党建引领城市基层治理的分层机制研究
——基于AGIL模型的拓展性分析

苗昇旺, 石晋昕, 赵淑辉

(1.内蒙古大学 公共管理学院, 内蒙古 呼和浩特 010021;2.中共上海市委党校 公共管理教研部, 上海 200233;3.内蒙古警察职业学院 政治理论教学部, 内蒙古 呼和浩特 010051)

党的二十大报告指出:“加强城市社区党建工作,推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散基层党组织,把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”[1](P.56)基层是国家治理的基石,本文所研究的“城市基层”是指街道办事处以及镇级政府治理的区域,具体包括街镇和社区层面的治理空间。学者们从多种视角对城市基层治理过程中执政党的统领作用进行了分析。从结构视角看,有学者将党建引领概括为“嵌入”和“吸纳”两种结构化方式,认为政党不仅通过组织嵌入[2]、政治嵌入[3]、社会嵌入[4]等方式推动基层社会发展,同时还通过“吸纳”的方式打造联建共建的协商平台,将治理精英吸纳进体制内。[5]从功能视角看,基层党建引领体现为领导功能[6]、整合功能[7]和服务功能[8]。在基层党建引领下实现有力的动员和激励、推进条块整合,将原先单位制条件下的“管理”转变为社会成长条件下的“服务”。

在基层治理空间范围内,街镇和社区治理主体、治理范围和工作内容存在差异。有学者注意到了这种差异性,将城市基层治理的新形态概括为条块整合和社区整合的“双重整合”模式。[9]还有学者认为,需要对街镇的行政管理权与社区的自治权进行区分。[10]但是在很多研究中,街镇层面和社区层面的党建引领机制被混为一谈,学者们更多的是从横向维度讨论不同目标、不同类型的引领机制,而对于党建引领城市基层治理纵向维度的“分层作用”现象关注不够。这就需要从理论上构建概念、结构和层次更为清晰、更具说服力的分析框架,在实践中清晰刻画街镇和社区层面党建引领的运作过程。本研究要着重回答的问题是党建在城市基层治理过程中如何发挥引领作用、在街镇和社区层面的运作机制有何不同。基于此,本研究将在结构功能主义AGIL模型的基础上进行理论延伸,在对AGIL模型的科学性、全面性进行研判的基础上,用其分析解释基层党建在不同层级治理空间中的功能实现及具体的分层作用机制。

一、党建引领城市基层治理的分析框架

(一)结构功能主义与AGIL模型

结构功能主义从结构与功能以及二者的相互联系出发,以系统的、联系的视角对社会体系的行动、仪式等宏观或微观现象做出解释。该理论认为,社会是具有一定结构或组织化形式的系统,结构在一定程度上决定着功能的发挥。20世纪40年代,美国现代社会学奠基者塔尔克特·帕森斯明确提出了“结构功能主义”的概念。他认为,结构表现为一种功能,所谓社会结构是具有不同基本功能的、多层面的次系统所形成的一种“总体社会系统”。与此同时,他提出了AGIL模型,该模型的核心内容是完整的社会运行过程,包含“适应(Adaption)”“目的达成(Goal attainment)”“整合(Integration)”“模式维护(Latency pattern maintenance)”等四项基本功能(缩写为AGIL)。AGIL框架是帕森斯社会系统理论的主要内容,也是其结构功能主义理论最核心的部分。该模型表明了社会是一个整体的、均衡的、自我调节以及各部分相互支持的系统,系统内各部分都对整体发挥作用。子系统各自承担不同的功能,相互依赖、影响,通过不断地分化与整合形成动态的均衡秩序,社会系统的基本结构是在行动者之间的关系结构基础上形成的网络。

