农村基层矛盾纠纷化解共治机制的优化及其治理效能

徐 垚 吴春梅

(1.华中农业大学 经济管理学院,湖北 武汉 430070；2.华中农业大学 马克思主义学院, 湖北 武汉 430070)

基层矛盾纠纷化解机制是风险防范化解机制的重要内容，是治理效能得到新提升的重要保证，在动荡变革的后疫情时代的意义价值凸显。农村基层矛盾纠纷化解共治机制是政府主导的，政府组织、自治组织、社会组织多元主体参与的，具有自治、法治、德治“三治融合”取向的地方性安全治理机制，是习近平总书记反复强调的共商共治、共享共担新理念在平安农村建设领域的重要体现。2010以来，中部省区X镇矛盾纠纷化解机制改革的重点是由前期以多元参与主体组织内的专项突破为主的分治向系统内制度化的互联互动、联防联控为主的共治转变，通过矛盾纠纷化解的网络化和体系化建设来攻克长期存在的各自为政的碎片化困境。作为县委县政府所在地的X镇，各项经济指标在乡镇综合考评中均名列前茅。从X镇下辖48个行政村中抽取10个样本村进行实地调查。2019年7月课题组6人对X镇相关政府部门分管领导、工作人员和样本村村组干部、调解员、网格员、村民代表等35人进行了深度访谈，收集了大量一手资料文献，对样本村近3年发生的典型矛盾纠纷事件进行了实地走访，以期探究农村基层矛盾纠纷化解共治机制的实践逻辑。

一、矛盾纠纷化解共治机制的建构

2006年印发的《省委办公厅、省政府办公厅关于进一步加强农村人民调解工作的意见》[1]，旨在构筑“党委政府统一领导，司法行政机关组织实施，各职能部门协调配合，全社会齐抓共管”的工作格局，建立健全以人民调解为主体的多元化社会矛盾纠纷调处机制，明确要求进一步延伸农村人民调解组织网络，建立健全多元化矛盾纠纷调处格局。自2010年起X镇开始整合综治维稳信访力量，将镇、村、组相关部门纳入综治维稳联动中心组织管理体系和工作运行范围，以实现小纠纷不出村、大纠纷不出乡镇、防止矛盾纠纷激化和民事转刑事案件的工作目标；推进“平安乡镇”创建活动，社会治安防控体系建设不断完善，基层矛盾纠纷化解工作卓有成效。

(一)矛盾纠纷化解共治机制的制度化建构

矛盾纠纷化解共治机制的建构涉及相关政府部门的组织权力结构调整、组织功能整合和组织之间的流程再造，必须在依法行政的制度框架内进行。X镇通过完善镇党委领导、镇政府负责、镇政府相关部门主导或协同、行政村为主体的治理架构，来加强矛盾纠纷化解机制的规范化和法制化建设。

1.矛盾纠纷化解共治机制的规范化建设。(1)组织机构设置完备化。在镇党委和政府统一领导下，整合政府相关部门职责，成立镇人民调解委员会(简称“镇调委”)和镇综治维稳联动中心(简称“镇综治中心”)。镇调委由镇党委书记和镇长任组长，镇党委副书记、综治办主任任副组长，其他相关职能部门负责人为组员，主要负责全镇矛盾纠纷化解和维稳综合治理工作。镇综治中心由党委副书记任主任，由综治办、司法所、信访办、派出所、法庭等相关部门组成，采取“7+X”联合办公模式开展工作，主要负责社会矛盾纠纷化解工作的组织协调。为了加强领导和落实，设置领导综治工作的镇人民调解工作领导小组和领导法治工作的镇法治领导小组(均由党委书记和镇长任组长，人员配备基本一致)以及负责落实指导和督查的镇社会管理综合治理委员会(简称“镇综治委”，下设综治办)。行政村相应成立村人民调解委员会(简称“村调委”)和村综治维稳联动室(简称“村综治室”)，村调委由村支书牵头负责、村两委成员及村小组长组成，村综治室由村调解委员任主任和各村小组长为联络人，具体负责村级矛盾纠纷预防调解、上报并配合镇调处工作。(2)矛盾纠纷化解衔接无缝化。一是村镇无缝对接。村调委与村综治室发挥第一道防线的作用，村内和村内外矛盾纠纷信息，全部汇总到村综治室，然后由其分类识别后上报到镇综治办，镇综治办依据矛盾纠纷性质、范围、涉及部门和处置难易程度组织相关部门负责人进行实地调查和矛盾纠纷化解。如果矛盾纠纷处置难度超过镇级职权范围，应及时向上级政府部门报送，并协助其矛盾纠纷调解。二是治理技术革新。2014年开始全面推行农村网格化治理模式，通过网络通信及大数据技术运用形成镇、工作片、村、小组四级网格，利用农村网络化平台优势，对各类矛盾纠纷进行全面梳理和排查，提升了农村治理效能。(3)调处机制运行规范化。一是提高人民调解专业性。制定村级专业轮训制度，由镇综治办牵头组织开办村级调处队伍培训班。每个季度组织一次农村实用法律、治保业务、调解知识培训，先后培训骨干256人次，对新修改的宪法、监察法以及农村土地相关法律知识进行系统性培训，提高了调解员的专业能力。二是完善主动调解制度。镇综治委每月定期召开矛盾纠纷排查调处分析会，认真研究辖区矛盾纠纷动态和规律，增强调处的主动性、预见性与针对性。三是严格落实未结纠纷调处责任制。面对未结纠纷，镇综治办会分解任务，按照“属地管理”“谁主管、谁负责”的原则，严格落实责任制，积极组织相关部门协调共同解决，进一步明确责任分工，确保矛盾纠纷化解工作实效。四是规范调解程序。结合本地实际，进一步健全矛盾纠纷化解和档案管理等工作制度，规范了调解程序和调解文书，完善了调解台帐资料管理，努力做到履职有痕，有问题可追溯。

