新就业群体参与城市公共安全治理的困境与对策

赵 秋 李 颖

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

党的二十大报告明确指出要“推进国家安全体系和能力现代化”[1]，同时强调“构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系”[1]。城市公共安全是国家总体安全的重要组成部分。在风险社会已成为既定事实的背景下[2]，让数量庞大的新就业群体融入城市公共安全治理共同体，是十分合理且必要的举措。然而，从现实来看，当前新就业群体参与城市公共安全治理面临诸多难题。统筹发展与安全是党和国家在新发展阶段治国理政的重要原则。要使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，有必要基于新就业群体自身特点和城市公共安全治理现实需求，对新就业群体参与城市公共安全治理的现实困境予以回应。

一、城市公共安全治理中的新就业群体

近年来，我国以数字经济为代表的新业态飞速发展。2012 年至2021 年，我国数字经济规模从11 万亿元增长到45.5 万亿元，数字经济占国内生产总值比重由21.6%提升至39.8%[3]。“三新”经济增加值更是连年上升，2017 年为129578 亿元，2018 年为145369 亿元，2019 年为161927 亿元，2020 年为169254 亿元①。据波士顿咨询公司（BCG）预测，我国数字经济渗透率到2035 年将达到48%[4]。新业态的发展壮大不仅促使传统就业形态发生深刻变革，还带动了新就业形态蓬勃发展，越来越多的劳动者加入新业态行业，成为新就业形态从业大军中的一员。事实上，新就业群体不但是中国特色社会主义事业的建设者和党可以依靠的群众基础[5]，而且日益成为城市公共安全治理中不可忽视的重要主体力量。

（一）城市新就业群体概况

我国新就业群体数量十分庞大，主要聚集于城市，集中于平台经济、共享经济、数字经济、众包经济、电商经济等领域，涉及生活服务、交通出行、医疗、教育、住宿、办公等诸多方面。统计数据显示，2019 年我国共享经济提供服务者人数约7800 万人，共享经济参与者约8 亿人[6]，有学者估算新就业形态人员规模超1 亿人[7]；2020 年共享经济提供服务者增长到8400 万人，共享经济参与者约8.3 亿人[8]；2021 年灵活就业人员约2 亿人[9]，其中新就业形态人员增长尤为迅速。据专业机构预测，2035 年中国数字经济总就业容量将超4 亿[4]。此外，新就业群体在城镇新增就业人员中的占比不断上升，扩张趋势十分明显。

除了人数众多外，城市新就业群体在职业类型、个体构成、就业方式等方面也具有鲜明特征。一是群体类型多样化。2019—2022 年，国家分五个批次相继发布了74 个新职业类型。从分布领域来看，既有与人们日常生活相关的城市管理网格员、网约配送员、二手车经纪人、民宿管家等生活服务人员，又有人工智能工程技术人员、工业互联网工程技术人员、电子竞技运营师、数字化管理师等知识技术从业人员。随着新一轮技术革命与产业革命的不断深化，新就业形态对生产生活领域的渗透场景将更加丰富，5G、人工智能、区块链、元宇宙等创新技术的应用将产生更多的新兴职业类型。二是群体构成多元化。从社会阶层来看，城市新就业群体来源广泛，覆盖下岗职工、企业职员、高校教师、高校毕业生等不同的社会群体。从学历构成来看，根据智联招聘和美团点评联合发布的《2018 年新职业人群工作生活现状调研报告》，大专及以上、本科及以上学历人员比例分别达60.27%和31.22%[10]。从年龄分布来看，新就业群体以青年为主，年龄结构整体偏向年轻化，“90 后”“00 后”是新职业的主流人群。此外，“80 后”“90 后”是新职业的主力军，占比高达83%[11]。三是就业方式灵活化。互联网技术的运用打破了传统就业形态中的组织边界，出现了创客模式、威客模式、对客模式、圈客模式和兼客模式等形式丰富、类型多样的就业方式[12]。新就业群体不必进入传统企业等经济组织就可以获得就业信息和资源，能够根据自身条件自主选择就业方式，灵活安排工作时间。