在AGIL模型中,“适应”功能是指系统必须拥有从外界环境中获取所需资源的手段,或者是运用某种方式控制自身和外界环境的能力;“目的达成”功能是指在系统目标中建立次序级别,调动系统资源以达成目标;“整合”功能是指行动者积极合作并有效保持相互关系,使各部分协调一致;“模式维护”功能是指系统运行中断时,有能力维持原有模式,保证系统重新开始运行时各部分仍然可以保持互动关系,彰显文化和价值的稳定性和连贯性,凸显系统共有价值观的重要作用。

(二)党建引领城市基层治理视阈下AGIL模型的拓展与重构

在治理实践中,中国共产党在组织整合、利益协调、资源分配等方面发挥着其他国家政党无法比拟的重要作用。党的领导力量贯穿于整个国家行政体制之中,执政党和国家共同构成了公权力的来源,重塑了政党、国家和社会的关系,中国共产党是“国家—社会”关系中主导性、关键性的变量,以结构的重塑推进功能的跃迁。政党与国家和社会都呈现出双向互动耦合的关系,政党本身就是社会治理的重要行动者,在与国家和社会的互动过程中调整和实现自身目标。政党对社会的塑造和影响并非机械地改变和控制,而是在融入的基础上组织和引领国家与社会,进而实现政党、国家和社会的一体化发展。

从学理上深入诠释中国共产党如何嵌入国家和社会、引领城市基层治理,需要从多个维度进行透视,帕森斯提出的AGIL模型对解释这一问题具有较强的适用性。首先,就研究的底层逻辑而言,中国共产党的引领作用以嵌入和吸纳为结构保障,以领导、整合、服务为功能促进。帕森斯提出的“适应”“目的达成”“整合”和“模式维护”四项功能以结构与功能的互动关系为基础,同党建引领基层治理研究的底层逻辑相类似。其次,就研究对象而言,帕森斯认为,任何社会系统过程都服从于四个功能的必要条件,如果要取得均衡和维持这个系统继续存在,它们就必须得到充分满足。[11](P.16)城市基层是一个重要且复杂的社会系统,AGIL模型与党建引领的治理场景具有较高的契合度。再次,就运行机理而言,党建引领城市基层治理的核心内容是通过“党建”这一轴心开展跨部门协同,通过价值聚合、资源整合等机制实现有效管理和高质量服务。AGIL模型构建的“适应”“目的达成”“整合”和“模式维护”四个分析维度与实践中党建引领的运作机制有较高的适配性,能够有力地解释党建引领的运作过程。

然而,该模型对党建引领城市基层治理的解释存在一定的局限性。第一,该模型的解释对象是广泛的社会系统,具有一定的无序性和更大的要素容量,而基层党建则呈现出辐射样态的伞状结构,更加强调组织性、动员性、纪律性和规范性,运行机理与广义的社会系统存在差别。党的政治属性和组织属性决定了党组织的统合作用具有其自身特点,在中国的制度情境下,不能完全照搬西方理论,而是要对其进行适用性改造,对一些功能要素需要进一步明确和细化。第二,AGIL模型默认四项功能要素在逻辑上是并列的、不分层次的,而事实上这四项功能存在着一定的递进逻辑和因果逻辑,因而可以对该模型进行本土化、具象化改造,使其更加适配治理场景。

其中的“适应”功能可以细化“制度保障”维度,用以确保资源的获取和权威性分配;保留“目的达成”维度,可明确各行动主体的目标层级次序以及达成目标的手段;“整合”功能进一步明确为“要素整合”维度,用以推进各治理要素的协同,形成治理网络;将“模式维护”聚焦为“价值统一”维度,旨在维持共同价值观,使其在系统内保持制度化,通过统一的价值导向来构建治理共同体。

AGIL模型的“适应”“目的达成”“整合”和“模式维护”四项功能只是在领域上进行了分类,没有展现出更深层次的逻辑关系,对于解释中国制度情境下党建引领的运行机制来说,其科学性和解释力需要进一步加强。党建引领需要在内在驱动力、外在规制力共同作用下实现行为要素整合,进而达成治理目标,其存在递进和因果关系。因此,改造后的分析模型依次包含着“价值统一(Values unification)”“制度保障(Institution guarantee)”“要素整合(Element integration)”“目的达成(Goal attainment)”,即“VIEG”分析模型。在该模型中,四个维度呈现出递进关系,以“价值统一”为内在价值统领,以“制度保障”为外在规制力量,通过内外部相互作用,促进基层治理的“要素整合”,进而实现“目的达成”功能。

