结构化人才引进政策对区域科技创新能力的影响研究
——基于15个新一线城市的面板数据

李 阳,唐玉洁,苏慧楠

(1.河南工业大学 管理学院,河南 郑州 450001;2.郑州轻工业大学 经济与管理学院,河南 郑州 450000;3. 河南工业大学 国际教育学院,河南 郑州 450001)

“人才强则事业强,人才兴则科技兴。”在中国的人才流动中,一线城市因为经济更繁荣,有更多的就业机会,平均工资也更高,形成人才虹吸效应已经持续多年。但经过多年产业布局,新一线城市已渐渐有了和一线城市争夺人才的底气,并开始取代一线城市,成为“人才磁场”[1]。人才集聚,特别是高级劳动力要素是影响我国新型城镇化推进和促进区域经济高质量发展的关键因素[2]。自2017年起,多个新一线城市先后出台了高层次人才引进新政,试图通过制定优惠的人才引进政策,通过聚集大量高级劳动力要素,促进地区经济的高质量发展。例如:天津市推出“海河英才”计划,优化高素质人才落户措施;武汉市提供创业项目资助,对高端人才及优秀毕业生进行金钱资助;郑州市推行“智汇郑州”,对高端人才发放高额生活补贴;成都市发布人才引进政策相关条例,放宽人才落户限制;长沙市对新落户并在长沙工作的高校毕业生发放大量补贴;等等。

关于人才引进政策的研究,最早可追溯到20世纪80年代,并且随着相关政策的普及与深入实施,该领域的研究热度不断上升。从研究对象看,相关研究主要集中于特定类型人才,如科技型人才、海外人才、创新创业人才、高校人才等[3];从研究内容看,主要集中于对人才引进政策现状的文本分析,如梳理省级政府出台的海外人才引进政策周期[4]、比较分析不同地区高层次人才引进政策的资金支持、生活保障、激励措施[5]、比较长三角地区人才引进政策的差异与共性[6]等;另有部分研究关注了人才引进政策的实施效果,如为海外高层次人才引进政策实施效果建立评价指标[7]、对省级海外科技人才引进政策的实施进行评价[8]、对国家“青年千人计划”项目的政策效应进行检验[9]、对基于人才数量为目标导向的人才引进政策对城市及当地企业创新的影响进行分析[10]等。

通过对已有文献进行梳理,我们有以下发现。首先,当前学术界主要集中于对人才引进政策的文本分析,而对人才引进政策对区域经济影响的探讨十分有限,尚处于起步阶段。其次,大多数分析针对特定城市的人才引进政策、特定学历层次的人才引进政策,而忽略了对新一线城市人才引进政策的探讨。最后,已有研究普遍认为人才引进政策通过吸引更多人才,从而对企业或者区域发展产生重要影响,却忽略了对以人才结构为目标的结构化人才引进政策影响效应的分析。结合现实情况与研究现状,本文围绕15个新一线城市的人才引进政策,通过回答结构化人才引进政策能否提升区域科技创新能力、地区人才密度是否对结构化人才引进政策与区域科技创新能力之间的关系存在调节作用等问题,探讨了结构化人才引进政策能否以及如何对区域科技创新能力产生影响。

1 结构化人才引进政策执行现状

首先,以“人才”“英才”“引进”等人才引进相关词汇为关键词,在国务院政策文件库、北大法宝与相关政府部门官方网站进行搜索,获得关于结构化人才引进方面的行政法规、部门规章等政策目录。其次,对政策内容进行筛选,保留与结构化人才引进直接相关的政策文件。筛选后最终获得与本文研究目的密切相关、具有较高代表性的结构化人才引进政策,发布时间跨度为2005—2022年,效力状态更新截至2023年1月1日。通过对结构化人才引进政策要点及主要内容进行分析,发现当前结构化人才引进政策执行现状具有以下3个特征。一是在中央法规层面(表1),引进人才逐步由非结构化向结构化过渡,这表现为对技能人才评价体系的关注转变为对分层分类推进人才评价机制的关注及改革。人才结构反映了人才系统内诸构成因素的组合形式与运作方式。根据不同职业、不同岗位、不同层次人才的特点和职责,坚持共通性与特殊性、水平业绩与发展潜力、定性与定量评价相结合,是人才资源发挥优势与作用的关键所在,体现了人才资源配置的有效性和科学性。二是在中央政府指导下,各地立足当地的实际情况,面向重点产业、特色产业,分层次识别、评价人才,大力实施招才引智战略,构建“以人才促产业、以产业促经济、以经济发展促地方腾飞”的工作机制(表2)。三是重视科技人才的评价与引进。按照创新活动类型构建以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系,引导各类科技人才人尽其才、才尽其用、用有所成,为实现高水平科技自立自强和建设世界科技强国提供有力人才支撑。

