行动者网络视角下合村并居路径解析与优化研究
——以淮北市为例

张仕堂,庄道元

(淮北师范大学 经济与管理学院,安徽淮北 235000)

党的二十大对全面推进乡村振兴提出了新要求,要加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,要实施乡村建设行动,就要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置[2]。2022年中央一号文件提出,要稳妥推进乡村建设,要落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的要求[3]。通过重要文件对乡村振兴进行顶层优化设计,足见国家对乡村振兴战略的重视程度。合村并居,又称合村并镇,是国家力量主导下的传统乡村村落的居住方式和生活方式[4]、乡村形态和村民融合[5]等方面向现代城镇发展的巨大转变和全面升级[6],其根本目的在于改善农民生产和生活条件,使农民共享现代社会的发展成果[7]。需要注意的是,推进合村并居需要在农民自愿的基础上展开,违背民意的实践只能使乡村发展陷入困境[4,8]。

合村并居在实际推行中遇到了诸多问题,引起了广泛讨论[9]。目前,国内学者们对合村并居的研究主要可以分为问题发现、异化反思、路径探索三个部分。

首先,对于合村并居现存问题与困境的研究中,最普遍存在的问题是农民生活负担加重、农民与干部发生摩擦等[10],从经济社会学的角度来看,合村并居的问题表现为农民福利改善不显著、基层工作过粗、乡村治理体系不完善等[11];从利益的角度来看,合村并居陷入困境,其本质上是公民权益与政府权力的嵌合困境[12]。除此之外,在合村并居社区治理方面,资金不足、人才缺乏、信任降低等问题也是阻碍合村并居的重要因素[13]。

其次,在对合村并居的异化反思研究中,常赞灼认为反思一些地方政府主导推进的合村并居异化为“民怨工程”,应该从政策本身、执行主体等方面研究问题背后的症结[7]。合村并居政策的异化,原因在于城乡建设用地增减挂钩政策推动的合村并居忽视了农民主体性,侵犯了农民利益等[14]。范毅和通振远指出通过大规模合村并居推动村庄整治的模式必须进行规范,不能实行“一刀切”政策,需要在农民自愿基础上展开[15]。

最后,关于寻找合村并居问题与困境的解决路径的研究,学者们主要从这几个方面探寻路径,包括乡村秩序的重建[2,4]、社区的多元化治理[16-17]、新型城乡关系的构建[18-19]等。

总之,在实施合村并居的过程中要杜绝“一刀切”现象[6],合村并居的推进需要了解其动力机制,遵循其内在逻辑[20],从“国家的视角”回到“农民的视角”,要尊重农民的实践经验,重新审视乡土文化的现代价值,并以“村社理性”为原则,注重规划设计的可逆性和渐进性,这样才能实现合村并居的发展成果最大化和社会成本最小化[21-22]。

综上所述,学者们的研究成果为合村并居的顺利推进和乡村振兴战略的有效实施提供了宝贵意见,为本研究的开展提供了参考。但是目前的研究较多采用一般视角,对于在某一理论框架或视角下的研究较少。本文将行动者网络理论与合村并居相结合,考虑合村并居中非人类因素的作用,从行动者网络视角解析合村并居的实施路径,并以行动者网络理论为框架,以微观数据为支撑,优化合村并居的推进路径,为地方政府的合村并居政策改善提供建议。

一、案例数据与理论基础

(一)案例地概况

淮北市位于安徽省东北部,南北长150km,东西宽50km,地处苏豫皖三省交界,是长三角城市群、淮海经济区、徐州都市圈成员城市之一,现辖相山、杜集、烈山3个区和濉溪县,常住人口197万人,是一座典型的煤炭资源型城市,也是一座新兴的现代化工业城市。由于常年大规模的煤矿开采,引起地表的移动、变形和塌陷,在采空区上方形成一个比地下采空区大得多的沉陷区域,俗称“采煤塌陷区”。为了保障塌陷区居民的人身财产安全,淮北市各地各级政府开始积极推进村庄搬迁、合并项目。近年来,随着宅基地退出政策的实施,越来越多的农民加入合村并居项目中。