2.矛盾纠纷化解共治机制的法制化建设。(1)创建民主法治村。矛盾纠纷化解机制包括诉讼化解机制与非诉讼化解机制。诉讼化解机制亦称为矛盾化解的公力救济，即用司法来解决矛盾纠纷，其与非诉讼化解机制(如和解、人民调解、行政调解等)相比，所投入的成本更高，但其作为维护社会稳定的最后一道防线，必须配套建设并落到一线。X镇以行政村为单位，以村两委为依托成立“民主法治村”创建工作领导小组，统领村级民主法治建设并与构建和谐社会等其他工作相融合，做到统一组织、分级实施、层层负责落实。同时，健全村级法律服务体系。深入推进以“一村一律师”为主的政府购买服务项目。在村级引入具备专业法律服务能力的律师，加强对农民的法律服务援助和司法救助，并且逐步将律师事务所、行业性矛盾纠纷调解委员会(如医疗纠纷、征地拆迁纠纷)等纳入农村基层矛盾纠纷法治机构建设之中，不断提升农村基层矛盾纠纷化解的专业化水平。(2)加大法治宣传教育力度。X镇始终坚持化防结合、预防为主、标本兼治的方针，将矛盾纠纷化解工作与法治宣传教育有机结合，提高工作人员和农民的法律素养，降低矛盾纠纷程度和提高化解实效。建立以调解员为骨干且能扎根基层的普法宣传队伍，在做好调解工作的同时向群众普及法律知识，将化解矛盾纠纷重点放在源头防控和减少矛盾纠纷发生上。积极开展“法律进村”活动，在硬软件配备上基本实现了“六个一”，即建立一个法制宣传橱窗，建立一个法律图书馆，建立一所居民法制学校，建设一支专兼职人员相结合的法制宣传队伍，建立一套居民学法制度以及每季度开展一次义务法制宣传活动；同时组织法律、科技、文化、卫生部门为主的“四进村”活动，如司法所干警用“以案说法”的形式培训村民代表，在贫困村实施法治惠民工程，不仅提升了基层综治干部的业务能力，也为农民普及了法律知识，解答了法律相关问题。重视法治文化建设，依托镇、村(社区)的微信和QQ群、农家书屋、党员远程教育网络平台等载体，大力实施平安课堂工程，加大法治教育力度，实现了普法工作经常化、制度化。

(二)矛盾纠纷化解共治机制的合力运行

在法治中国的大背景下，X镇努力加强镇党委对矛盾纠纷化解工作的领导，积极完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，通过横纵网络等共治机制合力提升矛盾纠纷化解能力。X镇矛盾纠纷化解共治机制主要包括预防机制、解决机制和排查机制。由于农村基层矛盾纠纷多属人民内部矛盾，因此共治机制特别重视和谐文化建设，以社会主义核心价值观引领下的地方性共识来带动矛盾纠纷的顺利化解；坚持和发展新时代“枫桥经验”，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制，在乡村振兴中发挥好减震器作用，着力提高农民的凝聚力和向心力。