由此可见,中央政府及各地方政府通过制定和实施结构化人才引进政策,吸引人才集聚,特别是集聚科技人才,以期打造规模宏大、结构合理、本领高强、学风优良的科技创新人才队伍,为建设世界科技强国、强化科技创新的战略起到了重要支撑作用。然而,迄今为止,结构化人才引进政策对区域科技创新能力的提升效果如何、在结构化人才引进政策制定与实施方面存在哪些不足之处等问题尚未得到解释。

表1 中央部门结构化人才引进政策的演进历程与执行情况

2 研究设计

2.1 研究假设

人才是知识的载体。特别是高层次人才,拥有更高水平的人力资本和劳动生产率[11]。新一线城市制定的结构化人才引进政策,通过集聚高水平人力资本、加快知识创新、促进当地企业创新等机制,提升区域创新能力[1]。首先,根据人力资本外部性理论,结构化人才引进政策有利于区域集聚高水平劳动力要素,并带来显著的创新外部性。结构化人才引进政策引入大量的高素质人才,提高了知识密集度,产生了规模效应,同时人才集聚加剧了产业集聚,反过来吸引更多人才流入,最终会促进地区的创新水平和科技进步[11-12];而高素质人才存量不足,则会降低区域学习和消化新知识的能力,从而阻碍区域科技创新能力的提升[13]。其次,人才是流动的,结构化人才政策的制定与实施有利于加快知识创新与传播[14],从而产生知识溢出效应,通过知识转移提升区域科技创新能力。最后,结构化人才政策促使区域内企业间劳动力要素规模差距变小,使企业间人才分布更为均匀,提升区域内所有企业吸收新知识的能力,从而对区域科技创新能力带来正向影响[15]。因此,本文提出以下假设。

资料来源:由作者通过在国务院政策文件库、北大法宝等政策资料库及相关政府部门官方网站进行搜索整理获得。

假设H1:结构化人才引进政策对区域科技创新能力有正向促进作用。

人才密度能够直观地反映地区的人才资源的现状。人才密度较高的城市,人才资源的储备充足,聚集着更多的优秀人才,他们在城市发展、科研活动、创新活动中发挥着强大的主力军作用。高校数量与毕业生数量通常被认为是区域人才密度的衡量标准[16]。对于高校而言,高校是培养人才的重要场所,更是研发和创新的核心力量。在地区发展中,高校提供着智力支持与技术支持。高校汇聚优秀的人才队伍,培养具备创新精神和实践能力的高素质人才,为城市带来创新活力。当一个区域高校越多,该地区人才密度也就越大,企业与高校的技术合作与创新行为也就越频繁[2]。当该区域制定和实施结构化人才政策时,频繁的校企创新合作行为,加快了科研活动和创新活动的进程,促进了科技成果的转化应用,对区域创新能力具有显著的提升作用[12]。

创新活动的开展需要研发人员的支撑,人才引进政策能够吸引并留住大批毕业生,毕业生人数的增加扩充了城市的人力资源储备,吸引更多优质人才加入科技项目,促进融通创新。大批的毕业生满足了城市对高素质劳动力的基本需求[16],为城市增添创新活力。受到高等教育的毕业生群体对技术与创新有独到的见解,更易开展创新活动、创造出新的价值。可见,一个地区的毕业生数量越多,该区域创新的人才基础越坚实,当制定和实施结构化人才政策后,区域就能够获得充足的高质量人才,从而提升了该区域科技创新产出。综上,本文提出以下假设。

假设H2:区域高校数量越多,当该区域制定和实施结构化人才政策时,其科技创新能力越强。

假设H3:区域毕业生数量越多,当该区域制定和实施结构化人才政策时,其科技创新能力越强。

2.2 样本选取与数据来源

新一线城市是《第一财经周刊》根据商业资源集聚度、城市枢纽性、城市人活跃度、生活方式多样性和未来可塑性五大指标综合评比后确定的名单。根据数据收集时间,本文新一线城市指的是2021年上榜城市,包括成都、杭州、重庆、西安、苏州、武汉、南京、天津、郑州、长沙、东莞、佛山、宁波、青岛和沈阳。

为了探索结构化人才引进政策影响区域创新能力的动态效应,本文以上述15个新一线城市各自7年的数据为样本。引入了结构化人才引进政策发布前 3 年、前 2 年、前 1 年、发布当年、发布后第 1 年、发布后第 2 年、发布后第 3 年,作为虚拟变量。为了确保样本的准确性和真实性,本文数据均来自城市的公众信息网、统计局网站以及社会保障局官方网站。

