乡村振兴与地方政府治理的理论逻辑及能力提升研究

白志栋,樊潇飞,纳 慧

(1.甘肃医学院 马克思主义学院,甘肃 平凉 744000;2.北方民族大学 经济学院,宁夏 银川 750001)

一、问题的提出与概念界定

长期以来,我国城乡间不仅表现为经济上的二元结构,在社会治理方面,地方政府对农村治理的主动性和能动性也明显弱于城镇。为了促进农村经济的发展和农民生活水平的提高,加快缩小城乡发展差距,党的十九大报告对乡村振兴战略提出了“治理有效”要求。党的十九届四中全会指出,社会治理是国家治理的重要方面。党的二十大报告指出,全面推进乡村振兴。坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。这对提升政府治理能力、完善社会治理体系提出了更高的要求。地方政府治理能力现代化作为国家治理体系的重要组成部分,既是贯彻国家方针政策的需要,更是连接基层、对接需求,推动我国乡村振兴的重要力量。那么,地方治理能力现代化与乡村振兴之间究竟存在着怎样的逻辑关系,我国地方政府在乡村治理能力方面还存在哪些亟待提升的问题,需要从何入手提升乡村治理水平,是本文要探讨的核心议题。

社会治理可以定义为社会各种机构、组织和个人等行为角色主体共同参与解决社会共同体面临的麻烦和问题的过程[1]。联合国发展署(UNDP)认为,“治理是指一套价值、政策和制度的系统。治理包括制度(Institutions)和过程(Process)两个方面,涵盖社会、政治和经济三个维度,是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策,以达成相互理解、取得共识和采取行动的过程”“治理反映了规则、制度、过程和行为的实施,使社会公共服务和公民权利均充分得到表达,以使社会实现稳定有序运行,它是一个社会安定和运作绩效的衡量指标”[2]。考夫曼(Daniel Kaufmann)认为,“治理包括三方面的内容:政府运作的保障,包括政府被选择、监督和替换的过程;政府有效制定和执行正当政策的能力;公民对公民和国家间管理经济社会互动制度的尊重”[3]。马得勇对治理思想归纳后认为,尽管对治理的表述有差异,但治理大多强调“七性”,即参与性(Participation)、透明性(Transparency)、责任性(Accountability)、回应性(Responsiveness)、法治性(Rule of Law)、平等性(Equity)和有效性(Effectiveness)[4]。

乡村治理是国家治理的基础,它在应对乡村社会内部不同群体、不同阶层民众之间以及不同领域中的各种事务,实现国家治理目标时,形成了相对稳定的结构。乡村振兴是一项系统工程,不仅强调经济发展,还必须强化基层治理。王佃利等指出,在中国式现代化大背景下,社会治理是对中国式现代化的主动回应,以社会治理的角度回应共同富裕的经济发展问题以及精神文明需求的文化问题,需要将社会治理的发展内嵌于现代化的发展阶段中综合考量[5]。本文的政府治理指的是地方政府对乡村社会的治理,尤其是省级地方政府对乡村的治理行为。以乡村振兴战略目标的实现为背景,我们认为地方政府治理能力的提升有助于乡村良好经济环境的确立,从而维护市场机制良性运转,构建良好经济秩序。同时,在经济发展过程中,政府治理能力提升有助于良性社会秩序的构建,有助于乡村精神文明与公共服务的提升。

二、地方政府治理与乡村振兴关系的理论逻辑

(一)相关理论

1.新制度经济学与社会治理

从上文社会治理的概念可以看出,社会治理需要一套行之有效的规则、制度规范的约束。制度经济学家对制度这一基础问题做了探讨和界定。新制度经济学者安德鲁·肖特(Andrew Schotter,1981)认为,制度是全体社会成员都赞同的某种能够自行或施加外在威权情形下运行的,并被广泛认同与赞赏的某种普遍性、规律性的东西[6]9。进一步地,诺斯(North,2014)把制度划分为正式制度和非正式制度,其内涵比较宽泛,包括政治规则、经济规则、契约、行为准则以及惯例等,是对人们互动交往的约束,制度决定着绩效[7]3,56。由此可以看出,制度是社会发展中必不可少也无法避免介入的规则和约束,有效的制度能够产生良好绩效。经济发展是这样,社会治理亦是如此,需要一套行之有效的制度并被执行、被遵守。而对包含“三治”(自治、法治和德治)的乡村社会治理,每一个方面都体现了对制度的需求,当然也包含着非正式制度。政府层面的社会治理更需要明确而有效的规则加以规范和约束,以保证治理的效果和质量。