(二)问卷设计与数据获取

本研究问卷的主要内容包括:(1)基本信息,如性别,年龄,收入来源等,基本信息是界定调查样本特征的关键因素,有利于深入研究合村并居农民满意度状况。(2)评价内容,参考已有研究[23-25],从政策实施、退出补偿、生活状况以及设施环境四个维度对合村并居农民满意度进行评价。

在对淮北市合村并居社区进行了解的基础上,确定调研社区数量及位置,并对调研小组进行培训。本次调研采用分层抽样,抽样标准为:首先,以区县行政地域为标准进行划分,考虑到淮北市3区1县各地方的合村并居政策存在差异,故优先考虑地域特征。其次,以合村并居社区规模为标准进行筛选,考虑获取样本的便利性和代表性,筛选各区县中总户数100户以上的合村社区进行抽样调查。调研小组于2022年1月,前往淮北市3区1县,共调查7个社区(孙庄、刘桥村、花山小区、凤凰小区、矬楼村、东任台新村、桥头新村),发放问卷167份,回收有效问卷160份(网络问卷16份,实地问卷144份),有效率为95.81%。

(三)样本基本特征

在样本中,性别方面,男性占比48.8%,女性占比51.2%,在占比上差异不大;年龄方面,年龄在46—60岁之间的样本占比最高,达40.6%,年龄在35岁以下的样本占比最少,只有8.8%。样本基本特征见表1。

表1 样本基本特征

(四)行动者网络理论

行动者网络理论是由科学知识社会学家于20世纪80年代中期提出的[26-28],其内涵见表2。

表2 行动者网络理论的内涵

二、合村并居的现实状况与路径解析

(一)合村并居的农民满意度现状

本次调研内容包括四个方面,即设置四个一级指标。政策实施B1是指农民对合村并居政策的了解程度、参与程度以及政策实施过程中的透明性和遇到问题的解决效果等方面做出的满意度评价;退出补偿B2是指农民对宅基地退出的补偿标准、对宅基地面积的测量精准度以及退出补偿发放的及时性等方面做出的满意度评价;生活状况B3是指农民在合村并居后,对所居住地理位置、住房层高和面积以及生活开支等方面做出的满意度评价;设施环境B4是指农民对合村并居社区内的公共设施、社区管理、生活休闲等方面做出的满意度评价。

1.运用层次分析法确定指标权重

层次分析法(AHP)是一种常用的权重赋值方法,在学界得到了广泛应用。运用SPSSAU在线平台进行权重赋值(见表3)。由于层次分析法具有主观性,故对指标判断矩阵进行一致性检验,减小赋值过程中产生的误差。指标一致性结果中CR值越小,则说明判断矩阵一致性越好,当CR值小于0.1,表明判断矩阵满足一致性检验。本量表中CR值为0.044远小于0.1,故一致性检验通过。

表3 问卷指标及其权重

2.运用模糊综合评判法进行综合评价

本问卷采用李克特五级量表法对问卷调查结果进行赋值,对很满意、满意、一般、不满意、很不满意依次赋值5、4、3、2、1。完成指标权重赋值后,运用模糊综合评判法进行满意度综合评价。模糊综合评判法是一种基于模糊数学的综合评价方法,该方法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价,即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。

经过综合测算,农民对合村并居满意度的综合评价得分为3.972,说明综合满意度还未达到满意水平。从各指标的得分均值来看,有13项指标的满意度得分均值大于等于4,即处在满意水平;有6项指标满意度得分均值小于4,处于一般与满意之间,其中,补偿标准和生活开支的满意度过低,分别为3.669和3.719。在实地访谈中,近一半农民表示缺少足够的空间以堆放农具,多位村民反映生活成本太高,小区内绿化、健身器材等公共设施缺失。综上所述,一方面,农民对政府补偿不满意,另一方面,农民对集中居住体验感不满意。