1.矛盾纠纷化解的预防机制。(1)完善民主监督机制，强化预防规范。注重调节干群关系和利益关系。如村两委委员依据民主监督机制接受群众监督，实行村委会向村民(代表)大会报告工作制度。村委会实现村务财务公开，尤其是村民普遍关心的重大事项。设立村事务监督小组，检查、督促村民(代表)会议决定落实情况；检查、监督村事务公开及财务收支情况，协助有关部门开展村财务审计工作；反映村民合理意见、建议和要求，并督促村委会及时办理。广大村民的知情权、参与权、监督权得以落实落细落小，群众满意率达95%以上。(2)创新激励约束机制，细化预防落实。注重细化管理和严格考核。如镇党委和政府主要领导成员实行“党政同责，一岗双责”，每个成员既要负责一至几项线上工作，亦要负责一个片区的综治维稳和平安建设工作。镇党委和政府每年与各村(社区)及镇直单位签订社会管理综合治理和平安建设目标责任书，其中涵盖了矛盾纠纷化解等内容，从而将责任层层分解，逐级逐项落实。同时加大考核督办力度，全年分别就农村网格化治理和领导干部平安建设履职履责情况进行四次考核督办，每次考核结果作为年终考核绩效的重要依据；将考核绩效与基层干部待遇挂钩，对各村干部实行工资总额控制，将农村网格化治理、信访维稳和平安创建工作实行量化考核，考核分数直接对接工资总额，按比例核定工资总额基数，充分调动干部工作积极性。(3)健全信息收集机制，优化预防布控。X镇严格落实“日研判、周会商、月分析、季报告”工作制度，通过召开综治维稳例会及时掌握下属各辖区矛盾纠纷、重大隐患等不稳定因素，重点分析可能发生的矛盾纠纷和越级上访事件，有效防止可预防事件的发生，切实做到早发现、早研判、早报告、早处置。对2019年辖区内矛盾纠纷的研判发现，主要是因征地拆迁、生活琐事以及林权、土地等经济利益引发的三大类矛盾纠纷。矛盾纠纷的分类管理特别强调落实重大事项风险评估制度，对涉及征地拆迁、精准扶贫等重大项目，都要求在事前作出社会稳定风险评估报告，做到应评尽评，确保实施中的安全无事故。

2.矛盾纠纷化解的解决机制。(1)运用法治思维指引解纷工作。“加强法治建设,按照法治思维处理社会矛盾,是我国预防与化解基层社会矛盾的主要路径。”[2]在X镇，无论是承担相关职责的政府部门，如镇政府、司法所、派出所、法庭，还是发挥群防群治作用的社会组织，如村两委、村调委和志愿者，都自觉坚持用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷。注重法治政府建设，政府部门坚定执行党内规范性文件备案审查制度，并贯彻落实上级市县制定的2017-2020年的法治政府建设实施方案，如成立镇法治领导小组、全面落实法律顾问和建立年终述职述法制度，着力提高决策法治化水平。注重法治社会建设，落实群防群治，通过优化各类资源配置，促进基层民主自治、公共服务和社会管理等职能的融合互动和城乡互动，建立集综治维稳、群众监督、爱心帮扶、治安防范、法务前沿、民政社保、农资代理等服务民生工作于一体的“9+X”农村联合工作模式，大力发展专业协会、合作社，引导成立公益性、服务类新型社会组织，发挥其在社会管理中的作用。(2)坚持依法依规管理解纷工作。加强镇综治中心和镇网络化治理一体化建设，推进村综治室和村网格服务管理中心规范化建设。一是依法依规明确职责范围。以镇、工作片、村、小组四级网格搭建农村网络化平台，分别明确网格服务管理中心、网格管理片、网格管理站的辖区和职责。其中，村小组的网格员主要负责信息收集和上报、矛盾排查化解及协助村两委开展公共服务与社会管理工作；网格信息员主要负责信息录入、汇总分流和结果反馈等工作。2018年度1-11月更新数据约13000条，其中涉及纠纷调处173条，民情日志4120条。二是建立共享数据库。以辖区内人口、房屋、耕地及山林权属等基本信息为基础建成动态更新的社会管理综合信息数据库，逐步实现了县、镇、村三级共享，从而可以动态搜集群众诉求、矛盾纠纷、治安隐患、社会事务等信息，切实增强网络服务的针对性和实效性。三是规范网格服务管理流程。建立了群众诉求分层分类处理机制，形成了“信息采集-登记上报-分流处置-结果反馈-回访核查-事结归档”的六步闭环服务流程。(3)依托社会治安防控体系协助解纷工作。一是城乡共建、乡村联防。2013年提出的“城乡共建、乡村联防”方案，由镇综治办牵头管理、派出所干警带队，以村(社区)治调主任为骨干并有选择性地吸收社会力量，组建了百人城乡联防队，通过定期或不定期的全镇重点区域和地段巡逻排查，在预防案件事故发生、制止现行违法犯罪、现场调处矛盾纠纷、处置突发性事件等方面发挥了不可替代的作用。2018年度城乡联防队累计调解纠纷36起，阻止诈骗行为21起，宣传政策法规1800多人次，辖区发案率较上年度同期下降25%，矛盾化解成功率达到98%以上。二是特殊人群服务管理专项支持。X镇按照省、市、县年度综治维稳目标管理责任书的要求，加强了对特殊人群的服务管理，对全镇42个重症精神障碍患者采取了“六包一”形式，预防和减少特殊人群的肇事肇祸行为。三是扫黑除恶专项支持。X镇将扫黑除恶专项斗争放在突出位置，按照上级指示要求，立足三年工作目标，制定专项斗争方案和年度计划，成立专项小组，做好扫黑除恶宣传和目标瞄准工作，营造良好的社会治安环境。