（二）新就业群体参与城市公共安全治理的内在逻辑

首先，新就业群体快速发展会增加城市公共安全风险，因此城市公共安全治理势必需要新就业群体本身的积极参与。当前，新就业群体人数急剧扩大，一些新兴的城市公共安全风险也随之增加。一是民生保障风险。新就业形态突破了传统劳动保护的法律框架，平台虚拟化和雇佣关系模糊化的趋势明显，由此导致新就业群体面临工作不稳定、社会保障缺失、职业风险高发等现实困境，给社会带来了棘手的民生保障问题。二是网络安全风险。新就业形态以互联网平台为依托，由于相关法规制度缺乏、行业监管缺位以及平台企业社会责任缺失，大量涉及新就业群体的位置、活动、身份等数据在不同平台和终端之间被非法违规采集、传输和使用，增加了网络诈骗、网络传销等网络安全风险发生的概率。三是社会稳定风险。新就业形态摆脱了传统业态在创造价值过程中对实体工作场所的依赖，致使原本发生在劳资之间的风险极有可能蔓延至消费者群体，加之公共政策的滞后性，劳资之间的矛盾被隐藏，新就业群体的劳动权益无法得到有效保障，劳动者与平台企业、劳动者与消费者之间发生冲突的可能性上升，社会不稳定性增加。

其次，城市公共安全风险的复杂特性要求协同治理。城市公共安全风险的生成机制、演化规律和扩散机制都十分复杂，而新就业群体所涉及的新业态进一步强化了城市公共安全风险的这一特性。在新业态的影响下，传统风险与新兴风险交错叠加，城市公共安全风险的系统性特点更加明显，而新业态领域中的跨界竞争、平台竞争、算法竞争、数据竞争使得风险呈现出非线性突变和线上线下超导互联的特点[13]。换言之，风险一旦产生，其危害往往会外溢至政治、经济和社会安全等领域，形成系统性风险。与此同时，城市公共安全的动态性更加明显。新兴科学技术不断赋予新业态新的功能和属性，受社会制度和公共政策变化的影响，城市公共安全风险的发生概率、波及范围和危害程度都有所上升。此外，新就业群体的不断涌现本身也包含着大量的不确定性，加剧了城市公共安全治理的难度。因此，政府的单一条线治理已经不能从根本上解决问题，亟须建立起政府、社会组织、广大群众等多主体共同参与的城市公共安全治理体系。

最后，新就业群体的自身优势与城市公共安全治理的现实要求相契合。城市公共安全要求共建共治共享：共建意味着国家、政府、社会、公众都应发挥自身优势充分参与其中，新就业群体亦不例外；共治意味着包括新就业群体在内的多元主体应在党的领导下，通过强化科技支撑、运用法治手段、开展民主协商等方式参与城市公共安全治理；共享意味着新就业群体的获得感、幸福感、安全感也是城市公共安全治理的重要目标。新就业形态以信息技术等先进科技为基础，发展涉及技术、市场、产业、员工、文化、政策、资金等要素[14]，从业人员具有来源广泛、联系面广、服务意识强、人数众多、与生产生活联系紧密等特点。这就使得新就业群体不仅是现实与虚拟的连接者，也可以成为城市公共安全治理“最后一公里”的守护者。由此可见，新就业群体所具备的这些优势正好与城市公共安全治理“人人有责、人人尽责、人人享有”的现实要求深度契合。