2.“双向运动”(double movement)理论

双向运动理论是匈牙利经济学家卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)在1944年出版的著作《大转型:我们时代的政治与经济起源》(The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time)一书中提出的。在该著作中,波兰尼认为,市场机制存在基于利益的自发调节机制,而社会存在着自我保护作用。市场力图从社会中“脱嵌”从而让利润最大化的价值取向主导社会,而社会试图抵制市场机制的作用力、抵抗自己“脱嵌”,让市场归于民主社会的程序管制并“嵌入”民主社会,从而恢复社会的自由平等价值理念[8]114,116,128。作为国家,就要在这一双向碰撞过程中对不为销售目的而产生的劳动、货币、土地等虚拟商品的价格进行干预,从而实现宏观管理的防止通胀、降低失业、提供培训、促进公平等治理功能[9]。双向运动理论表明,社会与市场在进行着秩序的博弈,而最终的结果要在治理的约束中实现社会利益与经济利益总价值的最大化。

(二)基于理论指导下的政府治理与乡村振兴关系的再认识

1.治理过程就是建立规则、制度的过程,有助于乡村市场经济发展

宏观经济的发展,离不开微观经济主体——企业的发展。根据现代制度经济学理论,企业发展离不开明晰的产权制度、良好的运作环境、宏观的经济规则、有效的行为准则等发展参数的约束。从社会治理层面讲,治理就是建立一整套行之有效的规则和运作制度的过程。这一套规则和制度的确立为企业等微观主体进行市场化运作提供了保障,有利于市场机制的运转。而市场机制是被证明了的最有利于资源配置、提升效率的机制,这一机制的建立,有助于乡村经济发展。此外,市场机制能帮助村民形成竞争意识,为经济的长久发展建立基础、迸发活力。乡村要振兴,经济发展是基础,也是根本。乡村治理有利于乡村经济发展,为乡村振兴构建经济基础。

2.市场机制下的价值导向有“脱嵌”危险,治理有助于确立正确价值导向

“双向运动”理论告诉我们,在现代化过程中,尤其是在乡村振兴过程中,市场的自发调节机制将把利润最大化作为价值判断标准,将社会价值导向为以利润作为唯一判断标准,这将导致整个经济社会围绕经济利益而产生社会利益失序的现象。而社会的制度化力量又需要将这些变化“规制”在一个可容许的范围和程序之中,让市场归于民主社会的程序管制并“嵌入”民主社会,从而保持社会变化的连续性和稳定性以及基于人类同情与良知在内的价值回归。这种价值导向下,有利于促进公益事业的发展,抑制公害事务的产生[10]。社会治理一方面要维护市场机制的运作环境,另一方面也要维护社会基本良知和公平正义的价值回归,这有利于克服市场价值判断的弊端为人类社会带来的危害。

3.政府治理有助于乡村公共服务能力的提升,这是乡村振兴的必然要求

对于非排他性的公共产品,只能由政府提供,基本公共服务均等化是缩小城乡收入差距的关键所在[11],更是乡村振兴的重要指标。与城镇相比,我国农村的公共产品供给能力较弱,乡村所需的公共产品主要包括道路、教育、公共文化产品、休闲广场、环境保护及社会治安等。诸多研究表明,我国基本公共服务投入存在严重的城市偏向性[12],农村公共产品供给与城市相比存在很大差距,这个差距也是我国公共服务能力提升的主要短板。而社会治理要求政府提供公共产品、维护社会秩序,缩小城乡公共服务差距,这样才能有利于乡村振兴所倡导的“生态宜居、乡风文明”等战略目标的实现,才能通过改进乡村空间布局,优化乡村生产、生活及生态环境格局,营造文明乡村、生态乡村。