3.矛盾纠纷化解的排查机制。(1)建立矛盾排查长效机制。建立矛盾纠纷和安全隐患“定期定时排防制度和工作流程”，镇和村(社区)坚持每周、每月、每季度定期定时进行集中排查，对于排查出的重点问题，列出负面清单后及时报告、及时处理，将各类矛盾隐患防范于日常，化解于平时。同时，不定期开展矛盾纠纷排查调处专项活动。一是围绕重点热点问题开展排查调处，各村(社区)把工作重点放在影响农村稳定、农业生产、农民生活的问题上，及时调解矛盾纠纷，有效维护农村安全稳定。二是围绕经济发展主题做好生产经营纠纷化解工作。镇人民调解工作领导小组成员单位认真履行职责，加强劳资、工伤赔偿、工程款拖欠等矛盾纠纷整治力度，及时化解经济类纠纷，有效维护市场经济秩序。(2)层级有序的矛盾排查机制。建立以镇、村、组为基础的三级网络汇报模式，下一级矛盾排查情况定期向上一级人民调解委员会汇报，使矛盾化解更具全局性和预见性。2018年1-11月份共受理各类不稳定因素和矛盾纠纷排查调处记录273条，调解成功率97%；各类纠纷案件共计503条，结案率89.26%，基本将矛盾纠纷化解在萌芽状态，避免了多起上访事件，做到了小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。

二、矛盾纠纷化解共治机制的瓶颈

队伍执行能力不强是现阶段X镇矛盾纠纷化解共治机制的瓶颈制约。进入新世纪的中国，随着计划向市场、封闭向开放、传统向现代的全面转型进入攻坚阶段，多元、异质、不均等典型转型特征凸显。与此同时，农村基层矛盾纠纷逐渐呈现出类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点，这对农村安全治理提出了新的挑战。X镇矛盾纠纷化解共治机制建设的阶段性成效显著，但依然面临深层次矛盾叠加、自治德治法治“三治融合”滞后、地方性共识亟待加强、个体组织环境能力不足的制约，亟待通过内培外引、团队学习等方式加强队伍能力建设。

(一)精准解纷能力依然不足

农村基层矛盾纠纷日趋复杂化，对精准解纷能力提出了新挑战。改革开放以来的持续全面转型，农村社会的诸多领域已发生巨大变化。“农村正在从一个不流动的社会转化为日益流动的社会，以血缘为纽带形成的农村社会关系逐渐被以契约为依据的社会关系所取代，封闭性的地缘关系正随着农村人口的外流和流动杂居而改变。”[3]由此，农村社会呈现出利益关系交错化、阶层成分复杂化、思想观念多元化等态势，国际问题国内化的特征初现，权力意识、竞争意识、效率意识凸显而能力意识、责任意识、公正意识相对滞后。这些都极易引发农村矛盾冲突和纠纷事件，且发生领域由传统的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、土地纠纷等逐渐扩散到经济、政治、社会生活的方方面面。