（三）新就业群体参与城市公共安全治理的现实场景

一是安全隐患排查。如前所述，城市公共安全的动态性日益明显。安全隐患一旦产生，若不及时加以处置，就有可能演变成为安全事故或突发事件，严重时甚至会对整个城市系统产生全局性影响。因此，将安全隐患的排查和干预贯穿于城市建设、运行、发展全过程各环节十分重要且必要。如今，新就业群体就业行业领域广泛，从业人员数量众多，遍布城市每个角落。对于城市公共安全治理而言，新就业群体的参与不仅能够提升其自身的公共安全素养，从源头减少城市公共安全风险的产生，而且能够发现被人们所忽视的各种安全隐患，如城市管线泄漏、商家违规经营、居民楼传销诈骗窝点等，并将其及时反馈给相关部门，进而提升城市公共安全治理成效。

二是风险危机预警。预警是城市公共安全治理的重要环节。将新就业群体纳入城市公共安全风险预警体系，对于将城市公共安全治理的端口前移大有裨益。特别是新就业群体在劳动过程中呈现出个体化和分散化的特点，在城市公共安全风险信息的收集和共享方面更具有灵活性和即时性。当前，我国多地充分发挥新就业群体的独特优势，根据新就业群体的工作特点，设置异常信息报送员、社区兼职网格员等服务性岗位，通过制定相应的激励性措施，引导新就业群体用好一键举报、随手拍等信息平台，发现风险信息及时上传，进而提升城市公共安全治理预防预控效果。例如，北京市海淀区学院路街道充分发动新就业群体，通过“吹哨”和“部门报到”的方式，达到了将风险隐患发现在早、化解在小的目的。

三是社区安全治理。社区既是城市公共安全治理的“最后一公里”，也是外卖骑手、快递人员等新就业群体最常见的工作场景。新就业群体具有较高的就业自主权：只要自身条件允许，从业人员可以根据自身需求自主选择就业时间和平台，不受传统企业组织对人身、时间和地点的多重束缚。因此，相较于传统就业群体，新就业群体可以充分利用业余时间参与安全教育、社区巡防等社区公共安全治理活动。以社区安全教育为例，可以选聘新业态从业人员担任社区“政策宣讲员”，普及公共安全知识，提升社区居民的风险防范意识和应急处置能力。同时，可以结合社区公共安全治理的现实需求，发挥以外卖骑手为代表的新就业群体走街串巷、联系面广的优势，将公共安全、应急相关的宣传资料送达给居民。

二、新就业群体参与城市公共安全治理面临的困境

（一）参与平台基础薄弱失衡

新就业形态具有工作组织虚拟化和雇佣关系泛化的特点。在新就业形态下，劳动者在组织层面与雇佣者发生了空间上的分离，不再以契约化的形式在固定的组织形态中工作。如此一来，新就业群体便呈现出个体化、原子化的状态分布于城市各个角落。事实上，新就业群体普遍具有较强的意愿参与城市公共安全治理。基于此，亟须相应的参与平台将离散化分布的新就业群体组织起来参与城市公共安全治理的集体行动。然而，新就业群体参与城市公共安全治理却面临着参与平台基础薄弱的现实困境。目前，全国不少城市都在探索推进新就业群体融入基层治理，一些地方社区也因时制宜推出了集社区报到、活动上传、随手拍等功能于一体的手机应用软件，希望通过诸如此类的举措引导新就业群体参与城市公共安全治理。但就具体效果而言，这些措施大都停留在形式化层面，没有最大限度地发挥其实际作用。此外，地方政府在搭建新就业群体参与平台的重视程度方面存在一定欠缺，不仅没有把新就业形态劳动者的群体特点与城市公共安全治理的现实需求进行深度结合，也没有作出因地制宜的部署和安排，由此造成新就业群体的力量大多处于闲置状态。