2.3 变量设计与测量

2.3.1 被解释变量

区域科技创新能力。区域科技创新能力代表着地区的科技竞争力,反映着该地区的科技繁荣程度。专利申请量、授权量、科技成果获奖数代表了地区的科技创新产出,被认为是一种较为客观的衡量区域科技创新能力的代理指标[12],因此选择地级市年度专利申请授权量、地级市年度专利申请受理量及科技成果获奖数作为衡量区域创新能力的3个代理指标。

2.3.2 解释变量

结构化人才引进政策。本文搜集各市发布结构化人才引进政策前 3 年、后 3 年和当年的数据。当年份属于结构化人才引进政策出台当年或出台后 3 年的任意一年,即受到结构化人才引进政策支持,取值为 1。若年份属于结构化人才引进政策出台前 3 年的任意一年,即没有受到人才政策支持,取值为 0。

人才密度。姜怀宇等[17]指出高等教育培养是对人才密度的重要影响因素。因此本文中人才密度由地区高校数量、毕业生数量(取对数)两个代理指标衡量。

2.3.3 控制变量

GDP 增长率。城市的经济发展水平代表着城市的实力。创新能力受到各地区的经济发展水平差异的影响,选择人均地区生产总值增长率作为反映各地区经济发展水平的指标。

R&D 经费投入(取对数)。研发经费的投入对创新成果有着一定的影响。通常研发经费投入强度的和创新成果的转化程度相关,研发经费投入强度越大,往往代表项目的可研究性和可行性强,地区的创新成果转化能力高。因此,采用研发经费投入来表示研发经费投入强度。

R&D 人员数量(取对数)。R&D人员作为知识和技术的载体,能够带来知识的交流与互动,代表着地区的研发人力规模,是促进区域创新发展的主力军。

3 实证结果分析

本文采用 Stata 16.0 对结构化人才引进政策、人才密度和区域科技创新能力进行实证分析。考虑到可能存在响应滞后效应,结构化人才引进政策对专利申请量、专利授权量、科技成果获奖数的影响很难即刻在当期表现出来。因此,将衡量区域科技创新能力的 3 个变量分别滞后 1 期、 2 期、 3 期,采用负二项回归和泊松回归进行分析。

3.1 描述性统计与相关性分析

本文的描述性统计及各变量间的相关性分析见表3。

表3 描述性统计与相关性系数分析结果

由表3可知,不同城市、不同年份的专利申请和专利授权量、科技成果获奖数差距较大。新一线城市每年专利授权平均数为 30675,最大值为 122809,最小值为 1624.专利申请量的最小值为 4674, 最高 162964,标准差为 29325。科技成果获奖数最小值 22,最大值 639,可见新一线城市近年的科技创新产出差异较大。结构化人才引进政策的均值0.571,表明平均而言我国新一线城市受到结构化人才引进政策支持的比例为57.1%。

从相关性来看,结构化人才引进政策与专利授权量、专利申请量显著正相关。结构化人才引进政策与专利授权量的相关系数为 0.396,结构化人才引进政策与专利申请量的相关系数为 0.358,二者与结构化人才引进政策均在 0.01 显著性水平下正相关。科技成果获奖数量与结构化人才引进政策并不直接相关。大学数量和专利授权量相关系数为-0.171,在 0.1 的显著性水平下负相关,大学数量和专利申请量、科技成果获奖并不显著相关。毕业生数量和科技成果获奖数量的相关系数为 0.246,在 0.05 的显著性下正相关。毕业生数量专利授权量、专利申请量并无直接相关。

3.2 结果分析

3.2.1 回归分析

将区域科技创新能力的 3 个衡量指标即专利授权量(表4)、专利申请量(表5)、科技成果获奖数(表6)分别进行滞后 1 期、滞后 2 期、滞后 3 期回归。利用负二项回归对人才引进政策和专利授权量、专利申请量进行分析,利用泊松回归对人才引进政策对科技成果获奖数进行分析。

通过表 4 可知,人才引进政策对专利授权量在滞后一期在 5%水平下显著为正,在滞后 2 期、 3 期均在 1%水平下显著为正。滞后 1、 2、 3 期的回归系数分别为 0.091、0.289、 0.348,说明人才政策和专利授权量呈正相关关系。从回归结果来看,在所有变量滞后的第 2 期,也就是在人才引进政策执行的次年,显著性明显增强,说明随着时间的变动,人才引进政策对专利授权量的影响会愈加明显,即存在时间动态效应。

