从新冠肺炎疫情看世界卫生组织法律制度的主要困境与改善路径

邵翰墨

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

世界卫生组织(WHO)以《联合国宪章》《世界卫生组织法》《联合国与世界卫生组织协定》等作为其产生和运行的基本依据，由WHO的最高权力机构世界卫生大会制定并多次修订的《国际卫生条例》(IHR)将国际卫生治理机制，尤其是主要的传染病应对措施以国际法的形式制度化，加上WHO发布的诸多无拘束力的决议、标准、建议等用以指导解决国际卫生问题的“软法”，共同构成了世界卫生组织法律制度体系。这一法律制度体系在2009年应对甲型H1N1流感时便已经显露出不足。到了2019年底，新冠肺炎疫情出现，2020年2月在亚欧多国及美国呈现爆发迹象，2020年3月已具有大流行特征。但由于世界卫生组织法律制度自身的软弱，缺乏行动力，以及受其他国际法规则掣肘等困境，使得其在新冠肺炎疫情肆虐时，只能是通过专家建议、做出风险预警等途径告知世界各国提高防疫意识，具体的防疫措施依然是由各国政府自行决定和实施。各国应对新冠肺炎疫情政策和态度不同，部分高风险国家在面对病毒扩散风险时表现过于乐观，在中国采取严格防疫措施后部分国家仍反应迟缓，使得新冠肺炎疫情至今未能得到很好的控制。

新冠肺炎疫情给全世界造成巨大的影响，让人类认识到突发的严重传染病已经成为现阶段非战争条件下人类所面临的最主要威胁，全球公共卫生治理被凸显到前所未有的位置，对其研究已然成为了一个重要的国际热点问题。以往研究多着眼于宏观卫生治理体系改革和国际法意义上的宏观合作等方面，[1-2]而将目光聚焦于世界卫生组织法律制度困境和改革路径的研究较少。因此，对该问题的探讨具有较强的现实意义和研究价值。

一、世界卫生组织法律制度的主要困境

(一)国际卫生法上的制度超载和权力分散弱化了WHO法律制度

现代公共卫生问题已成为全球治理中的一个突出问题。公共卫生不仅涉及医疗领域，还在国际贸易、生物安全、人权、环境等诸多领域存在重大影响。除联合国专门机构WHO 及其相关法律制度外，二战结束后，大量其他政府间国际组织通过了涉及国际公共卫生的条约、决议等国际法文件。以WTO规则体系中有关传染病控制的规则为例，其中多项协议均规定了与公共健康有关的贸易条款。关贸总协定(GATT)第20条(b)款、《技术性贸易壁垒协定》(TBT)的序言及第2条、《卫生与动植物检疫措施适用协定》(SPS)的序言、《服务贸易总协定》(GATS)第14条第2款、《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)第8条，等等。这些规则将公共健康确定为构成贸易规则例外的合法原因。但WTO的宗旨是促进世界贸易自由，因此在贸易禁运、药品知识产权及医药可及性等问题上，会与以促进公共卫生安全、防控传染病为宗旨的WHO法律制度存在一定冲突。以WTO规则体系中与公共健康有关条款为代表的政府间国际组织未经协调的立法活动，产生了彼此间可能存在矛盾的大量国际法义务，一定程度上反而削减了各国参与和遵守这些规则的行动。全球卫生立法的权威被过多地分享，这使得在规范公共卫生尤其是传染病防控问题上的法律规制呈现出明显的制度超载和权力分散。WHO作为联合国在公共卫生治理领域的专门机构，在本身就缺乏强有力行动机制的情况下，其法律制度的效力被进一步弱化了。

(二)WHO法律制度相较于国内法具有软弱性

作为WHO最高权力机关，世界卫生大会所制定的具有普遍约束力的主要法律制度框架IHR已经数次修订(最近一次是2005年)。但由于传染病作为威胁国民生命和国家安全的突发事件，其防控传统上被认为是一国国家主权内的权力，因此WHO在传染病国际防控中所能进行的工作十分有限。这种与国家主权间的冲突与被限制，是一种“国际法从其产生时起就具有的固有缺陷”，[3]加上行动机制的缺乏，注定了WHO法律制度的软弱性。

以新冠肺炎疫情防控为例，疫情爆发后WHO主要工作限于以下几个方面：首先是对疫情的判断，依IHR第5条第4款，世界卫生组织应当通过监测活动收集有关事件的信息，并评估事件引起疾病国际传播的潜力和对国际交通的可能干扰。与之处于同一规范框架内的还包括IHR第6条和第7条中有关通报和信息共享的条文。监测、通报和信息共享遂构成了WHO对全球各缔约国的公共卫生状况和突发公共卫生事态的信息获取机制。

在对各缔约国公共卫生状况监测的具体操作中，WHO实际上是依赖于他们归口单位的通报和信息共享的。信息共享尤其是涉及公共卫生安全的信息只有在缔约国卫生部门自愿披露的情况下，WHO才能获得能以之为基础的较完整信息。而WHO对缔约国内发生的卫生事件的判断，亦需依IHR第8条与缔约国进行磋商。缔约国国内对于发生的传染病疫情的判断与态度，可以在很大程度上影响WHO的工作。因为WHO向其他缔约国提供疫情发生国的信息和建议等后续工作，均依赖于发生卫生事件的缔约国的信息分享。

