针对环境污染治理的政府对策及方法

张利乐(华北电力大学，北京 102206)

1 X市环境污染的现状分析

1.1 水污染

X市水环境保护目前主要存在以下问题：一是城市黑臭水体问题突出。X市仅市区范围内就有十几处黑臭水体，这严重影响城市水质和景观质量，影响周边人民的生活质量。二是地表水饮用水源地水质存在安全问题。X市仅有一处地表水饮用水源地，虽然其水质能满足国家相关标准要求，但仍存在不少问题，诸如上游进水水质不达标、高速公路运输穿越水库、当地社会经济发展和水源地保护矛盾突出等问题[1]。

1.2 大气污染

现阶段影响X市大气环境治理改善的问题主要有以下三个[2]：一是臭氧。X市人口密集，工业、交通业发展迅速，机动车保有量持续增加，易形成臭氧污染，且臭氧浓度的贡献率一直占据主导位置。二是散煤污染。散煤污染是影响X市冬季大气环境质量的重要因素。X市煤炭丰富、煤种齐全。冬季城市周边农村和城中村等处的散煤燃烧，给环境治理带来不小的压力。三是工业污染。工业污染是影响X市环境的主要污染源。多年来，X市的经济增长是以煤炭、冶金、电力等重污染行业的发展为主，能耗、物耗高，排污量大。

1.3 固体废弃物污染

(1)工业固体废物。X市工业固体废物主要由冶炼废渣、煤矸石、尾矿、粉煤灰、脱硫石膏等构成[3]。其中，冶炼废渣、煤矸石及尾矿所占的比重较大，如图1所示。

(2)工业危险废物。X市的工业危险废物主要是由废酸、精(蒸)馏残渣、焚烧处置残渣、废矿物油与含矿物油废物、油/水以及烃/水混合物或乳化液等构成，如图2所示。

图2 X市主要工业危险废物种类

(3)城市生活垃圾。X市的生活垃圾主要包括居民生活垃圾、商业垃圾、集贸市场垃圾、街道垃圾、公共场所垃圾以及机关、学校等单位的垃圾。

(4)医疗废物。X市的医疗废物主要有病理性废物、损伤性废物、感染性废物、药物性废物和化学性废物这5大类。医疗废物不仅会污染环境，而且有可能会引起疾病传播或相关公共卫生问题[4]。

2 中国政府治理环境污染的实施对策

2.1 以政府为主导的方法

2.1.1 政府管制

我国政府在解决环境污染问题时，政府管制是其常用的方法之一。政府管制一般是指政府通过制定相应规则对被管制者的行为进行管理和约束的活动。在对环境污染进行管制的过程中，政府运用其行政权力，直接命令企业限制其排污量，设制定配套的排污标准，并以罚款、停工等手段来对约束企业。我国政府在进行环境污染治理的过程中，所采取的政府管制方法主要有以下几种[5]：

(1)设立污染物排放标准，控制污染物排污量。X市政府设立了严格的污染物排放标准，主要包括气态污染物排放标准、液态污染物排放标准以及固态污染物排放标准。同时，X市政府对污染物的排放总量进行了严格的控制，并完善污染物监测系统，将各类污染源(工农业生产、交通运输、居民生活等)列入监测范围内。此外，X市政府逐一排查辖区内各工业企业的具体排污情况，对那些污染物排放超过标准的企业做出警告的处罚，限制其生产或停产进行整改；对那些整改后仍不能达标且情况严重的企业作出关闭、停业的处罚。同时，X市政府定期抽查重点排污单位的排放情况，并将结果向社会公布。

(2)进入或退出市场管制。市场进入管制是政府为防止资源配置扭曲，通过审批、许可等法律、行政手段对企业市场进入的限制。近年来，X市政府在规范当地环保市场方面做出了很多努力：系统梳理与环保市场准入有关的规定、规章和法规；废除其中阻碍公平竞争和有序竞争的规定和条例。市场退出管制是指行政主管机关依法吊销企业执照、责令关闭或被撤销的行为。X市政府积极推动当地污染企业退出：搬迁改造或依法关闭辖区内现有的造纸、钢铁、印染、化工、制药等水污染较为严重的企业。

(3)建立健全环境保护法律体系。自1978年以来，中国政府先后制定实施了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》以及《关于加强重污染天气应对夯实应急减排措施的指导意见》等一系列法律法规，这些法律法规的颁布和实施，对促进我国环境管理和环境污染治理起到了重要的作用。X市也结合当地的实际情况制定了一些实施细则，如：《X市生态环境保护工作责任规定》《X市生态环境保护条例》《X市生态环境保护工作责任规定》《X市推进绿色经济环境保护规定》等规定和条例。这些规定和条例为X市加强环境管理，解决环境污染问题提供了基本的法律依据和保障。

由以上的分析可以发现，政府管制作为政府治理环境污染问题的一种方法，既具有积极功能，又具有消极功能：

一方面，政府管制具有积极功能。在治理环境污染问题的过程中，政府管制能够弥补市场缺陷，纠正市场失灵，使资源配置达到帕累托最优。同时，政府管制可以对企业的行为进行控制和管理，这可以避免重复建设造成的资源浪费，规范经营者的行为，促进经济结构的合理化。

另一方面，政府管制具有消极功能。政府管制除了基本的成本(如机构设立、人员经费等)外，还会带来一些其他成本。具体来讲：第一，政府管制会产生“寻租”活动。这种“寻租”活动不仅会降低资源配置、影响收入再分配的公平效应，而且会破坏正常秩序。第二，政府管制带来低效率。我国的许多受管制行业如：电信、邮政等，长期垄断经营，没有形成有效竞争的局面，企业生产效率低，服务质量差。