本研究将高等院校当年毕业生数量、大学数量作为人才密度的代理指标。通过表3 可以看到,大学数量对专利授权量滞后 1 期、 2 期时分别在 1%、 5%水平上显著,滞后 3 期结果并不显著。毕业生数量和专利授权量在滞后 1 期、 2 期、 3 期分别在 5%、 5%、 1%水平上显著,系数分别为 0.270、 0.120、 0.442。由此可见,毕业生数量与专利授权量呈现显著正相关关系。

表4 结构化人才引进政策对发明专利授权量的回归结果

注:*、**和***分别表示在10%、5%和1%的统计水平上显著;括号内为异方差稳健标准误;表5—表8同。

通过表5 可知,以专利申请量为因变量,人才引进政策和专利申请量滞后 1期时在 10%的水平上显著、滞后 2 期、 3 期时在 5%的水平上显著。人才引进政策专利和专利申请量滞后 1、 2、 3 期的回归系数分别为 0.273、 0.119、 0.051,说明人才引进政策和专利申请量呈现显著正相关关系。

本研究将高等院校当年毕业生数量、大学数量作为人才密度的衡量指标。由表4 结果可以看出,大学数量和专利申请量并无显著相关关系。滞后 1 期、 2 期,毕业生数量和专利申请量在 5%的水平上显著。滞后 3 期,专利申请量与科技成果获奖数在 10%水平上显著。毕业生数量和专利申请量存在显著正相关关系。

通过表6 可知,人才引进政策对科技成果获奖数在滞后 1、 2、 3 期的回归系数分别为0.034、 0.108、 0.079。滞后 1 期,人才政策与科技成果获奖数在 10%的水平上显著。滞后 2 期和 3 期,人才政策与科技成果获奖数均在 1%水平下显著为正。这说明人才政策对科技成果获奖数有显著的正向促进作用,但呈现出倒U型关系。由此可以得出结论:人才政策的实施效果并非“立竿见影”,而是存在一定时间滞后性,这表明结构化人才政策对于科技成果的促进作用需要经过一段时间才能充分释放出来,显示了人才政策制定与实施的稳定性与连贯性。

由表6可以看出,滞后 3 期结果均显示大学数量和科技成果获奖数在 1%水平上显著相关,毕业生数量和科技成果获奖数滞后 1、 2 期在 1%水平上显著为正,滞后3 期在 5%水平上显著为正。由此可见,人才密度和科技成果获奖数量呈现出显著的正相关关系。

表5 结构化人才引进政策对发明专利申请量的回归结果

表6 结构化人才引进政策对科技成果获奖数的回归结果

上述三表数据表明,结构化人才引进政策与专利授权量、专利申请量、科技成果获奖数存在显著的正相关关系。因此,结构化人才引进政策和区域科技创新能力存在显著的正相关关系。

3.2.2 调节检验

为进一步探讨人才密度与结构化人才引进政策对区域科技创新能力的影响,本文将人才密度的两个代理指标(大学数量和毕业生数量)分别与人才政策相乘作为交互项进行回归(表7和表8)。

表7调节检验模型(1)分析了大学数量对人才引进政策与区域科技创新能力(专利授权量、专利申请量、科技成果获奖数)关系的调节效应。结果显示:大学数量与人才引进政策的交互项系数均显著为正,这意味着大学数量越丰富,人才引进政策对区域科技创新能力提高的实现效果越好,高校结构化人才政策的实施效果越优化。因此假设H2得到验证。

表7 大学数量的调节作用回归结果

表8 毕业生数量的调节作用回归结果

表8调节检验模型(2)分析了毕业生数量对人才引进政策与区域科技创新能力(专利授权量、专利申请量、科技成果获奖数)关系的调节效应。结果显示:毕业生数量与人才引进政策的交互项系数均不显著。这说明,毕业生数量的增多或减少,对人才引进政策对区域科技创新能力没有显著调节作用。因此,假设3不成立。

综上所述,人才引进政策与专利申请授权量、专利申请量、科技成果获奖数存在显著的正相关关系,这表明人才引进政策和区域科技创新能力存在显著的正相关关系,假设1成立;高校越多,结构化人才引进政策对区域科技创新能力提高的效果越好,假设2成立;毕业生数量与结构化人才引进政策对区域科技创新能力的调节作用不显著,假设3不成立。