（二）集体行动构筑功能虚化

从雇佣者层面来看，平台企业作为新业态的组织基础，具备自我监管的意愿和能力，能够通过建立合理的聘用机制、完善的安全生产机制、人性化的福利待遇保障机制，将新就业群体凝聚于组织框架之内，履行平台的社会责任，保障新就业群体的劳动权益，使其在企业愿景、企业文化的影响下凝结为利益共同体。但由于新业态从业者的权益游离于现行法律法规的保护范畴之外，新业态企业为了降低交易成本，往往不会与劳动者签订劳动合同。调研发现，相当一部分互联网平台企业及其关联企业，在招聘时不与网约工签订任何形式的协议[15]，大量新就业群体与雇佣者之间是一种临时、短期的合作关系。然而，平台企业是当前新就业群体主要的就业渠道。在这种情形下，新就业群体难以构建集体劳动关系，无法形成统一的利益目标，也不具备集体行动的能力。此外，虽然新就业群体人数众多，但是相关的群团组织建设和行业协会建设却滞后于新就业形态的发展。这进一步减弱了新就业群体的组织化程度。当城市公共安全治理需要新就业群体发挥作用时，由于新就业群体没有强大的组织后盾，其离散化的工作分布状态使其更加难以被高效组织起来。

（三）制度供给法治保障不足

作为新生事物，新就业形态充满创新性和颠覆性。如果不对新就业形态发展加以规范，其所具有的负外部性极有可能在城市系统内部扩散，造成风险事件的产生，因而需要及时的制度供给和全面的法治保障。但从现实来看，当前相应的制度供给和法治保障均存在一定程度的不足。尤其是我国现有的政策体系对新就业形态的劳动关系界定、权利义务划分等内容缺乏明确的法律政策规制，导致新就业群体普遍面临劳动争议风险。若这种风险得不到及时恰当、公平公正的处理，就可能会发生集体维权行为，增加社会不稳定因素。除此之外，虽然我国目前已有《中华人民共和国突发事件应对法》等应急管理法律法规及部门规章，各地也结合实际情况制定了相应的《城市公共安全管理办法》，但是在实际治理过程中缺乏专门针对新就业群体参与城市公共安全治理的政策和制度设计。法律制度的缺乏使新就业群体参与城市公共安全治理的合法性得不到确认，新就业群体的作用也就更难被发挥出来。

（四）社会与自我认同程度低

虽然新就业群体在劳动者群体中所占的比例逐年上升，但是其社会和自我认同度却不高，致使新就业群体难以在城市公共安全治理过程中被有效聚合并稳固下来发挥作用。一方面，新就业形态中不仅有人工智能工程技术人员、数字化管理师、无人机驾驶员这类与科技领域密切相关的高端新职业，也有外卖骑手、快递人员、网络主播等关乎人们日常生活的服务性职业。相较于前者，人们在现实生活中与后者接触更多。由于服务性新就业形态通常入行门槛较低、学历技能要求不高、从业人员社会背景构成复杂，受晕轮效应影响，很多人对新就业形态从业人员的社会认知失之偏颇，甚至存在一定程度偏见。这不仅导致由于实体工作场所消失而隐匿起来的劳资矛盾容易转变为劳动者与消费者、社区保安等的矛盾冲突，引发潜在的社会风险事件，也导致新就业群体在城市公共安全治理中的优势没有得到足够重视。另一方面，以外卖骑手等网约工为代表的新就业群体，由于工作强度大、劳动报酬低、工作时间长、就业不稳定、职业发展受限、职场社交缺乏等，造成其自我认同度低、社会疏离感强，削弱了其参与城市公共安全治理的自主性和积极性。