2.1.2 税收

税收是现代政府进行社会管理的重要政策工具，在筹集资金和经济调节等方面都发挥着重要作用。我国政府在进行环境污染治理的过程中，所采取的税收调节方法主要有以下两类[6]：

(1)实施税收优惠政策。政府在进行环境保护、解决环境污染问题时，大多会对与环境保护、节约能源、资源综合利用等方面相关的企业实施税收优惠政策，免除他们应缴的全部或部分税款，并给予鼓励和照顾，以促进产业结构的调整和优化。近年来，X市积极贯彻落实环境保护和资源税改革等相关税收政策，对那些生产国家支持的大型环保设备的企业给予税收减免、对必须进口的原材料和零部件免征关税。

(2)收取排污税或排污费。排污收费是解决环境污染问题的一项重要政策，是国家对排放污染物的个人和组织(即污染者)征收排污费的一种制度。它要求污染者承担对社会造成的损害，把外部不经济内部化，从而促进污染者参与到治理污染的活动中去。2019 年，X市发展和改革委员会牵头，市财政局、市城乡管理委员会、市水务局、市农业委员会等部门共同参与来完善收费政策，他们主张要征收污水处理费、排污费及水资源费，并提出要提高征收标准，做到应收尽收。

2.1.3 政府管制与税收的比较分析

政府管制和税收都是政府治理环境污染问题的重要方法和措施。下面将从经济发展、公众和生产者的偏好这两个角度出发，对政府管制和税收这两个方法进行比较分析：第一，从经济发展的角度来看，治理环境污染的税收政策要优于政府管制。这是因为政府管制禁止排污或者严格控制排污而将产出限制在一个很低的水平，这会影响经济的正常发展。第二，从公众和生产者的偏好出发。在现实生活中，公众和生产者更倾向于政府管制这一方法。对于公众来说，政府管制比税收对治理环境污染更具有强制性和针对性，公众不需要为此付出任何代价，就可以从政府管制中直接受益。而对于生产者来说，政府管制在短期内会产生类似垄断的效果，即会减少产量，使生产者获得超额利润；而税收这一政策而在短期内会增加生产者的成本，降低利润。因此，政府管制也更受生产者的欢迎。

2.2 政府干预和市场相结合的方法—实施可交易的排污许可证

在社会主义市场经济中，市场在资源配置中起决定性作用。我国的实践证明，通过市场这一主体来配置资源，能够有效地保证效率。因此，在政府适度干预的基础上，坚持市场对资源配置的决定性作用，能够提高效率、促进市场经济的全面发展。现阶段，实施可交易的排污许可证是在发挥市场机制的基础上，我国政府适当治理环境污染问题的主要方法。

近年来，X市也通过合法可交易的排污许可证来解决当地的环境污染问题。2015年底，X市政府按完成污染源排污许可证的核发工作，将污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围，禁止无证排污或不按许可证规定排污。2017年6月，X市完成了火电行业企业排污许可证申请与核发。2017年10月底，X市完成了全部钢铁、水泥(含磨粉站)企业排污许可证申请核发工作，并在山西省率先开展农药、医药、包装印刷、工业涂装等行业排污许可证核发工作。2017年底，X市完成了列入大气污染防治行动计划的重点行业和产能过剩行业企业排污许可证的申请与核发。

2.3 其他方法

(1)环境影响评价制度。环境影响评价制度在我国已有近40年的发展历程，其主要是指在进行建设活动之前，对建设项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境产生的不良影响进行调查、预测和评定，提出防治措施，并按照法定程序进行报批的法律制度。2010年，X市人民政府按照《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发〔2006〕 28号的有关规定，完成了《X市城市总体规划(2010—2020)》环境影响评价，主要包括城市规划情况简述、建设项目对环境可能造成影响的概述、预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点、规划调整主要建议以及环境影响报告书总体结论要点这五个部分。

(2)限期治理制度。限期治理制度，是指对污染严重的项目、行业和区域，由有关国家机关依法限定在一定期限内完成治理任务并达到治理目标的规定的总称。X市人民政府于 2006 年发布《X市人民政府办公厅关于进一步严厉打击环境违法行为的通知》，该通知指出，要加快超标排污企业限期治理步伐：对没有环保设施或环保设施老化、超标排污的企业，要责令限期治理、限量生产；对限期治理的单位，要加强监管，督促企业按期完成治理任务；对逾期未完成治理任务的超标排污企业，要依法下达停产治理决定。

(3)三同时制度。三同时制度是在中国出台最早的一项环境管理制度。X市在解决当地环境污染问题的过程中，设立了专门的机构—X市环保局建设项目管理处，其职责摆阔综合管理全市建设项目环境保护工作，监督检查辖区内建设项目“三同时”制度执行情况和查处纠正违反“三同时”制度的行为。

3 结语

上文主要结合我国某地的实际案例，对地方政府治理环境污染问题的对策和方法进行了分析，笔者在此基础上，提出以下两条建议：

第一，把握好政府管制的“度”，提高政府管制的效率。这里所说的把握好政府管制的“度”主要是要解决“政府管制会产生寻租活动”这一问题。政府可以通过拍卖制度实现资源的市场化配置，这种方式可以减少寻租活动，降低寻租活动对社会的影响，并最终提高全社会的经济效率和社会福利。

第二，构建多元主体参与环境污染治理的体系。除了中央政府、地方政府、企业外，社会组织和公民个人也应在环境污染治理中发挥作用，拥有一定的话语权和决策权。可以吸纳不同的社会主体参与到环境污染治理中，以构建一个“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的污染治理体系。