侧重，现状调研阶段要做细做实：通过开展问卷调查、入户访问等方式，深入了解村民发展意愿、生活状况和生产方式；针对不同人群设置不同的问卷和访谈内容，提高调研的针对性和有效性。规划方案编制阶段要深入沟通。以通俗易懂的方式将规划方案向村民展示，并就方案涉及的突出问题进行深入的沟通交流，涉及村民切身利益的问题要做好征求意愿和解释工作，保证村民诉求得到充分表达。规划成果公示阶段要畅通意见反馈渠道。按照法律规定对规划成果进行公示，通过设立宣传栏、意见箱保障村民意见能够及时反馈，必要时可通过宣传讲解等方式增加村民对规划的了解。此外，应充分考虑村民学历不高、专业性不足等因素的影响，将规划成果可视化、动态化、简易化表达，争取让村民更加深入了解规划内容（见图2）。

图2 村民积极参与村庄规划调研

4 结语

村庄规划是一项综合性、实践性的工作，实用性是对其最基本也是最重要的要求。由于长期受“城市本位”思想影响，加之对村庄规划编制重视程度不够、公众参与性低，以往的村庄规划对村庄发展的指导性明显不足。新时期的村庄规划，唯有以实用性为导向，突出村民的主体地位，凸显村庄个性和特色，强调“接地气”“真管用”，才能真正引导乡村“看得见山，望得见水，记得住乡愁”。