4 结语

4.1 研究结论

结构化人才引进政策可以促进新一线城市区域科技创新能力提升,同时,城市的大学数量会强化结构化人才引进政策对区域科技创新能力的实施效果,促进区域科技创新能力的提高。结构化人才引进政策的推行及实现需要时间,政策效果很难在当期直接表现出来,对区域科技创新能力的提升效应在滞后 2 期时显著性明显增强,说明在结构化人才引进政策执行的第二年,该政策执行效果最好,对区域科技创新能力的作用最强。

毕业生数量和区域创新能力存在显著正向关系,意味着随着毕业生数量的增加,区域创新能力也会随之提高。但毕业生数量在人才引进政策对区域创新能力的调节作用方面并不显著,可能是由于结构化人才引进政策对应届毕业生的就业、住房补贴力度不足,导致吸引程度降低,未能达到引入人才提高区域创新能力的目的。

4.2 管理启示与政策建议

基于本文的研究结论,政府应调整以人才数量为目标的人才引进政策,形成基于人才结构为目标导向的结构化人才引进政策,通过分类分层结构化人才评价体系,引导高层次劳动力在城市内部进行合理布局,最终通过优化人才结构提高区域科技创新能力。具体建议如下。

第一,结构化人才引进政策的制定与落实应与地区实际相结合,实施差别化发展战略。在我国现行的模式下,地方结构化人才引进政策的推行在区域科技创新能力的提升过程中发挥了重要作用。结构化人才引进政策对区域科技创新能力的提升作用,是在该政策与地方经济和社会发展实际所需相匹配的情境下凸显的。因此,对于新一线城市而言,需要准确找寻自我位置,对目前发展中的优劣应该有全面的认识。同时,地方政府应充分认识不同产业存在的差异和人才实际需要,针对地方重点产业、优势产业、特色产业的实际发展,分层分类制定结构化人才政策,引入对口匹配的人才。另外,地方需要制定和实施个性化人才引进政策,结合多种多样的引入方式,制定适宜的人才政策,凸显重点,客观科学实施结构化人才引进工作,加大对高层次、高素质人才的吸引程度,发挥城市的优势,进一步提高区域科技创新能力。

第二,增强结构化人才引进政策稳定性和连续性,持续优化人才引进环境。打造一批专业的、稳定的高层次人才队伍,对区域科技创新产出具有重要作用。地方政府除了在落户住房、薪资补贴等“真金白银”上继续发力外,更应注重在体制机制、服务保障、文化氛围等方面做文章,在留住人才上下功夫。例如,从优化经济环境方面,大力发展地区经济和相关产业,合理布局产业结构,提高地方创业创新资源汇集能力;革新收入分配制度,构建激励性绩效工资制度,使高层次人才获得与其能力相匹配的收入;采用多元化激励机制,通过提供资源协调、减免税费等优惠政策,保障高层次人才个人价值得到充分体现。在优化人才环境方面,地方政府需要转变用人观念,全方位营造爱才、识才、用才、敬才氛围;构建科学的结构化人才评价体系,鼓励高层次人才加入到人才评价过程中,增加人才的参与感,使评价结果更关注人才的创造力和创新力。

第三,结构化人才引进政策坚持“以用为本”原则,充分发挥高素质人才对区域创新能力的作用。结构化人才引进政策的制定与实施,对高层次人才不仅要“引得进”“留得住”,更要“用得好”。一方面,在地区发展中,高校提供着智力支持与技术支持,通过促进城市与高校科研项目、创新活动等方面的交流与合作,鼓励高校、师资团队牵头实施科技项目,支持科研院所、高校与城市的合作与交流,加快创新成果转化应用;另一方面,地方可以尝试建立专门的高层次人才数据平台,利用信息化手段消除用才壁垒,整合各类结构化人才引进计划与政策,使各类人才政策相互衔接,建设“人才+项目+成果转化”的完整用才链条,充分发挥高层次人才对科技创新能力提升的潜力。

4.3 不足与展望

本研究还有进一步完善的空间。首先,由于数据的局限性,本文仅关注了结构化人才引进政策引进前后人才数量的变化,并未确定哪些人才是由于人才引进政策的优待才选择该城市。新一线城市发展水平较高、政策普及度较高,就业和发展前景较好,且不用承担一线城市的生活压力,本身就已具备对人才的吸引力,城市自身的吸引力与人才引进政策的作用重合。因此,未来研究可以进一步区分探讨,利用结构化人才引进政策带来的人才数量变化进行研究分析。其次,受限于部分二手数据在城市统计年鉴中缺失,本文对人才密度的解释主要以大学数量和毕业生数量来完成,然而人才密度还包括许多维度,未来研究也可纳入其他衡量指标,使测量体系更加完善。