X镇的矛盾纠纷主要有邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、城乡建设管理纠纷、土地山林水利资源权属纠纷、村务管理纠纷、环境保护纠纷等十多种类型。其中，以两类“涉土”纠纷、婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、房屋宅基地纠纷为矛盾纠纷的常见类型。公认的最难解决的矛盾纠纷是土地拆迁赔偿，涉及主体较多且金额较大，解决周期长且矛盾易反复、易激化。邻里纠纷主要涉及房屋宅基地权属问题，农户往往会因为建房、修路等边界问题引发冲突。相较于传统民间日常矛盾纠纷，土地、环境保护、劳动医疗、交通等涉及市场领域和公共领域的矛盾纠纷以多样化、复杂化、不确定、难化解等形式出现并不断增长，且“‘传统型’矛盾调处方式与社会矛盾复杂性特点不适应”[4]。这需要矛盾纠纷化解共治机制在瞄准问题实质并精准施策上很下功夫。

(二)农民自我解纷阶段性缺位

在个体化超前而组织化滞后的不彻底现代化阶段，整体上基于现代法理和契约理性的农民自组织发展滞后，基于传统情理和关系理性的家族宗族以及基于血缘地缘的村社共同体被逐渐解构。这会引致原子化村庄农民自我解纷的阶段性缺位，亟须将农民组织起来，增强集体行动能力和矛盾纠纷自我解纷能力。

农民思想观念日益理性化，人际交往更为趋向以家庭利益为中心和以利益算计为旨归的规则体系。在传统熟人社会，面对婚姻家庭等矛盾纠纷，多是家庭琐事，受“面子”影响，当事人之间更倾向于用调解方法解决，其中更多是“私”的成分，也就是民间法的运用。而在传统熟人社会向半熟人社会的过渡时期，“公”的权重不断增加，面对产生的矛盾纠纷，农民越来越希望“公”的代表出现，人民调解虽是农村矛盾纠纷解决的主要手段，但其权威性和专业性都亟待增强。

对X镇而言，尤其在涉及土地纠纷、劳动医疗纠纷、环境保护纠纷以及国家惠民政策落实的矛盾纠纷中，农民更加期待“公”的力量出现；这个“公”的力量通常指代的是村两委与上级政府部门某种形式的联合力量；而且农民面对矛盾纠纷时，往往存在出面的人级别越高就越受重视的心态，直接与政府领导互动的诉求强烈，这会给矛盾纠纷共治机制带来更大的工作压力。因此，在农民自我解纷阶段性缺位情况下，矛盾纠纷共治机制需要承担起引导农民树立正确的解纷观念、培育能承担农民自我解纷职责的自组织并在条件成熟时退出等职责。这需要矛盾纠纷化解共治机制在因地制宜、因时制宜地开展适应性治理上很下功夫。

(三)村级调解队伍解纷能力明显不足

一线调解队伍实力是矛盾纠纷化解共治机制能否良性运行的基础环节。目前，X镇村级矛盾纠纷调解队伍问题相对突出。一是队伍配备不到位。如一个样本村人民调解委员会的构成如下：第一责任人由一名村委委员兼职的治调主任担任，其他成员由各村小组长和村民代表构成，无一人专职；其中治调主任兼职多、工作杂、任务重，而各村小组长除去矛盾纠纷化解工作，还兼负思想动员、惠民政策宣传等任务，仅靠“属地管理”“谁主管、谁负责”难以调动他们的积极性，调解工作多处于被动应付状态，难以充分发挥其应有作用。二是思想认识不到位。部分村干部没有正确认识村调委在处理矛盾纠纷上的特殊作用，加上X镇派出所干警对本地社会治安管理遵循“有警必出”原则，一旦矛盾纠纷发生，一些村干部便寄希望于派出所司法调处，导致村调委的调解功能虚化。三是队伍综合素质水平不高。不少调解员年龄偏大，学历低，自身法律素质欠缺，对新事物、新技术的了解吸收有限，因而调解质量往往不高。一些调解员不能熟练操作电脑，网络信息传递和互动交流的优势难以发挥。四是薪酬保障不到位。村调委主要成员都是一岗双职，但不会另外增加薪贴，明显激励不足。作为调解员的村小组长薪酬与村集体收入等息息相关，薪酬普遍不高亦会影响其工作积极性。这需要矛盾纠纷化解共治机制在调解队伍的团队学习上很下功夫。