（五）主体培育激励机制缺失

城市公共安全关乎社会稳定以及人民群众的获得感、幸福感和安全感，不仅需要社会各界的广泛参与，而且对参与主体的能力有一定要求。然而，目前新就业群体在城市公共安全治理过程中参与度有限，在一定程度上缺乏参与城市公共安全治理的动力。一方面，参与度有限最主要的原因在于新就业群体参与城市公共安全治理的能力还存在不足。这不仅与新就业群体自身主观认知和参与能力存在局限性有关，而且与政府和平台组织对新就业群体的能力培育不足有很大的关系。从政府层面来看，各地普遍没有采取针对性举措在新就业群体中普及公共安全风险相关知识，没有提高该群体参与城市公共安全治理的相关技能；从平台组织层面来看，由于雇佣关系泛化，大量新就业群体无法获得企业职业培训，同时也极少有企业愿意主动担负起安全生产培训、劳动安全培训的责任。另一方面，动力缺乏的主要原因在于激励机制缺失。新就业群体在劳动权益、社会保障、职业发展、子女教育、社会认可等方面有着强烈的利益诉求，当其切身利益得不到保障、利益诉求被忽视，参与城市公共安全治理的热情和积极性自然会大打折扣。

三、促进新就业群体参与城市公共安全治理的对策建议

（一）基于平台建设的组织体系强化

城市公共安全风险成因复杂、类型众多、影响领域广泛，而新就业群体社会联系面广、能量强、潜力大，是防范化解城市公共安全风险的新鲜力量。当前，新就业形态蓬勃发展，如何将新就业群体中原子化的个体凝聚起来，引导其成为城市公共安全的守护者、风险矛盾的化解者、社会秩序的维护者，是城市公共安全治理亟须解决的现实问题。本文认为，在新就业群体具备一定参与意愿和参与能力的前提下，要避免其成为城市公共安全治理中无组织的参与主体，必须强化新就业群体的组织体系建设。对于政府而言，应积极构建城市公共安全治理网络平台，通过平台建设把新就业群体纳入城市公共安全治理联动行动体系，使平台成为联结新就业群体和应急管理、安全生产、防灾减灾、社会治安及其他政府部门的枢纽。如此一来，当新就业群体在工作过程中发现城市安全隐患、风险源及其他异常情况时，能够通过互联网和移动智能终端即时上传上报，并及时分流到责任部门和协同部门进行处置，与此同时政府也能通过网络平台对新就业群体的力量进行统筹安排，必要时能够高效动员新就业群体提供协助。此外，可以通过数字化平台实时精准的信息推送，向新就业群体普及安全知识，提供在线安全教育。

（二）基于目标实现的集体行动构筑

在新就业形态中，从业者多是独立的劳动个体，脱离了传统组织框架的拘束，在就业方式更加灵活多元的同时，也造成了集体行动能力的下降。“一切具有现实意义的集体行动都是以组织的形式出现的，而组织总是伴随着规则。”“就规则的内容而言，包含着组织目标和组织活动性质方面的内容。”[16]由此可见，要切实发挥新就业群体在城市公共安全治理中的积极作用，有必要构建全方位的集体劳动关系，使新就业群体成为具有共同行动目标的利益共同体。一是强化新就业群体党建工作。根据每个新业态行业的特点成立行业党委，如外卖配送行业党委，增加基层党组织的覆盖面，通过完善党的组织建设，扩大新就业群体的党员数量，以党建引领新就业群体积极有序参与城市公共安全治理。二是加强群团组织建设。尤其要加强工会组织对新就业群体的覆盖，引导平台企业组建工会，以社区入会、街道入会、园区入会、服务站点入会等多种方式鼓励和吸引新就业群体加入工会，通过工会的全方位保护和无差别待遇，提升新就业群体的融入感和归属感。三是推进行业协会建设。鼓励新业态劳动者和企业发展行业自律组织、建立行业协会及行业互助组织，增强新就业群体的集体协商能力，培育新就业群体在城市公共安全治理格局中共建共治共享的融合力。