(二)合村并居的行动者网络路径

1.行动者构成要素

行动者网络理论将行动者分为人类行动者和非人类行动者,其中人类行动者包括组织、个人等,非人类行动者包括物质、意识等。通过梳理相关文献及实地调查,总结概括出本研究中人类行动者为进城农民、留村农民、上级政府等,非人类行动者为社会资本、地方经济实力等要素[4,17,20],如图1。

图1 行动者构成及转译过程

2.转译过程分析

对行动者进行转译,赋予各行动者利益,扫清行动时的障碍是行动者网络的核心[33-34]。在组成行动者网络之前,各行动者有一个必经之点,即“强制通行点”(Obligatory Passage Point,简称OPP),是行动者网络发起者根据自己的目的提出的、可以同时解决其他行动者面临问题的措施。所有行动者经过OPP后进入行动者网络,便可以形成网络利益联盟,但各行动者问题的解决程度决定了该网络联盟的稳定程度。转译过程包括问题化、参与、招募、动员、异议五个环节[35],每一环节都发挥着至关重要的作用,本研究中合村并居转译过程如图1。

(1)问题化——确定核心行动者。核心行动者具有更高权威,能够提出共同目标和OPP,化解行动者的矛盾与冲突,协调和管理网络中各行动者,通常核心行动者由人类行动者担当。本研究中,权威行动者是区县政府、上级政府和村委组织。合村并居需要因地制宜,区县政府在合村并居过程中具有较大的决定权和自主性,故区县政府作为核心行动者,OPP是实现集中居住,改善生活条件[7]。

(2)参与——利益赋予与障碍分析。在现实行动中,行动者会遇到各种障碍,面对各种利益。

一是上级政府,上级政府虽然对于区县政府有指挥权和监督权,但是区县政府财政吃紧的现实情况下,过度监督和指挥将导致合村并居举步不前,所以,把握监督和指挥力度是上级政府面临的一大障碍。当然,合村并居的顺利开展将带来巨大的利益,不仅有利于区域经济发展,而且大幅提升居民幸福度,是一项极大的政绩工程。

二是区县政府,在地方财政捉襟见肘的情况下,推进一项工程困难重重。但是,合村并居涉及土地,背后有巨大的利益可循,一方面,运用土地市场机制获得高额土地财政收入,同时提高城镇化率,促进经济发展;另一方面,提高农民幸福度,完成一项政绩工程。

三是农民(进城、留村),进城农民的障碍主要是对家乡的不舍之情,中国传统文化中落叶归根的思想观念深藏于心。留村农民的顾虑不仅在于生活方式的改变,也在于对家乡的不舍。合村并居给农民群体带来的利益主要是更高的生活水平,更多的就业机会,更丰富的精神生活等。

四是村委组织,合村并居的顺利推进离不开村委组织的工作,当然其在工作中也会面临障碍,村委会人员大多数是出身本村的文化程度较高的村民,所以在开展工作中还要处理农村的亲戚熟人关系,也是农民对合村并居不满情绪的直接发泄对象。与此同时,合村并居的顺利推进也将为村委会人员提供一个更大的平台,更好的待遇等。

五是社会资本,资本参与合村并居的前提是有利可图,但是合村并居作为一项民生工程,利润空间不比普通商业工程的利润大,故社会资本的参与积极性可能较低。

六是地方经济,地方经济对合村并居的推力不足,导致合村并居的进度缓慢,但合村并居将会为地方经济的增长增添动力。

七是城镇化,城镇化是现代社会发展的趋势,合村并居也是推进城镇化的一种有效方式,但是这种方式需要政府付出的成本较高且周期较长。各行动者阻碍与利益情况如图2。

图2 行动者阻碍与利益分析

(3)招募和动员——召集行动者,形成利益联盟。招募与动员是转译过程中的两个关键环节。核心行动者运用各种方法将所有行动者吸引到网络中来,了解其阻碍与利益并进行协商,然后通过组织协调确定共同目标,分配给各位行动者相应的任务,从而形成一个利益联盟。区县政府作为核心行动者,充分发挥政府的公信力和号召力,协调组织各行动者加入到合村并居中来,并通过制定相应的政策,全盘考虑各行动者利益与障碍,给予不同程度的支持,动员各行动者朝着合村并居共同目标大步前进。