“价值统一”是党建引领基层社会治理的内在先决条件,为党的领导提供稳定的价值遵循,明确基层治理的领导核心,提供精神动力,形成核心价值观,在思想和行动上形成纲领,理顺党建工作体系,落实党建主体责任,创新党建工作方式方法,其重要作用贯穿于基层治理的全过程。统一的价值体系有助于彰显党的政治特征、发挥党的政治优势、完成党的政治任务,进而强化基层党组织的政治引领功能,有效提升基层治理的稳定性和可持续性,同时将价值制度化、规范化。

“制度保障”是党建引领基层社会治理的外在的正式规范性安排,可以规范治理结构、明确管理职能、提供激励手段,它可通过组织结构重塑、人事任免调整、完善监督检查等方式得以实现。制度建设具有强烈的政治属性和统一的规范功能,在不同层面为治理行为提供了秩序。它不仅包括一系列的党内制度法规,还包括各类常规运行准则、标准和方法,其有效提高了党建和基层治理的科学化、制度化、规范化水平。在基层治理过程中构建起条块协同、区域统筹、上下贯通的联动体系,有助于及时发现和解决问题。

“要素整合”是党建引领的重要手段和实施路径,在向内“价值统一”和向外“制度保障”的推动下发挥协同、整合作用。城市基层治理包含要素众多,包括各行动主体以及行动主体所掌握的各类资源。要素整合就是在党组织的带动和领导下将各要素纳入合作论坛,打通条块和区域间的壁垒,促进其协商联动,形成资源互赖和互惠机制。

“目的达成”是党建引领功能的终端,是各类要素整合协同的最终目标。系统整体和内部各行动主体拥有各自的治理目标,在治理进程中将不断形成阶段性目标,而阶段性目标在调整和聚合之后还将形成最终的总体性目标。“目的达成”主要是将治理目标分级分类并寻求恰当的达成途径,对目标的完成程度进行评估。

二、从“模式维护”到“价值统一”的内在驱动:执政党的政治权威

AGIL模型中的“模式维护”是指系统维护既有模式的能力,即寻求保持系统稳定的抓手和工具,彰显文化和价值的稳定性和连贯性。在党建引领基层治理过程中,价值统一是维护系统稳定的重要途径,执政党通过统一的价值取向凝聚人心、聚合力量,将共同的价值内化于组织成员,使其转化为发展的动力。其中,执政党的政治权威是实现价值统一的关键所在,因此可以将“模式维护”功能进一步聚焦为“价值统一”,以有效解释基层党建引领的内在领导力作用方式。

执政党的政治权威是党建引领的权力来源。执政党的政治权威有效驱动价值建构与意识形态的统一,并将其作为党建工作的逻辑起点和内在动力。在我国,中国共产党是各项事业的领导核心,被赋予了强大的政治权威性。党的十九大报告指出:“坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[12]中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。这就决定了中国共产党不仅具有代表功能,更重要的是具有治理功能和领导功能,可以实现利益表达和利益聚合,主导政策制定和政策执行。执政党在国家治理中居于中心地位,发挥核心作用,整个国家治理体系以执政党为中轴而构建,国家治理过程由执政党主导而展开。[13]