(四)多元参与主体解纷合力不足

X镇矛盾纠纷非诉讼解决方式主要是通过镇调委、镇综治中心、村调委、村综治室、基层法律服务所(如派出所司法调处)进行。在农村基层矛盾纠纷化解中积极吸收社会各方力量，努力实现人民调解、行政调解和司法调解的有序衔接。2011年后，X镇不断完善矛盾纠纷化解中的诉调对接工作，通过调解资源整合，强化调解职能，实现诉调优势互补。但在村级矛盾纠纷化解的实际工作中，却很少见到民间志愿者身影，一旦发生矛盾纠纷案件，参与调解过程的往往都是村级调解组织。在10个样本村的调研走访过程中，只有一个村成立了民间调解组织“矛盾纠纷化解委员会”，且仅有两个成员，属村内有威望人士；一位治调主任明确表示“出现了矛盾纠纷当然主要是由村两委解决，顶多在调解现场乡里乡亲的人会帮忙说句公道话”。这表明，村级并未将吸纳乡贤精英真正落到实处，矛盾纠纷化解多元参与主体的同向发力还存在明显不足。这需要矛盾纠纷化解共治机制在传统“中心-边缘”格局向“网络-节点”格局转型上很下功夫。

三、矛盾纠纷化解共治机制的优化方案

X镇现阶段面临的精准施策、适应性治理、团队学习、格局转型等诉求表明，其矛盾纠纷化解共治机制的优化方略应聚焦内在品质的全面提升，外显于强能力的共治团队、强主体的共治格局、强联结的共治流程和强合力的共治文化等方面，以此来带动矛盾纠纷化解水平的跃升。

(一)能力提升：培育农村基层矛盾纠纷化解共治团队

政府要制定相关政策，着力培育农村基层矛盾纠纷化解共治团队，致力于人员结构合理化、人员素质职业化、团队目标可及化，因地制宜地制定并实施职业准入和岗位标准、职业发展通道和调解服务标准。特别要发挥团队带头人作用，利用村级水平竞争机制，推动团队学习和知识共享，将绩效考核结果与激励约束和岗位聘用晋升等挂钩。

1.制定职业资格准入与聘用标准。所有矛盾纠纷化解工作人员都必须达到职业资格准入与聘用标准。调查发现，居于矛盾纠纷最前沿的村居调解员整体年龄偏大、法律知识欠缺、多数身兼数职、信息化操作困难，导致人民调解实效不尽如人意。亟须提高调解员的职业准入门槛，落实职业资格准入制度。应设立调解员资格认定考试，规范考试要求，广吸优秀人才。应设置调解员聘用标准，并规范聘用考核程序，择优聘用。聘用人员应依据调解服务标准进行系统的岗前培训，规范提高调解员的调解技巧、调解艺术、业务能力与信息化操作能力。在岗人员亦应进行定期培训、学习和交流，紧跟形势发展需要，及时掌握辖区最新动态，把握调解工作重点与方向。

2.创新监督考评机制。监督考评机制要针对本领域工作实际，覆盖所有工作人员，并有利于激励他们向上向善向实。以村居调解员为例，应建立所有人员信息册并向社会公开，方便当事人的选择和监督；要完善考评和奖惩等各项管理制度，对在岗人员定期进行理论测评考试来检测他们的学习效果，同时开展矛盾纠纷当事人回访制度，及时了解村居调解员的工作态度、调解能力和调处成效，将考试和回访结果一并纳入年底综合考核中。由镇调委或镇综治中心牵头，建立本系统内的岗位责任与绩效评价制度，完善评价指标体系，通过各项考核评优机制来体现奖优罚劣、奖勤罚懒的绩效评价导向。诸如年底评选星级调解员与“十佳”先进调解员，上浮调解补贴，给予物质和荣誉奖励。

(二)主体优化：完善农村基层矛盾纠纷化解共治格局

X镇在镇党委领导、镇政府负责、镇政府相关部门主导或协同、行政村主体的治理架构下，完善农村基层矛盾纠纷化解共治格局的重点是主体优化。主体优化包括多元参与主体的能力优化和关系优化，其中能力优化的基础是人力资源培训开发，而关系优化的基础是政府主导下的制度变革。