三、我国地方政府治理能力评价

(一)评价指标

地方政府治理是相对于国家治理而言的,是处于国家层次之下的治理体系(Su bnationa1),是“地方行为主体(Local Stakeholders)彼此互动以便影响公共政策的方式”。考虑到我国实际,地方统筹更多需要省级层面协调并出台相应的制度政策,同时,将地方政府治理能力界定到省级层面,数据的完整性和可得性也大大增强。乡村治理体系是“三治”的综合体,在我国现阶段乡村治理能力整体较弱的情况下,“三治”的实施和良性运转均离不开“政府之手”的推动。在中央政府乡村振兴和治理体系现代化的架构已经成形的情况下,政府这只手的推动力需要由地方政府治理能力发挥政策执行及战略框架内的主观能动性。现阶段我国地方政府治理能力如何,需要进行客观的评价,以此作为提升地方政府治理能力的指引。而地方政府治理能力应当既反映治理过程,又反映治理结果,同时应当兼顾治理过程中的人性化管理与“善治”。笔者认为,郭劲光等[13]的评价指标较好地反映了这一基本要求。因此,本文在参照其做法的基础上,把地方政府治理能力体系指标分为治理过程(制度和领导力)、治理结果(社会和谐平等)及政民互动(行政互动管理)三个维度,并为每个维度确定标准,依据标准确立指标,如表1所示。

表1 地方政府治理能力评价指标体系

(二)评价方法与数据

由于指标体系中涉及的指标较多,计算指标体系综合得分值的关键是确定指标权重,选用熵值法确定各指标权重。各指标度量单位不统一,计算综合水平前运用极值法对指标进行标准化处理。综合指标得分的最终计算模型为:

(1)

公式(1)中,zg表示治理能力综合得分,wj表示熵值法下指标体系中各指标的权重,xij表示标准化后的指标值。

计算综合得分所需数据来源于历年中国统计年鉴、中国民政统计年鉴、中国环境统计年鉴及各省统计公报与年鉴、国家统计局网站等。

(三)评价结果

根据表1的指标体系,采用公式(1)的熵值法模型,计算我国各省地方政府治理能力的评价结果如表2所示。

表2 地方政府治理能力综合评价结果

依据表2,我国地方政府治理能力综合评价较高的前五位分别是广东、江苏、浙江、上海及山东等省,多是东南沿海城市及经济较发达地区,也是改革开放的前沿城市。广东处在我国改革开放前沿,这种开放性倒逼其治理能力不断上升,得分最高。治理能力较弱,处在后五位的分别是:青海、海南、宁夏、甘肃、贵州等省,除海南外,都是西部省份。整体看,西部、东北省份排名靠后,东南沿海省份排名靠前,中部省份排名居中。大致呈现东部、中部、东北、西部的由高到低的阶梯式差异。从治理过程、治理结果、政民互动分项得分看,江苏、广东的治理过程和结果得分较高,体现过程和结果的一致性;上海的政民互动得分较高,反映出老牌发达城市在关注民意、亲民治理方面的能力较强。

四、地方政府治理能力与乡村振兴耦合协调分析

(一)治理能力与乡村振兴耦合协调模型

地方政府治理能力是否与乡村振兴水平相互作用,可以用二者的耦合协调度来测度。耦合是两个或两个以上的系统通过相互作用而彼此影响的现象,相互作用大小可以用耦合度模型来测度。耦合模型[14]的结构式为:

C=[Ur·Ug/(Ur+Ug)]1/2

(2)

公式(2)中,C表示耦合度,Ur表示乡村振兴综合指数、Ug表示治理能力综合指数。耦合度虽然能度量二者相互作用的程度大小,但无法反映这种耦合是积极耦合还是消极耦合。而协调度可以反映不同系统间的正向和谐一致状况,为此,进一步引入耦合协调度模型[15]:

D=(C·T)]1/2

(3)

其中:T=aUg+bUr

(4)

在公式(3)和(4)中,D为耦合协调度,其取值范围为[0,1];T为政府治理和乡村振兴的综合评价指数,衡量治理能力和乡村振兴的整体发展水平;a、b为待定参数,满足a+b=1。参照已有的相关研究,并结合二者对协调度贡献的实际,这里令a=b=0.5,通常将协调度划分为九个等级,如表3所示。