在城市基层治理过程中,党的领导地位在不同层级、不同领域、不同地域、不同行业中均有所体现。一是价值引领。在一百多年的奋斗历程中,中国共产党始终把“以人民为中心”作为一切工作的出发点和落脚点,从而在社会中建立政治信任和政治权威。以此为前提,执政党提出政治主张,为基层治理提供价值导向,从而发挥其政治领导功能和文化导向功能,促进基层党组织履行决策职能和指挥职能。二是价值整合。以思想宣传、理论学习、搭建协商平台等方式统一社会成员的价值取向、建构基层治理的价值共同体,不仅为多元价值的统合提供了对话机制,也提供了权威的整合机制。三是价值落实。在以党领政的制度安排下,执政党的政治权威将促进政党意志转化为国家意志,并通过相关人事和行政制度安排逐级落实,在压力型体制下,执政党打造自上而下的有效激励和监督机制,层层传导至每个行动者,克服党建在价值层面“悬浮化”的问题。

三、从“适应”到“制度保障”的外在规制:党组织嵌入与赋权

AGIL模型中的“适应”功能是指系统必须掌握从外界环境中获取所需资源的手段,或者能够运用某种方式控制自身和外界环境,强调系统的吸纳、规制、协调等功能。对应到基层治理过程,党建全覆盖是吸纳和统筹各类资源的重要组织基础,横向到边、纵向到底的党组织结构不仅可以串联各方资源,还可以形成有效规制和激励机制。而建立于结构之上的选人用人制度则是优化组织职能、驱动系统运行的功能性制度安排。人是最核心的资源,合理的干部人事制度将有助于形成科学的决策体系和有效的监督系统,在发扬民主的基础上高效集中民主意见。AGIL模型中的“适应”功能具有多种实现方式,在党建引领基层治理的视阈下,制度保障是最为核心的路径,因此可以将“适应”进一步细化为“制度保障”,以诠释外在规范的作用方式。

(一)党组织的结构性制度安排是党建引领的组织保障

城市基层治理中,纵向到底、横向到边的完整的党组织结构为信息流动和资源整合提供了重要载体。党的领导贯穿于整个基层治理体系,虽然不同层级、不同领域、不同属性的组织彼此之间相互分立,但嵌入其中的党组织却形成统一化的领导力量。街镇、社区党组织是基层治理的领导者,基层治理以街镇和社区党组织为轴心向外辐射开来,形成紧密的“伞状结构”。

在纵向维度上建立了街镇—片区(网格)—社区—小区—楼栋五级党建网格,形成了层级联动的组织架构和上下贯通的权力运行体系,确保政令畅通,快速反应。街道党工委和镇党委负责街镇总体工作,由书记牵头把握全局;片区(网格)党支部将街镇工作进一步分解,负责片区工作的协调运转。一个片区由数个社区(居民区)构成,社区党支部负责社区日常工作:一方面承接街镇的指令,落实基层政府下达的政策;另一方面动员居民开展自治和共治。同时,当小区里的党员数量符合要求时,小区将成立党支部,配合社区党组织工作。楼栋内党员三人及以上者将成立楼栋党小组,不满三名党员的楼栋可建立联合党小组。完善的基层党组织可以确保城市基层治理工作层层落实,让每一个党员成为一面旗帜,凸显基层党组织的战斗堡垒作用。

在横向维度上,在不同领域、不同性质和不同行业的组织中建立党支部,辖区内各组织和单位通过党组织的联动实现资源和信息交换,以党建联席会、支部共建等方式将各驻区的单位党支部、社会组织党支部、社区党支部、两新组织党支部、物业公司党支部、业委会党支部等党组织纳入党建网络,展开区域化党建,使资源在街镇、片区、居民区等不同层面流动起来。