获取疫情信息后的下一阶段是对传染病疫情是否构成IHR第12条中规定的“国际公共卫生紧急事件”(PHEIC)的判断和处理。新冠肺炎疫情是在2020年1月30日由WHO总干事谭德赛宣布为PHEIC的，PHEIC的确定在IHR规范体系内意味着WHO可以向各成员国依规则呼吁应对措施和提供建议。但WHO的这种建议属于国际法中的“软法”，而成员国遵守世界卫生组织的“软法”是自愿的。[4]IHR的规定，乃至国际卫生法的整个规范体系都是却乏强制力保证的。例如，WHO是否针对PHEIC发布旅行警告，都不是其他国家和地区对发生PHEIC的缔约国进行旅行、入境等方面限制的必要前置条件。各国采取入境限制、贸易限制等措施，是完全可以基于世界卫生组织法律制度之外的其他国内法或国际法机制而采取的，WHO的行为仅作为一种是否进行下一步行动的参考。新冠肺炎疫情期间，WHO多次就窗口期、传播风险等问题向世界各国发出警告和建议，但由于各成员国认识上的不足和判断上的偏差，在各自国内法体系下采取了宽严程度不同的防疫措施，最终还是导致了全球大流行。

综上可以发现，WHO现行的传染病国际防控机制效果的最终实现，仍是依赖于各主权国家的信息分享和防疫措施来实现。即便IHR中有允许“通过全球疫情紧急反应网大量获取、过滤各种非官方的信息”[5]的特别条款，但这种信息获取途径仍是十分有限的。不仅是在直接的防疫工作中难以发挥实质性作用，WHO在指导和建议等方面所起到的作用也是没有任何强制性的“软法”。主权国家在国内卫生事务管理中的自由权力，是世界卫生法目前难以逾越的，WHO法律制度的行动力需要依靠更具及时性和有效性的机制来实现。

(三)WHO的资金来源结构存在隐患

全球公共卫生治理需要大量的资金投入。作为联合国在此全球治理问题上的专门机构，WHO的主要资金来源在其成立时被原则性地规定在《世界卫生组织法》中：其资金的主要来源由秘书长编制本组织常年预算、概算提交执行委员会审查后，再附建议提交卫生大会，由卫生大会审核通过，最后由各会员国之费用分担额。另一方面，卫生大会或执行委员会可根据WHO的宗旨政策行使职权，接受并管理各主体的赠与。在此可将WHO的资金来源分为源自义务的会费分摊与接受的捐赠两部分。

现今国际组织的资金来源愈发依赖其他主体的捐赠。早在2015年，自愿出资就已经承担了联合国系统内85%的收入来源。同样，WHO由组织内各会员国承担的义务份额，已经远不能支持该国际组织的各项工作与计划，更主要的资金来自其他国际关系主体的捐赠。根据WHO官方网站公开披露的数据显示，大量资金来源于国家或其他组织的捐赠，这使得当主要捐助方对该项国际治理问题上的看法发生改变时，就会对国际组织的资金来源造成较为严重的冲击。况且WHO的预算本身就只有较为有限的部分是用来应对突发事件的，而新冠肺炎疫情的应对就属此类规划预算。

在资金来源上依赖其他主体捐赠，使“WHO‘事实上’受控于一些财务上有实力的捐助者，这些捐助者制定了全球卫生议程，在战略指导的背景下设定了虚假的优先事项”。[6]WHO资金来源面临的最大风险来自于单边主义在部分国家的抬头迹象。2020年美国国务卿蓬佩奥竟发出了“WHO拿了美国纳税人的钱，应为美国国家利益服务”这种有违国际法基本理念的言论。美国特朗普政府在2020年4月14日宣布将停止向WHO缴纳会费和进行捐助。尽管美国新任总统拜登在就职后立刻宣布停止美国退出WHO的程序，并恢复对WHO的资金支持，但寻求摆脱资金来源过度依赖个别国家这一桎梏，已然是WHO进一步完善自身制度的一个主要方向。

二、对世界卫生组织法律制度进行改善的可能路径

(一)坚持WHO作为联合国国际卫生治理专门机构的地位

在数十年全球化浪潮的影响下，人类在全球治理问题上已经成为了一个休戚与共的命运共同体，没有任何一个国家可以独善其身。在2020年5月召开的世界卫生大会(WHA)上，以中国和欧盟国家为代表的主要成员国都对WHO的工作予以了正面评价，并对其继续作为国际卫生治理和新冠疫情防控的最主要政府间国际组织发挥作用表示了支持。因为在国际法意义上，“世卫组织仍是公认且唯一的负责全球性公共卫生事务的联合国专门机构,仍将扮演全球卫生治理核心组织的角色,尚无其他组织可取代。”[7]尤其是作为全球最大经济体的美国国内出现了较强烈的民粹主义和单边主义思潮，民主党的重新执政是否能有效扭转这一趋势尚不可知。坚持WHO在全球卫生治理问题上的领导作用，对于维护国际卫生法体系乃至现存国际法体系都是具有重大意义的。