1.提升政府的解纷能力。农村基层矛盾纠纷化解共治机制是一项系统工程。在这个系统中各类主体广泛参与，各种资源被汇集，通过协调运作实现人、财、物的整合优化。但在矛盾纠纷化解工作中，常因牵涉主体较多，矛盾成因复杂多样，极易出现权责不明、互相推诿等状况，导致原本可以化解的矛盾纠纷可能激化，从而产生不良社会影响。因而，政府要强化责任担当，应在促使多元参与主体优势互补、协作配合、学习互通上发挥主导作用，应在不断壮大和提升农村社区工作者、平安法治志愿者等群防群治队伍上发挥动员作用，形成以党委、政府为主导的多元社会主体共同参与、相互促进的良好局面，将共建共治共享的乡村治理新格局落到实处。政府可通过建立最低矛盾纠纷化解经费保障制度，对辖区内调解组织进行专项经费拨付，保障人民调解组织、专业性调解组织的工作经费以及调解员的补贴费用，从而保障基层调解工作的规范有效运行。不断深化政府购买服务项目，使农村能配备系统完善的法律服务，从而加强农民的司法救助与法律援助。

2.提升自治组织和村民的自我解纷能力。村民自治组织、农民自组织的发展和村规民约等地方性共识均有助于提升村民的自我解纷能力。面对农村基层矛盾纠纷日趋多样化现实，不仅需要政府、司法等权威性力量来化解矛盾纠纷和维护社会稳定，更需要灵活运用本土资源，从根本上预防和减少矛盾的产生。因此，要发挥村民自治组织、村民自组织的自我解纷服务优势，发挥村规民约、自治章程的自律规范作用，运用民事民议、民事民办、民事民管的办法解决人民内部矛盾。“枫桥经验”的核心就是让农民组织起来自己解决自己的问题，从而做到矛盾的就地化解[5]。一要加强村务公开的科学性、及时性、透明性和民主性。涉及村民重大利益的事项，决策时要确保村民参与，确保决议流程透明化和可及化，确保村民的知情权与监督权。二要完善村规民约，加强群防群治。村民自治规则要符合法律规制与道德规范[6]，同时要引导村民自觉遵守自治规则并维护公序良俗，如鼓励农村离退休干部、教师等社会精英组建志愿者服务队伍并积极参与村内日常矛盾纠纷调解工作，不断壮大群防群治力量。三要加大法治宣传力度，强化普法工作。旨在着力提高村民法律意识，在面对矛盾纠纷时依法依规化解矛盾，学会在法律框架下分清是非，判断对错。

3.提升社会组织的参与解纷能力。农村秩序稳定不仅依赖于基层政府治理与村民自我管理，更需要多元利益主体共同参与并发挥作用，社会组织是矛盾纠纷化解机制的重要组成。一是基层政府在治理过程中应转变观念，重视社会组织的解纷作用，将其纳入矛盾纠纷化解工作体系之中，支持、鼓励和引导其提升解纷能力[7]。二是社会组织要不断加强自身建设，利用其民间性、公益性、群众性特征，在协调利益关系、维护社会安定等共治领域发挥积极作用。三是政府要着力培育专业性社会组织，为农村市场领域和公共领域高频出现的诸如土地征收、医疗保障、环境污染等矛盾纠纷提供专业性调解服务，从而提高农村社会的抗风险能力。

(三)组织联动：优化农村基层矛盾纠纷化解共治流程

农村基层矛盾纠纷化解共治机制内含共治流程的再造。共治流程优化直接指涉矛盾纠纷化解服务体系的无缝衔接，间接指涉如何通过流程再造促使自治、德治、法治“三治融合”和政府组织、自治组织、社会组织协同整合，目的是形成满足农民矛盾纠纷化解需要的的实时动态服务系统。

1.优化矛盾纠纷化解对接机制。农村矛盾纠纷化解工作需要明确行政、司法等部门的职责边界，做优公调、访调、诉调程序的对接机制。一是公调对接机制中需进一步推进“警网融合”的构建。要加大派出所公调对接工作站和村居警务室平台建设，规范随警调处、受理调处、移送调处、分流调处工作程序，深化派出所、司法所与村镇的联合联动。二是需建立健全信访案件访调报告制度。要细化访调案件的流程管理，规范访调对接工作流程。要完善访调对接工作考核办法，在访调案件中不仅要出现各部门身影，更要调解人员直接参与信访接访工作；对调解结案案件，应明确专人跟踪回访，或确保履行协议，或进一步了解未满足诉求人的下一步行为举措。三是强化诉调对接机制。建立健全诉前调解、诉中委托调解、诉后执行和解等制度，积极引导村民主动接受调解，在减轻法院压力的同时提高社会绩效。