(二)选人用人的功能性制度安排是党建引领的领导力基础

不论在街镇还是社区层面,党组织的书记都被赋予更大的责任和权力,形成“一把手”总抓的工作格局,体现了“一把手”负总责的价值导向。与此同时,党员干部通常执行党政交叉任职的制度安排,强化了党组织的政治权威和领导力基础。街道党工委书记和镇党委书记对街镇工作展开全面领导,街道办事处主任和镇长一般担任党工委副书记和镇党委副书记。党政两个系统交叉任职,体现了“以党领政”的组织原则。社区党支部书记由社区党支部委员会会议或支部党员大会选举产生,经上级党组织同意批准,全面管理和协调社区各项事务。居委会主任由辖区内居民选举产生。社区党支部书记对居委会主任工作有领导监督的权力,如果居委会主任是党员,可以吸纳为支部副书记,居委会主任也可以由党支部书记担任,即“一肩挑”模式,体现了党组织的统一领导地位。社区党支部书记和居委会主任处于相互配合的状态,在工作中有各自明确的职能定位。上级召开的重要会议一般都要求书记到场,社区支部书记能够决定支部范围内的有关事务,例如,在楼组长等治理核心成员的人选问题上书记具有较大的决定权。

四、从“整合”到“要素整合”的引领行动:街镇与社区的分层整合

AGIL模型中的“整合”功能指行动者积极合作并有效保持相互关系,使各部分协调一致。基层治理过程中,整合功能的发挥依赖于机构、团体、行动者、物资、服务、规则等各类要素的协同。街镇和社区的工作权限和工作重心不同,整合对象和方式有所差异,呈现出“分层作用”的形态。从党建引领的方式和路径来看,街镇层面主要进行行政整合和平台整合工作,社区层面主要开展网络整合与党员引领工作。

(一)街镇层面:行政整合与平台整合

在街镇层面,街道办事处和镇政府承担属地管理职能,向上对接区政府各部门,承接政府交办的各类工作,向下对接辖区内各类组织,指导社区开展自治自管。在这种治理诉求下,一方面需要以党建为引领,协调条块矛盾,统合行政资源,即行政整合;另一方面要促进区域多主体互动整合,统合社会资源,即平台整合。

第一,以条块协同为目标的行政整合模式。行政整合体现了整体政府的治理思想。整体政府是由政府各部门间的信息、观念和决策的相互协调以及政策具体实施手段的相互融合而构成的无缝隙组织形态。[14]其目标是通过部门间横向与纵向的协调,建立良好的政策情景,更好地联合使用稀缺资源,促使某一领域的不同利益主体相互协作,为公民提供无缝隙的服务。[15]行政整合以党组织的领导为契机,以整体政府为价值导向,通过建构统一的价值观念,整合行政部门的组织结构和业务流程,打破信息孤岛,实现资源的流动和共享,建立信任机制、协调机制和整合机制。

行政整合运作机制包括三个方面。一是赋权增能机制。赋权增能机制为街镇党组织赋权,给予街镇针对各类“条条”部门的召集权、指挥权和考核权,以街镇党组织为权力的载体,突破部门封锁和条块分割,提高基层的服务能力。[16]二是条块联建机制。在街镇和区各委办局之间建立联合党支部,推动协同治理,以党建联建为平台和抓手释放各方诉求、化解条块矛盾。三是议事协调机制。对于街镇各部门间的壁垒问题,基层党组织书记挂帅,通过领导小组等运作模式和科层化的权威介入,增强资源动员整合能力,缓解条块分割,突破行政科层制固有的惰性,从而有效地整合党政部门的资源。[17]可以看出,行政整合方式具有一定的科层式运行特征,是一种依托党组织开展的“刚性介入”机制。

第二,以资源共享为目标的平台整合模式。平台整合是街镇层面的区域化党建,主要聚焦于街镇辖区范围,体现了协同治理的思想。协同治理要求构建多中心协商平台,在信任和互惠的基础上达成共识,形成集体决策,在集体规则的引导下开展合作。克里斯·安塞尔和艾莉森·加什提出协同治理需要具备六个标准:一是公共机构发起;二是包括所有利益相关者;三是参与者直接参与决策;四是形成正式组织、集体会议;五是达成共识;六是有明确的治理目标和政策产品。[18]平台整合是协同治理理念在基层治理的重要体现,主要形成了街镇层面的区域化党建机制。这种机制并非科层式的“刚性介入”,而是一种“柔性整合”式的机制。

