依法治校视野下高校突发事件应急管理机制研究

李 伟

（淮南师范学院 法学院,安徽 淮南 232038）

随着中国经济的高速发展，高校与外部世界的联系越来越紧密，一定程度上影响高校突发事件的发生概率。 突发事件虽然具有偶发性，但其诱因通常早已萌发，只是没有被及时发现和重视，因此事先预防和前期处理是非常重要的工作，但是如何未雨绸缪，需要相关的工作指引或者说一定层级的法律规范作为依据，并且要有可操作性。基于此，本文以国内外高校突发事件应急管理作为切入点，探究我国高校在依法治校前提下如何做好突发事件处理，并为今后高校应急机制创新提供借鉴。

一、高校突发事件管理的现状分析及研究

（一）高校突发事件管理的现状

1.国内高校应急管理立法现状

高校突发事件应急处理的依据散见于部门法和规章制度之中，具体说来有《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《关于生产安全事故报告调查处理条例》《国务院关于极端安全事故行政责任追究的规定》《学校食物中毒事故行政责任追究暂行规定》《学生伤害事故处理办法》等。

在具体操作层面，由于紧急情况的级别和类型不同，高校主要是按照属地原则和上级主管部门原则，在高校突发事件发生时向属地政府和上级教育主管部门进行紧急报告，同时向其他专门管理部门报告，例如卫生、消防、公安等部门。 这种应急处置流程和措施看似严密，但是采取多头管理，如同九龙治水，在紧急情况下效率不高，不能及时应对突发事件。 在发生紧急情况下，其权利和责任尚不明确，责任划分不细致最终导致在应急事件中存在一定的缺陷［1］。 同时，我国高校的应急处置预案基本上都是参照教育部或上级教育主管部门的应急管理文件进行“复制式”的编制文本，多数应急预案可操作性不强［2］。

2.国外高校应急管理立法现状

目前，国外发达国家在高校应急管理立法建设方面有一定的借鉴意义，主要做法是把各级各类学校的应急管理工作作为整个国家应急管理工作的重要组成部分，这也为政府处置各级各类学校突发事件提供了法律依据。 从立法形式上分析，发达经济体国家应急处置立法体系相对比较完备，如美国《斯坦福法案》《国家紧急状态法》《联邦应急计划》，英国《非军事应急法案》，法国《紧急状态法》等。 从立法的具体内容上分析看，有些国家对于高校应急处置管理更是制定了专门的法律法规，如美国针对校园安全的《克莱尔法案》。 在亚洲，日本是较早向西方学习建立国家应急体系的国家，初步建立了各级各类学校应急管理体系，如《日本校园安全协会法》《学校供给饮食法》《学校保健法》等，分别从教育、饮食、保健供给等方面做出了立法规定［3］。

英美两国在国家应急体系方面各具特色。英国作为在国家应急体系建立起步较早的国家，建立了一套完整的学校风险等级评价体系，并且这个风险等级是要定期重新评价，同时根据当时情况制定相应的对策，并有效实施应对。 美国是最早制定应急管理机制和法规的国家之一，其各级各类学校的应急管理制度立法可以分为国家层面和州层面的立法层级，同时辅以各类具体且被广泛认可的判例以及政府指令来作为操作指引；各州及以下各级政府根据国家的总体规划和责权，对于突发校园事件有先予处置的权利，只有州及以下地方政府对校园突发事件没有能力处置时， 联邦政府才可依法介入，这也是美国应急管理机制的特点之一。

（二）国内高校应急管理困境解析

首先，国内高校应急管理机制的相关研究比较薄弱。高校是培养高层次人才的场所，师生众多，其健康发展关乎人民的生命与财产安全，关乎社会的稳定和未来走向。 因此，政府部门和学界应深化高校突发事件应急管理机制的研究和实践，为具体事件提供理论支撑和体制保障；同时，借鉴国外的优秀成果，实现立法层面和应急处置操作层面的有机统一。

其次，高校突发事件呈现高发态势，涉及自然灾害、事故灾难、生命安全突发事件、校园消防、实验室安全、疫情防控等诸多方面，如在校园消防方面，部分学生在宿舍使用大功率电器引发火灾导致学生伤亡；在高校校园内疫情防控与公共卫生安全突发事件方面，吉林某农业科技学院因聚集性新冠肺炎疫情爆发引起的突发事件， 导致广大教职员工和学生产生极大的恐慌，师生员工生命安全和身心健康面临威胁，学校教学秩序受到了很大影响，社会关注度高。 因此，高校应该制定应急预案，并研究解决路径，确保事件得到及时妥善的处理。

最后，心理问题凸显，隐蔽性较强。 一方面，部分高校学生出现心理问题，甚至心理疾病，不仅影响自身的正常学习生活， 还对他人造成干扰和危害；其行为具有持久性和隐蔽性，给高校管理带来很大困难。 另一方面，极少部分处于社会边缘的群体妄图通过伤害高校师生报复社会，以满足自己的畸形心理。