(二)指标与数据

地方政府治理能力的数据来源于上文的测度。乡村振兴也可以用一个类似的指标体系测度,这里参照陈秧分[16]的做法构建乡村振兴评价指标体系,如表4所示。运用中国统计年鉴、中国民政统计年鉴中的相关数据,采用前文所述的熵值法赋权后测算出各省乡村振兴综合指数。

表4 乡村振兴评价指标体系

(三)评价结果

运用上述数据,根据公式(3),计算地方政府治理能力与乡村振兴的耦合协调度,结果如表5所示。

表5 政府治理与乡村振兴耦合协调度

从表5可以看出,我国地方政府治理与乡村振兴耦合协调度均在0.5(勉强协调等级)以下,说明通过加强政府治理的同时提升乡村振兴的能力尚显不足,抑或是政府治理提升乡村振兴的作用没有同向发挥。分区域看,全国省域之间存在差异,协调能力排在前五位的依次为:广东、江苏、浙江、山东、上海等省(市),与治理能力的排序基本一致。表明这些省(市)不但政府治理能力较强,而且推动乡村振兴的效果也较好。排在倒数五位的分别是甘肃、贵州、新疆、山西、宁夏,与政府治理能力的排序略有差异,表明这些省份的治理能力不理想,但通过加强政府治理能力推动乡村振兴将会有较大的提升空间。

五、地方政府乡村治理能力的提升路径

乡村振兴是社会治理创新的必然要求,社会治理是一个系统工程,涉及的问题量多面广,需要循序渐进逐步加以提升。随着我国乡村振兴战略的推进,地方政府治理能力的提升就更多地表现在以提高农村经济发展水平为主的乡村治理上,这是保障地方经济持续发展、社会秩序良性运转的必然要求。因此,本文从地方政府乡村治理的视角,认为现阶段关键要在以下宏观性问题上进行厘清和着手。

(一)将经济发展与社会秩序良性运转作为乡村治理的终极目标

新中国成立后,国家对社会治理的关注与对经济发展的重视均表现为“重城市而轻乡村”的不平衡发展模式。进入新时代后,党中央审时度势,作出了不平衡不充分的发展已成为我国社会新的主要矛盾的判断。而在不平衡发展中城乡不平衡是矛盾的主要方面;在不充分发展中,农村社会的发展问题成了主要的短板。乡村振兴战略下,需要变革贫困的治理观念[17],加强乡村治理,通过乡村治理能力的提升,为经济发展创造良好环境,为社会有序发展提供治理保障。可是,乡村社会治理是一个非常庞杂的系统,不可能一蹴而就,也没有现成的经验和模式可供借鉴,只能在参考发达国家治理经验的基础上,结合我国乡村社会的“社情”进行一段时间的摸索。如果“摸着石头过河”是前进方向的路径选择的话,那么,行动轨迹应当受到约束和指引,即应该有一个明确的目标导向。也就是说,我国乡村治理首先应该明确发展的终极目标是什么。结合我国城市治理的经验,社会治理的终极目标应当是为经济发展创造良好的环境条件,并形成乡村社会良性运转的有效社会秩序。这样的目标既能契合“发展”这一经济进步的永恒主题,便于通过社会治理保障经济持续向前发展,保障市场与社会机制的良性运转,也能在经济发展过程中调节社会秩序,维持社会的良性运转。

(二)构建精神文明、社会秩序与公共服务“三位一体”的治理框架

明确了治理目标,就要更进一步确立治理的内容。在治理目标统领下,治理内容应当包含乡村社会精神文明的治理、乡村社会秩序的治理以及乡村公共服务提升等主要方面。这些方面也是目前我国乡村社会治理问题较多的方面。精神文明治理方面,由于人的行为受到精神支配,要形成积极健康的行为模式,首先要在精神文明方面给予正确的价值引导。鼓励人们通过个人努力、知识更新、学习先进技术等提升个人的生存能力、提升生活质量。此外,我国一些农村地区还存在着赌博盛行、不思进取等不文明的社会现象,也需要通过加强精神文明的引领加以改造。社会秩序治理方面,要在乡村社会民主政治、治安维护、矛盾解决、环境治理等方面形成一套行之有效的约束制度和治理机制,让乡村社会能自我良性运转。公共服务方面,要以缩小城乡公共服务差异为目标,逐步把城镇居民所享有的公共服务按照农村居民的需求予以供给,尤其要通过城乡共享提升农民的获得感。