2.完善突发性事件应急联动机制。要制定好镇、村、组三级网络矛盾纠纷快速处置预案。一旦有突发性和群体性事件，立即启动工作预案，组织协调相关部门对突发性、群体性矛盾纠纷快速反应和快速处置。风险状态下的矛盾纠纷多具突发性、不确定性和危害性，面对各类可能发生的突发性和群体性事件，政府要完善应急联动机制。一是加强针对高风险的预防排查。有效运用互联网平台实现各部门之间的信息共通共享，对各类信息进行实时监控分析，定期不定期对重点区域、重点人群、重点领域进行隐患排查。二是由镇综治中心牵头，相关政府部门协助成立专业化管理机构，面对突发性事件时由专业人员与应急团队指挥处理，同时设置专门的应急经费和物资储备。三是合理设置现场处理预案。制定镇、村、组三级网络矛盾纠纷快速处置预案，一旦有突发性和群体性事件，立即启动工作预案，由应急指挥中心全权负责现场处理，协调相关部门、社会组织、专家学者等参与应急处理，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的处置机制。四是完善及时信息发布机制。突发性事件发生后，为避免谣言滋生和社会恐慌，政府应提高快速反应能力，尽早通报信息，开展危机公关，与媒体加强沟通，打击非法言论，维护社会稳定。五是重视事后回访补偿机制。突发性事件解决后应强化危机意识，及时进行事件追踪调查，进行群众走访、伤员救治安抚与责任查究等后续工作，防止事态反弹。

3.充分发挥信息化支撑作用。X镇应优化网格化治理模式，充分发挥网络新媒体优势，推动更多社情民意在网上了解、更多矛盾纠纷在网上解决。建议从信息精准收集、矛盾有效处理、按需反馈回访三方面着手完善农村网格化治理。网格化运作方式要高度重视矛盾纠纷信息的精准收集，通过规范的信息收集机制以保障信息的及时上传更新和有效利用。根据矛盾纠纷类型、重要等级等进行分类分流，若涉及多部门、高层次，则由组、村、镇层层向上报送处理。针对较复杂、影响范围较广的矛盾纠纷，完善回访机制，及时回应当事人需求，避免矛盾反复。

(四)同心同向：打造农村基层矛盾纠纷化解共治文化

社会主义核心价值观引领的共治文化，要求农村基层矛盾纠纷化解多元参与主体在达至共识目标上要同心同向，这是共治机制良性运行和可持续的关键。系统内的共识文化，可以帮助司法机关、行政机关、企事业单位、自治组织和社会组织等多元主体针对重大难题、重大风险开展专项联合攻关，着力化解跨地域、跨行业、跨部门的复杂性矛盾纠纷，在公共责任的驱使下形成化解合力。

1.重视社会心理建设。社会多元化会引致社会心理需求的多元化，一些农村地区甚至出现了私利主导、好逸恶劳等消极心理。不良社会心理是农村矛盾纠纷产生和激化的思想根源，因此要重视农民心理健康问题，加强农村社会心理调节机制建设。在矛盾纠纷化解工作中，应始终坚持以人为本，注重人文关怀，重视人的物质和情感双重需求，加强对矛盾双方的心理疏导。要积极建设农村心理咨询室、社会工作室，完善心理监测疏导服务体系，优化心理健康教育服务。要坚持分类施策，针对特殊群体进行帮扶救助、心理疏导和法律援助，形成较为系统的心理援助机制和特殊群体救助机制。政府应加大农村文化软实力投入，改变城市文化对农村的过度嵌入现象。X镇各村(社区)已完成乡村文化室、乡村大舞台等惠民工程，优化了村民文化活动范围和内容，但仍需在文化活动质量提升上找到硬招实招，进一步营造积极健康向上的文化氛围，形成邻里和谐、友爱互助的农村环境。

2.打造特色调解文化。X镇在矛盾化解工作中形成了周排查、月报告体系及年中、年末矛盾纠纷形势研判机制。可以抓住这些重要时间节点的研判工作开展平安法治宣传月建设，从而动员专业调处组织、镇调解组织联合开展“大调解”集中宣传调处活动，提高本地农民对“大调解”的认知率和参与度，形成“有事找调解，和谐润万家”的社会氛围。建议每年组织开展以传统美德、优良家风、崇德尚法等为主题的专项宣传活动，打造家庭和谐、以和为贵、尊老爱幼的特色调解文化环境。