河南省生猪屠宰违法行为治理成效分析

马文涛，孟伟，申郑毅，于辉，常江，李正，黄飞翔，贾广敏

（河南省动物卫生监督所，河南省动物检疫总站，河南郑州 450008）

近年来，生猪注水、药残超标、屠宰加工病死猪等违法行为时有发生，严重影响了猪肉质量安全和公共卫生安全。为有效打击生猪屠宰违法行为，保障猪肉质量安全，河南省针对屠宰环节违法行为，采取了充实屠宰监管力量、暗访巡查、飞行检查、集体约谈、畅通举报通道、实行黑名单管理、启用畜禽屠宰监管平台等系列措施，屠宰领域违法行为得到明显遏制，猪肉质量得到有效保障。本文围绕近年来河南省屠宰监管工作成效和经验进行了梳理，针对当前屠宰环节存在问题和监管难点进行了分析，以期为同行加强屠宰监督执法工作提供借鉴。

1 工作经验和成效

1.1 充实屠宰监管力量

河南省本级率先完善了行政管理、监督执法、技术支撑“三位一体”的屠宰监管体系，在省农业农村厅设立省畜禽屠宰管理处的基础上，又分别在省畜产品质量检测检验中心和省动物疫病预防控制中心增设了屠宰检验科和屠宰技术科。自农业综合执法改革以来，省农业农业厅又专门成立了农业综合行政执法监督局，全面负责农业行政执法监督工作，原省动物卫生监督所作为主要力量，继续承担包括畜禽屠宰在内的畜牧兽医执法任务，屠宰监管力量得以进一步强化。

1.2 组织暗访巡查

省畜牧兽医执法总队围绕群众举报的突出问题，根据多种渠道获取的线索，派出暗访巡查组，抽调省总队和省辖市执法骨干，采取异地执法、事前不打招呼的方式，对生猪屠宰企业开展突击检查。仅2016—2017 年，共抽调执法骨干200 余人次，先后对新乡、安阳、驻马店、平顶山、许昌等地36 家生猪屠宰企业开展了突击监督巡查，现场查获注水行为3 起，发现并移交违法线索30 个。其中，在对淇县某食品公司暗访中，现场查获注水生猪53 头，抓获注水人员4 人。

1.3 开展飞行检查

自2017 年起，河南在全国率先探索实施了飞行检查活动。以创新监管方式、规范检查行为、保障企业权益、优化检查程序为目标，仅2017—2018 年，省执法总队通过暗访蹲守、走访群众等形式，先后对新乡、许昌、驻马店等地的7 家生猪屠宰企业开展了飞行检查，共发现企业违法案件线索10 个，立案10 起，责令4 家企业停业整顿。

1.4 强化技术手段

在开展飞行检查、暗访巡查时，利用红外线快速水分测定仪对猪肉水分进行快速测定，一旦发现猪肉水分含量偏高，立即扩大抽检范围和抽检比例。监督封样后，送检测机构进行确诊检测，一旦水分超标，将依法依规处置。2017 年，在省执法总队监督抽检的企业中，有3 家企业猪肉水分确诊超标，全部移交当地立案查处。

1.5 组织集体约谈

围绕省级监督巡查发现线索以及屠宰环节存在的突出问题，河南省畜牧局定期对各地畜牧兽医主管部门进行集体约谈，通报问题线索，研判风险隐患。仅2016 年，共对新乡、周口、焦作等9 地的畜牧兽医部门主管领导进行了集体约谈，同时向当地政府进行问题通报，通过此种方式传导压力，强化部门风险意识。

1.6 畅通举报渠道

河南制定了《河南省畜牧兽医举报制度和奖励制度》，进一步鼓励社会公众参与监督，规范举报奖励工作。在省畜牧兽医执法总队设立举报电话的基础上，开通了河南省畜牧业信息网和河南省畜牧兽医监管服务网网络举报受理通道。2018—2019年，省级就接到群众举报线索33 起，全部进行了督查督办并及时办结。河南注重行政执法与刑事执法衔接，2021 年，省农业农村厅联合省公安厅共同出台了《关于加强农业综合行政执法与刑事执法衔接工作的意见》。

1.7 实行黑名单管理

为推进屠宰行业诚信体系建设，河南省制定了《河南省畜牧企业黑名单管理制度》，将具有不良行为、严重违法违规企业列入黑名单，并向社会公布曝光，及时向媒体推送，惩戒不良企业，并实施重点监管。仅2019 年，就将16 个屠宰违法企业和个人列入了黑名单，其中包括1 起对生猪注沙丁胺醇、注水案件。

1.8 启用畜禽屠宰监管平台

自2017 年启用畜禽屠宰管理系统，河南省将全省190 个生猪屠宰企业全部纳入监管平台。该系统有效对接电子出证系统数据信息，并从屠宰场入场管理、检验检疫、无害化处理、肉品品质检验合格证管理等方面进行了细化。企业和驻场官方兽医根据各自职责和权限，对生猪入场查验、检疫申报、准宰管理、同步检疫、无害化处理、出厂登记等环节进行操作管理，对企业实现了从入厂到出厂的全程实时管控。通过监管平台痕迹化管理，进一步提升了监管工作效率，杜绝了部分违法行为，如生猪入场后，待宰静养不足12h 的，系统无法申报检疫，解决了待宰静养落实难的问题；生猪从养殖环节出证后，48h 内没有达到目的地屠宰场的，将对运输车辆进行锁定，限制出证，从而形成有效的闭环监管，有效杜绝违规出证、“洗猪”等违法违规行为。