(三)将城乡流动人口管理作为乡村治理的核心议题

社会治理的核心是人的问题。现阶段,中国乡村治理的难点和重点也是与流动人口有关的治理问题,核心是解决这部分人的管理和治理相关问题。在快速城镇化背景下,乡村人口大量流向城市。当前中国乡村人口流向城市的最大特点是:工作生活地在城市,农村成了他们的养老栖息地和大后方。大部分流动人口的社保、资本、老人与子女等在农村,与此有关的管理与治理问题变得异常困难。一方面,由于他们的土地、户口、社保等在农村,需要纳入到农村管理中;另一方面,他们参与乡村社会的民主政治、基层自治等有很多不便之处。这需要基层政府在完善信息系统上下功夫,创新远程联系机制,动态调整管理范畴,全面掌握治理主体的状况。在实践中,要结合各地的现状,创新工作思路和方法,既尊重原则又灵活多样。可以探索对乡村总人口进行分类管理,比如,可以将乡村人口划分为:常住村庄的、不常住村庄的以及不住村庄但与村庄存在管理关系等[18]。通过健全村庄人口登记管理体系,将他们的职业状况、工作生活地点、家庭成员、思想动态等摸清楚并实时更新,以方便管理。这对基层政府来讲,是一项要求较高且具有创新性的工作,也是一项核心工作。

(四)进一步完善乡村的分级分类管理

对于分级分类管理,《国家乡村振兴战略规划(2018—2022)》已经做了一定的部署和安排,指出要根据资源禀赋、区位条件与发展现状等分类推进乡村发展。大致将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等四类,这为乡村的分级分类管理提供了基本思路和实施框架。但是,实践中要实施分类管理可能要复杂得多,对于乡村种类的界定主体、界定的有效性、分类的现实性与前瞻性等需要综合考虑。而且随着经济发展,乡村自身在发展过程中也存在着市场这只无形之手的推动,可能会逐渐分化、整合,直至形态的重构。这就要求各级管理者在遵循国家政策性文件的指导下,细化管理模式、根据地区实际和区际联系提出更加明晰、具体的方案。在治理过程中既要发挥主观能动性超前规划,又需要尊重经济社会发展的基本规律,还需要考虑村民的诉求和利益的分享,争取到村民的理解、配合和支持。在国家宏观层面,要考虑到承担特色功能的村庄,比如生态承载与文化传统保护的村庄,予以财政转移支付的层级与实施办法,需要全国一盘棋制定明确的方案或制度,保障基层工作的顺利进行。

(五)“三治融合”避免乡村治理内卷化

“三治”指的是自治、法治与德治,“三治融合”要求在乡村治理过程中集合这三种治理模式的优势进行社会治理,是在借鉴我国古代社会基层治理经验的基础上不断提炼总结出来的综合治理经验。该模式在浙江桐乡市率先得到推行和试验,取得了一定的效果,实现了“大事一起干、好坏有人判、事事有人帮”的“三治融合”乡村治理体系[19],将法律制度、乡贤治理与村民自治有效融合了起来。现阶段之所以要对我国农村实现“三治融合”,其主要原因在于:一是农村社会治理的复杂性和艰巨性要求发挥各种治理手段的作用,才有可能实施好农村基层治理;二是随着人们对国家与社会关系认识的提升,随着我国乡村治理经验的积累,人们已经共识性地认识到乡村治理不能简单粗暴地靠国家实施“社会管控”来实现,需要国家与社会以互益性依赖的双向运动实现要素资源和治理价值的深度融合[20];三是“三治融合”是跳出乡村治理内卷化的必然要求。长期的政府单项资源输入没有解决中国乡村治理绩效提升的问题,表明我国乡村治理需要采取综合措施。而“三治融合”是发挥各方主观能动性、内外因素综合发力、治理链条相互衔接、充分发挥社会资本作用的有效手段。