（三）基于资源整合的制度支撑保障

对于政府而言，破解新就业群体参与城市公共安全治理的困境，提升新就业群体参与城市公共安全治理的使命感，并使之具备较强的公共安全治理实践能力，需要完善制度和政策支持机制，为新就业群体参与城市公共安全供给提供持续稳定的资源与能量[17]。一方面，要完善相关法律法规，形成新就业群体参与城市公共安全治理的法治保障。一是完善涉及新就业形态的劳动法规，破除新就业群体权益保障的困局，使相关主体在面对劳动关系确定、劳动权益保障、劳动纠纷解决、工伤事故认定等问题时有法可依，同时回应新就业群体在住房、医疗、养老、子女教育等方面的利益诉求。二是结合新就业形态的特点和城市公共安全治理的现实需要，优化新就业群体参与城市公共安全治理的政策和制度设计，使新就业群体在城市公共安全治理格局中的合法性得到确认。另一方面，成文法的修订周期长、成本高，政府应当科学运用各种政策工具，使新就业形态领域的基本行为规范化和标准化，让相关主体明确各自的权利与义务、行为的依据以及行为的边界。同时，要将公共政策性补贴覆盖新就业形态，对参与城市公共安全治理的新就业群体以及面向新就业群体进行安全生产培训的平台提供资金补贴。

（四）基于价值认同的思想引领强化

作为万物互联时代数字经济发展的产物，新就业形态给从业人员带来了多样化的可能。当新就业群体面临的职业选择更加多元时，个体也更加关注自我价值和社会公平的实现。而只有从原子化的个体中找到社会价值的最大公约数，作为城市公共安全治理重要行动主体的新就业群体才能将群体潜力在治理过程中充分释放出来。基于此，必须增强新就业群体的价值认同，以思想引领强化新就业群体的使命感和内驱力。一是引导新就业群体树立正确的城市公共安全价值观。以正确的价值观念引领新就业群体树立公共安全理念，构建新就业群体参与的城市公共安全共治体系，增强城市公共安全治理主人翁意识，在新就业群体中营造自我约束、自主管理、互助互救、乐于奉献的公共安全文化氛围。二是重视对新就业群体的公共安全风险教育，增强新就业群体的风险意识和安全意识，引导新就业群体科学认识城市公共安全事件的负面影响和危害性后果。三是联合平台企业、工会、行业协会以及其他社会组织，通过专题培训、线上线下宣传教育等方式和手段，向新就业群体普及安全行为规范，培养新就业群体的安全隐患识别能力、意外事故自救能力以及突发事件应急处置能力。四是通过正面形象宣传，提升新就业群体的社会认可度，增强新就业群体的职业自豪感，帮助新就业群体更好地融入城市，进而为公共安全治理奉献自己的一份力量。

（五）基于主体培育的激励机制创新

新就业群体人数多、分布广、灵活性强，参与城市公共安全治理具有独特优势。要将新就业群体中分散的个体力量转化为群体性效应，需要进一步优化新就业群体的社会资本。换言之，既要加强对新就业群体的主体培育，还要创新激励保障机制，以提升新就业群体作为城市公共安全治理主体的胜任力，最大限度地激发其内生动力。一是建立健全新就业群体的职业培训体系。通过设立培训班、打造线上教育平台等方式，为新就业群体提供具有针对性的课程安排，开展安全生产、交通安全、消防安全、应急救援、法律知识、急救常识等培训，使其能够以更加专业的姿态参与城市公共安全治理。二是完善基层治理格局，促进新就业群体参与基层公共安全治理常态化。作为城市公共安全治理的基础单元，街道和社区应积极探索构建新就业群体参与基层公共安全治理的机制，鼓励和引导新就业群体积极参与应急处置、志愿服务、社区巡防、居民安全教育、安全隐患排查等活动，激发新就业群体参与城市公共安全治理的动力。三是创新激励机制。通过激励和保障并行的方式，使新就业群体在参与城市公共安全治理的过程中收获荣誉感、成就感和充实感。为此，除了从精神和物质层面对参与城市公共安全治理的新就业形态劳动者予以肯定，还要针对新就业群体的现实需求加强公共服务供给。

注释：

①数据来源于国家统计局官方网站。