2 存在问题

2.1 企业主体责任落实不到位

屠宰企业和从业人员普遍存在法律意识和质量安全意识不强，主体责任履行不到位现象。从近年飞行检查、暗访巡查等情况看，防疫条件不达标、清洗消毒不严格、待宰静养制度不落实、肉品品质检验未开展、不按国家操作规程和技术要求屠宰生猪等问题不同程度存在，添加使用“瘦肉精”等违禁药物、对生猪注水注胶、屠宰病死畜禽、私屠滥宰等违法行为时有发生。

2.2 监管存在漏洞

一是监管队伍力量薄弱，执法装备尤其是执法车辆欠缺，部分县区仅有1 辆执法车辆，严重制约着屠宰执法监督工作开展[1]。二是执法人员业务素质不高。人员结构老龄化严重，业务能力和专业知识不足，执法办案技巧欠缺，存在不会办案、不愿办案、不敢办案的现象。三是受农业综合执法机构改革影响大。各级农业执法综合机构成立后，河南省原有的三级四层畜牧兽医执法队伍被打乱，大部分屠宰执法人员并未随着职能一并划转至农业综合执法机构，导致现有屠宰执法监管力量薄弱[2]。

2.3 法律法规不健全

畜禽屠宰法律法规体系不健全，畜禽屠宰有关标准交叉重叠、内容不一致、相互掣肘。当前畜禽屠宰法律法规框架下还存在监管盲区，法律规定不明确、界定不清晰，基层执法人员在执法时面临着执法无据、执法难等问题，如在处置畜禽产品药残超标、猪肉水分不合格、企业肉品品质检验尤其是实验室检验内容不明确等方面均存在不同程度的困惑[3]，亟需进一步完善畜禽屠宰法律法规体系。

2.4 行刑衔接不畅

基层在执法实践中，发现涉刑的违法案件，在移交时存在难题。行政执法与刑事司法衔接不畅，公安与农业农村等部门在证据认定方面不一致，证据没有统一的格式要求，移交的具体条件和要求未形成共识，农业执法部门固定的证据公安部门不一定认可，涉刑案件移交难度大，如生猪注水的证据移交、私屠滥宰的货值认定等有关问题都存在不同程度的分歧。

3 对策建议

3.1 推动企业主体责任落实

建议多渠道、多方式推动企业主体责任落实，利用网络、电视、广播、报纸等媒体，采取发放告知书、签订承诺书、召开培训班、集体宣誓、悬挂条幅、组织宣传月等方式，积极宣传畜禽屠宰法律法规、企业法定义务和违法犯罪典型案例，不断提升屠宰从业人员依法生产经营和守法意识。

3.2 提升监督执法实效

一是可以通过督办函、约谈、诫勉谈话、全省通报等方式推动畜禽监管责任落实，推动地方建立政府负总责、部门依法监管、企业主体责任、社会广泛监督的畜禽屠宰监管责任体系。二是在强化日常监管的基础上，组织开展监督检查、暗访巡查、飞行检查等多种形式的执法检查活动，定期组织开展专项整治、集中治理等行动，集中时间和力量，打击治理屠宰领域突出问题和风险隐患。三是加强监督检查结果运用。建议建立以黑名单管理为核心的奖惩联动机制，对于违法的依法严厉打击，采取重点管控、加大监管频次、限制行业准入等措施，对守法诚信、信用良好的优先给予政策资金支持和项目倾斜[4]。四是探索建立质量抽检、执法办案“检打联动”机制。在监督检查时，开展猪肉、猪肝、猪尿等质量抽检活动，进行水分、抗生素残留、“瘦肉精”等违禁药物检测检验，加强检测结果运用，强化与执法部门信息互通、线索通报，完善风险监测为主、集中监测为补充、监督抽检跟进的畜产品质量抽检制度，切实为屠宰执法监督工作提供线索来源和技术保障。

3.3 完善法律法规

加快推进畜禽屠宰法律法规修订进度，持续推动建立以法律为主、行政法规和地方法规为辅、部门规章、国家标准等为补充的畜禽屠宰法律法规体系。如进一步明确肉品品质检验尤其是实验室检验具体内容、程序、检验方法，猪肉水分超标的具体处罚依据等[5]，加快建立包括生猪在内的畜禽屠宰质量管理规范等，有条件的地方可以探索畜禽屠宰地方立法。

3.4 强化行政执法与刑事司法衔接

加强农业行政执法部门与公安、检察院等司法部门间的沟通衔接，建立国家、省、市、县等各层面农业农村部门与公安、检察、市场监管等部门联席会议制度，针对基层执法难题和分歧定期召开座谈会、协商会和联席会议[6]，探讨解决行政执法与刑事司法衔接问题，就执法的难点和困惑、货值的认定、证据的移交、涉刑的条件等问题联合出台制度性、规范性文件和意见等，以供基层执法时参考借鉴。

3.5 强化技术手段

提升屠宰执法装备水平，有条件的地方可以配备红外线水分快速测定仪、无人机等设施设备。加大对屠宰企业视频监控等配套项目支持，探索“互联网+”监管模式，建立屠宰企业视频监控平台，有效整合企业、监管部门视频监控信息，对辖区内屠宰企业进出场、待宰圈、无害化处理间等重点区域实行视频覆盖，做到实时远程监控[7]，有效遏制和杜绝收购屠宰病死生猪、待宰圈注水等违法行为。