综上，各类突发事件对高校传统管理理念冲击非常大，对高校管理者、决策者提出了严峻的挑战。高校管理者需要顺应时代发展，提升学校应急管理能力，为高等学校的安全稳定、高等教育的高质量发展保驾护航。

二、我国高校突发事件处理的问题剖析

我国高校突发事件应急处置方式可以概括为国家统一领导，分部门分行业管理的形式，对具体的突发事件采取分级管理的原则，但是在应急处置过程中，应急预案的概念性、原则性条款较多，可操作条款较少，具体问题可以概括如下：

（一）高校突发事件处理机制协调性不足

就当前而言， 高校应对突发事件无专门立法。在国家立法层面，全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，概念性、原则性规定较多，但技术操作细则层面较少。 在部门规章制度方面，有《学生伤害事故处理办法》《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发公共卫生事件应急规定》等，部门规章种类繁多、处理机制各异。 因此，高校突发事件的处理涉及多方面的法律法规， 对应不同的管理部门，统筹协调存在一定难度。

（二）高校与其他主体之间协作不畅

国家应急能力的优化和加强，是我国应急能力体系建设不懈追求的目标之一。政府部门应整合应急管理的相关部门，统一责权，实现对应急事件处置的协同和合作。 同样，高校在整个突发事件处置过程中，要依靠属地政府给予支持和帮助，这是《中华人民共和国突发事件应对法》 赋予各级政府的权利和义务，充分体现了我国各级政府在各级各类突发事件应急管理中的主导地位。高校和属地政府之间要加强相互沟通、协作，建立日常工作联络机制，避免因沟通不畅贻误战机。

（三）高校应急处理的立法规制不完善

《中华人民共和国突发事件应对法》第22 条规定：“对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。 ”［4］对于高校而言，尽管教育部于2002 年9 月颁布了《学生伤害事故处理办法》， 但因其仅为部门规章， 颁布年代久远，且该处理办法的范围仅仅是伤害事故，不包括所有类型的高校突发紧急情况处置；作为我国刑事方面有最高法律效力的《刑法》也没有明确属地责任、行业主管责任、主体责任和个体责任，导致四方责任不明，这都需要在相关部门法的规制中予以明确，避免因各方相互推诿和责权不清，导致高校在预防和应对各类学生突发事件中的权利和承担的法律责任不明晰。

总之，不管是从国家安全的角度还是从高校自身的角度，规范高校的应急管理，提高高校应急管理水平，制定《高等学校应急管理法》都迫在眉睫。

三、提升高校突发事件应急能力是高校发展的内在需要

(一）推进法治中国建设的需要

我国经济进入高质量发展的新阶段，各方面变化日新月异，社会各方的诉求呈现多样化，同时自媒体时代让信息传播异常迅捷，这也导致了紧急事件的增加。 目前高校突发事件的应对一般使用政治、行政、法律等手段，只有通过这些手段特别是法律规范的指引作用，才能从根本上解决突发事件的处置合法化。高校的应急处置方面同样也需要依照法律法规的指引，将高校应急管理机制纳入依法治国轨道。 只有在依法治国的指导下，高校应急管理法律机制的研究才能沿着正确的方向前进，同时通过规范的法律法规提高高校应急管理水平，这也是推进依法治国的内在需要。

（二）贯彻落实依法治校的需要

为贯彻落实党的十九大和十九届二中、 三中、四中、五中、六中全会精神，以《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》指导，把依法治校摆在全局性、经常性、基础性、保障性位置。 高校作为一个相对独立、人员密集的场所，其人员构成具有特殊性。 高校师生自我意识感强烈，其中部分人员在自媒体的渲染下可能会产生过激反应。 因此，高校管理者和政策制定者需要透过现象抓本质，在高校应急管理制度的设计上注重依法治教、依法办学、依法治校，以法治保障高校应急管理机制的科学化，加快形成制度建设和应急处置有机结合的管理体系。

（三）保障高校校园安全稳定的需要

高校自身的特殊性，以及应急突发事件管理能力和保障高校安全稳定需要之间的差距，是高校应急管理创新机制研究的动力源和突破的方向。高校应构建成熟的应急法律体系和应急机制，这是提高高校应急管理能力的前提，也是建立和提高我国高校应急管理水平的抓手，有利于保障高校校园安全稳定。

四、在依法治校视野下全面提升我国高校应急管理体系的构想与建议

（一）高校应急管理预防法律机制的构想

突发事件的发生有其发展脉络或者基础，如果高校应急管理预防法律机制能够起到作用，在突发事件发展的初期就可以将其化解。高校应急预案应以问题导向、目标导向和结果导向为基础．做好预案内容编写的具体化［5］。 《中华人民共和国突发事件应对法》第五条：“突发事件进行应对社会工作人员实行预防为主、预防与应急管理相结合的原则。”这为高校的应急管理明确了方向。