平台整合的具体运作机制包括三个方面。一是组织重构机制。区域化党建涉及辖区范围内的各区域、各单位、各行业,是一种“全域党建”。在组织架构上强化街镇党组织的领导核心地位,设立数个牵头单位,推进社区党建、单位党建、行业党建的互联互动。二是平台搭建机制。以基层党建的“公转”带动各领域党建的“自转”,建立区域党建联席会议制度,由街镇党组织牵头,区域内各行业各领域的驻区单位党组织参与,就重要事项进行协商。三是资源统筹与互惠机制。区域化党建以党建联建为基本方式,在不改变党组织隶属关系和各类资源所有关系的基础上,调动不同隶属关系、不同性质单位党组织的积极性,构建互惠机制。

(二)社区层面:网络整合与党员引领

在社区层面治理参与主体主要包括五类:一是以居委会为代表的具有行政化色彩的社区自治组织;二是居民以及相关自治组织;三是街镇相关职能部门工作人员;四是物业公司;五是各类社会组织。从法理来看,社区居委会是自治组织,其整合对象并非政府行政部门,因此面临的“条块矛盾”较弱,更多情况是需要党组织协调各方治理主体以形成治理网络。此外,在社区工作中,党员等治理精英的引领作用十分明显,它能够有效发挥说服、带头和辐射的作用。因此,在社区层面,党建引领主要通过网络整合和党员引领实现。

第一,以协商共治为目标的网络整合模式。网络整合是社区层面的区域化党建,主要聚焦于社区内部,体现网络治理的价值导向。网络治理理论认为,行动主体处在一定的场域中,占据各自网络节点,具有独特的社会资本和治理资源,因而拥有一定的治理势能。各治理主体通过资源识别和重复博弈,形成错综复杂的治理网络。有学者将网络治理归纳为三种形式,即参与者治理的网络、领导者组织的网络、管理机构治理的网络。[19]社区网络整合可以看作是领导者组织的网络,形成社区党组织发挥引领作用,居委会为主导,居民为主体,业委会、物业公司、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与的社区治理架构。

网络整合的具体运作机制主要包括三个方面。一是宣传与动员机制。社区党组织经常通过宣传劝导、“党员”双报到、党员亮身份等方式动员居民和有关组织积极参与治理过程。二是规范与监督机制。社区党组织对业委会、物业公司、社会组织、志愿者组织等参与主体的行为进行监督和规范,制定相关规则,主要包括进入和退出规则、职位规则、聚合规则、信息规则、权威规则和偿付规则等。三是聚合与协调机制。社区党组织为各治理主体搭建协商议事平台,促进各方沟通,增进互信,为问题的解决寻求共识,构建有效的冲突化解机制。四是组织与联动机制。社区党组织引导各类组织和居民有序开展联合行动,共同维护社区秩序,提升社区品质,改善居住环境,应对突发事件。

第二,以动员联络为目标的党员引领模式。党员引领体现了中国共产党的群众路线和密切联系群众的优良作风。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中指出:“无论是执行战争、生产、教育(包括整风)等中心任务,除采取一般号召和个别指导相结合的方法外,都须采取领导骨干和广大群众相结合的方法。”[20](P.214)习近平总书记强调:“社区治理得好不好,关键在基层党组织、在广大党员,要把基层党组织这个战斗堡垒建得更强,发挥社区党员、干部先锋模范作用。”[21]党员是共产党与群众之间的纽带和连接点,应当发挥带头作用、骨干作用和连接作用。

党员引领这一治理路径主要通过三种机制来实现。一是模范带头机制。一个党员就是一面旗帜,面对急难险重的任务时,党员率先行动,在集体利益和个人利益之间做出取舍。二是问题解决机制。对于群众在工作、生活中的困难,要主动热情地帮助解决,对群众提出的各种问题,要正确地给予解释和回答,当群众的正当权益受到损害时,要敢于挺身而出。三是联络传导机制。共产党员应当成为党组织与人民群众联系的纽带,向群众宣传、解释党的路线、方针、政策和主张,同时收集民意,这种以党员为载体的联络和传导在很多情况下是一种非正式的制度安排,上级的政策在社区落地时,往往需要党员干部进行话语体系的转换,将正式的制度政策转化为群众性的语言。