坚持WHO作为联合国国际卫生治理专门机构的地位，是实现WHO法律制度行动力提升和促进WHO向符合全球公共卫生安全需要方向改革的前提条件，这与中国维护多边主义国际秩序的一贯主张也是一致的。以此为基点实现“跨国有效的法律应渗透到国家间的团结合作中”[8]的愿景。

(二)设立传染病防控专门基金，提升WHO法律制度的行动力

试图建立以WHO为核心对疫情发生国进行直接指挥、统筹的机制是不现实的，只能从其他方面寻求建立可以由WHO自主执行的实质性机制。而《世界卫生组织法》第58条就提供了一种建立灵活有效行动机制的思路：为应付紧急事项及意外变故起见，应设特别基金，备执行委员会斟酌动用。依该条款之内容，WHO可以设立国际公共卫生安全紧急突发事件特别基金。由于该条内容十分笼统，对“紧急事项”和“以外变故”的解释可以因为解释方向的不同产生巨大差别，而且特别基金的数额大小以及使用范围等问题均是不确定的。从这一制度设计的表面来看，可以为WHO的工作提供具有极大灵活性的行动机制。但WHO的资金获取十分有限且受制于会员国的承担与赠与，特别基金的这种灵活性实际上降低了其作为一项制度的稳定性，因此一直未获启用。第58条规定的这种应急性制度设计，虽然因其存在缺乏常设性机构具有的稳定性和可信任度等问题而未获实践，但是开拓了建立WHO直接管理使用传染病防控基金的制度路径。

在新冠肺炎疫情的防控中，医疗物资的国家间捐赠在疫情大流行的条件下无异杯水车薪，而通过国际贸易途径运送的医疗物资，也有面临各国出于政治考量或援引关贸总协定(GATT)第20条(b)款规则进行扣押或禁止出口的风险。如果有一个国际组织管理的传染病防控物资和资金储备机构，可以在不侵犯国家主权边界的条件下，对需要防护物资、药品的国家和地区进行快速援助，其适时性和有效性将超越现有国际卫生法体系下的任何行动机制。因而，可以考虑参照第58条规定，在WHO下设立一个新的专门机构，以基金的形式用来管理传染病防控基金和物资储备。该机构应首先由各国政府经过协商确定各自出资比例进行资金捐赠，此外，还可以接受来自其他经济实体，如企业或个人的捐赠。而且该基金需杜绝成员国施以战略影响，保证捐赠方在卫生治理中不设定有确定的优先事项，将基金的使用与WHO法律制度中有关突发卫生事件的判定严格挂钩。一旦发生符合PHEIC条件的卫生安全事件，经WHO评估调研后，可以向疫情发生的国家和地区，尤其是发展中国家和防护物资短缺的国家输送防疫物资与资金。

(三)拓宽WHO资金来源，加强与其他国际组织的有效互动

针对WHO法律制度缺乏行动力的问题而设立的新机制，需要以一定条件作为运行基础，其中的关键就是资金来源问题。WHO的资金长期依赖发达国家占比的会费部分以及额外捐赠，对于这种资金短缺世界卫生组织目前尚无良策加以应对，现提出以下改进方向：

1．提升成员国会费。新冠肺炎疫情对世界的影响，使得各主权国家对全球公共卫生安全前所未有地关注。潜在的卫生安全风险产生巨大的投入需求，WHO作为联合国在该治理领域的专门机构，其提升会员国会费所长期面临的阻碍将会减弱。尤其是以欧盟和中国为代表的主要经济体对WHO继续发挥在全球卫生治理上的富有建设性的领导作用予以支持，为WHO改革进程中增加会员国会费提供了现实条件。

2．充分利用WHO与其他国际组织的有效互动机制。在当前WHO作为联合国专门卫生机构，以信息分享和提供建议为主要行动方式的体系下，诸如国际疫苗联盟等国际组织均在分享着来自各方的资助；而世界银行也促进了全球卫生治理融资手段的多元化，成立了全球防范监测委员会。[9]WHO只有通过技术引导与这些国际组织形成有效协作，才能够更有效利用这些资金，服务于国际卫生治理。

三、结语

世界卫生组织法律制度在面对新冠肺炎疫情时显出的困境，实际上是现行国际法体系困境的一个缩影。在前所未有的巨大全球治理问题出现却伴随着世界最发达的霸权国家单边主义的影响下怠于履行国际义务的时刻，以中国为代表的多极化力量应继续坚定奉行多边主义，坚持WHO在全球卫生治理领域的领导地位，推动设立WHO管理下的疫情防控基金，加强资金和协调支持，以实际行动推进WHO改革。这也是中国践行构建人类命运共同体伟大倡议，促进人类公共卫生事业和保持世界和平稳定的应有之举。