（二）高校常态化应急管理机制的构建

针对高校不同类别突发事件的性质和特点，高校的决策者和管理者要统筹规划，加强顶层设计和基层治理， 形成高校突发事件处置工作的合力，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷，构建应急处置常态化管理机制。

1.应急管理专职人员常态化。 高校采取非封闭式管理，与校外的联系密切，因外部因素引发高校发生突发事件的可能性较高。 因此，高校管理者应当把应急管理作为日常工作的重要内容之一，设置专门的岗位，配备专门人员，形成应急管理机制人员的常态化。 淮南师范学院作为一所普通本科院校，拥有两万多人的在校生，学校根据校情已经设置了应急管理办公室， 配置了专门的工作人员，在应急管理方面形成一套比较成熟的体系。

2.应急管理机制的管理常态化、全过程、整体化。高校应急管理的常态化不仅仅只是设立常设机构，配备专职人员，还要形成工作专班，定期商讨具体事务的机制，健全协同机制，强化信息沟通；从事应急管理的专兼职人员要对高校应急管理有一个整体的概念， 对高校的应急管理处置流程熟悉，人员之间要有明确的责任分工，主动担责；同时应急管理工作要有分期的应急考核目标。高校应急管理不仅包括现场的应急处置， 还包括事前防范化解、事中应急准备和事后妥善处理，是事前、事中、事后的全过程应急管理。高校拥有其他机构所不能比拟的智力资源， 高校应急管理者可以把心理干预、危机教育、思政课堂等整体纳入到高校应急管理的体系中，整合成处置高校突发事件的合力，让这些具体举措成为应急管理体系的前驱。

3.应急管理机制预警监测制度的常态化。 坚持预防为主、精准治理，以更精准手段查巡可能出现的突发事件，以最高效方式来应对，及时上报，及时制止，降低突发事件出现的次数［6］。 高校的应急管理部门要建立健全预警监测机制，不断完善检测预警网络，加强常态监测、实时监测。高校应急管理部门可以通过舆情分析、大数据分析，精准研判和综合研判，有效落实各项预防工作措施，把可能出现突发事件的苗头及时查找出来， 通过预警监测，让应急管理机制在响应前有足够的时间进行调整。

4.在适当借鉴海外高校应急管理立法的基础上，尽快出台《高等学校应急管理法》单行法，同时出台相应的司法解释和具体操作细则，以提高我国高校应对校园突发事件的应急处置能力。人才培养是高校的主要职责之一，高校年轻人居多，教育舆情呈多点散发态势，教育内生问题不容忽视，高校校园面临着可以预见或者难以预见的风险挑战和潜在隐患，既要防范“黑天鹅”，又要注意“灰犀牛”。因此， 高校由于群体的特殊性而发生的紧急情况，影响面大、传播快、关注度高等特点，亟需在应对这一类突发事件时有法可依，有章可循。

5.高校在校园突发事件处理中的地位要明确。在未来制定的应急管理法中要明确校园突发事件处理中相关人员需要承担的特殊行政职责，以及高校的主体责任和地方政府的属地责任，后者是四方责任中最重要的一对责任主体。

6.高校应急管理机构常设化，要明确责权。 针对高校应急管理机构的设置，应通过《高等学校应急管理法》予以明确，设立专门的应急管理机构，处理日常应急事务；并明确高校常设应急管理机构的责权，包括应急预案的制定、日常应急培训、突发事件风险评估和检测、应急处置、协调相关部门工作；同时， 积极和属地政府应急管理机构进行沟通，接受专业应急管理机构的监督、指导。

7.建立信息公布机制，及时向社会和全校师生通报突发事件的真实和详细情况。 面对突发事件，高校要重视重大舆情，要正视“茶杯里的风暴”骤变为现实社会“龙卷风”的放大效应，深入研判从网上向网下延伸的风险和影响。高校应根据应急管理法的有关规定及时公布相应信息， 对舆论予以引导，正确发挥舆论引导作用，避免产生舆情次生灾害，保障广大师生的知情权、 参与权、 表达权、 监督权，尽快平息舆情，消除疑虑，维护高校及相关方的合法权益。 高校在突发事件处理中、 处理后可以根据具体情况， 在不侵犯当事方的隐私、 名誉的情况下， 依据应急管理法公布突发事件的相关调查情况和处理结果，进而起到教育、警示、预防的作用。

上述应急管理机制作用的发挥， 都是建立在有一整套比较完整的高校应急预案基础之上。 应急预案需概括性内容少， 具体操作程序多。 随着科技的进步，各种预警监测手段的涌现，特别是大数据分析，其在高校应急管理的预警中起着非常重要作用，是高校管理者应对突发事件的有力参谋。

总之，只有在依法治校的前提下，高校依靠健全法律体系，建立依法治校框架下的高校应急处置机制，高校的应急管理水平和应急管理能力才能得到真正地提高，高等教育事业才能在安全稳定的环境中高质量发展。