五、目的达成实现治理职能:管理与服务

党建引领城市基层治理聚焦于两个目标。一是对城市事件、部件、人口等要素的管理,确保政策的有效执行和落实,主要履行管控和监督的职能,遵循自上而下的逻辑;二是对城市居民的服务,提高居民的幸福感和获得感,遵循自下而上的逻辑,主要履行回应和协调的职能。基层党组织作为党的“神经末梢”面向最广大的人民群众,是打通城市治理“最后一公里”的主要责任者,是民意的收集器、服务的供给者、政策的传达者和执行者。在治理实践中,管理和服务都是基层党组织的重要职能,它代表了党建引领城市基层治理的两种面向。两条逻辑线索应相辅相成,不能机械地割裂。

首先,基层党建致力于实现城市高效管理,其主要内容是落实党中央的决策部署,对辖区工作进行有序引导和规范,包括工作队伍和居住人员管理、辖区单位管理、招商引资和经济管理、基础设施和环境管理、危机管理、文化管理、道德法制建设管理、信息化管理等。在上述工作中推动“党建+业务”的发展模式,以党建为领导力和驱动力,通过党组织来制定目标、凝聚人心、培养人才、推动创新、统筹资源、有效决策、实行监督,推动城市管理的高效运行,提升基层的政策执行能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力、组织动员能力和智慧治理能力,确保党中央决策部署在基层有效落实。这是一种自上而下的以控制、组织和驱动为目标的运行逻辑,具有科层制的形态和属性。

其次,为居民提供优质服务是城市基层党建的重要目标。中国共产党始终代表最广大人民的根本利益,能否践行以人民为中心的发展思想,是评价新时代基层治理现代化建设成效的第一标准。公共服务的供给沿着两个途径展开。一是诉求的收集和回应,倾听居民的声音,切实回应居民诉求,做到“民有所呼,我有所应”。比如成立党建服务中心、党群服务站及相关区域化党建组织,将治理触角深入基层,领导干部、机关职能部门深入一线,为社区居民提供服务,帮助居民解决问题。二是向基层放权赋能,减轻基层负担,赋予基层党组织人事管理、资源整合的权力,通过党组织协调各条线行政力量和社会力量,方便群众办事,着力解决群众急难愁盼的问题,搭建协商共建的平台,引导居民自治、协商互动、守望相助。这是一种自下而上的以引领、协调和回应为标的的运作逻辑,体现出网络化扁平化的模式和形态。

结论

中国的社会治理一直都是由国家力量主导。[22]在城市基层治理过程中,党建引领发挥着愈加重要的作用,党组织以其横向到边、纵向到底的组织优势和密切联系群众的政治优势,打破行政组织壁垒,协调条块关系,跨越行政区划,形成基层协同治理的良好格局。结构功能主义AGIL模型为党建引领城市基层治理问题提供了具有适配性的分析框架。本研究将该框架进行了理论延伸和修正,提出了VIEG四维模型,以适应中国党建引领城市基层治理的制度情境。党建引领以“价值统一”为内在驱动力,以“制度保障”为外在规制力,通过内外部相互作用,促进基层治理的“要素整合”,进而实现“目的达成”功能。价值统一表现为执政党通过政治权威实现价值的引领、整合与落实;制度保障主要体现为党的组织结构和人事制度安排;由于治理主体、工作内容不同,街镇和社区的整合主体、整合对象以及整合机制也存在着差异,在要素整合过程中呈现出“分层作用”的引领形态;管理与服务是城市基层党建引领的重要目标,分别代表了自上而下和自下而上的两种不同的运行逻辑,二者相辅相成,不可偏废。基层党组织需要进一步优化引领路径、丰富治理实践、开创共建共治共享的新格局。