(4)异议——排除异议,稳定联盟。排除异议是一个十分重要的环节,能够有效解决各行动者的异议,对稳定利益联盟有至关重要的作用。实施合村并居是为了提升农民居住条件,改善农民生活质量,让农民享受经济发展的成果。但是现实中,一些地方的民生工程演变成了“民怨工程”。从行动者网络视角看,虽然先前形成了利益联盟,但问题总是伴随着事情的发展而来,并未及时解决,最终致使利益联盟破裂。

3.合村并居行动者网络

推进合村并居的两种基本方式分别为行政和市场[4]。行政是指政府主导策划,政府财政支持推进的合村并居;市场是指依靠市场化运作,借助社会资本力量推进的合村并居。基本方式的选择要依村庄的实际条件而定,如地理位置、产业状况等,本研究中的淮北市合村并居是以行政方式推进的(见图3)。

图3 合村并居行动者网络

区县政府是引导者,统筹协调人类行动者和非人类行动者为合村并居发力,政府财政是合村并居的主要动力。村委组织是推进者,通过政策宣传使农民对合村并居有一定的认识。社会资本的引入或将成为另一种动力。村庄的生存条件和农业现代化发展在一定程度上促使农民参与合村并居,追求更高质量的生活和寻找更高收入的工作。城镇化发展让农民意识到进城生活已然是一种趋势。进城农民对留村农民的影响力不可小视,农民之间的社会网络加快了合村并居信息的流通速率,扩宽了信息的流通范围。补偿条件是政府与农民产生矛盾的起点,地方政府追求更高的土地利润,于是压低补偿标准。而随着受教育程度的提升,农民对自身权利的保护意识愈来愈强,力争自身利益最大化,故合村并居中地方政府与农民之间存在着利益博弈。

三、合村并居的优化路径

(一)行动者构成要素更新

行动者构成要素更新的原因是原先的村委组织在合村之后会转变为社区组织。社区组织较前者而言,在众多方面有了很大的改善,包括更科学的管理体系,更庞大的管理队伍,更系统的管理业务等。但从另一方面来看,社区组织面对的社区群体也更加庞大,不同群体、个体之间的关系更加复杂,利益关系更加多元化,可能存在的潜在矛盾也会越多。同时外部环境更加陌生,外部空间更加狭小,故对于社区组织来说面临的挑战也是前所未有的。

(二)转译过程更新

1.核心行动者更新

从数据分析结果可以得出,农民不满意的主要原因之一是合村后的生活体验感差。由政府财政引导推进的合村并居,前期政府财政上支持力度大,进度较快,农民热情也较高。但政府财政支持并非永久性的[4],一旦政府财政撤出,作为核心行动者的区县政府注意力转移,社区建设工作速度下降甚至出现停滞。另外,农民对新环境、新生活方式需要一个适应过程[36],社区组织的生存力需要一个培植过程[4],但是现实并未提供这样一个过程,所以导致合村并居社区的后期建设陷入困境。故立足农民增收增产,打造高质量生活,本研究考虑以社区组织替换区县政府,担任合村并居后期建设的核心行动者。

2.强制通行点更新

强制通行点可以解决核心行动者所面临的主要问题[33]。随着核心行动者的更替,其面临的诉求问题即OPP相应地转变为农民增收增产,打造高质量生活。

(三)行动者网络更新

虽然从权威性和公信力来看,社区组织远不及区县政府,但是从本文的调查结果和研究来看,区县政府制定的政策属于顶层设计,“因地制宜”始终是一个口号,难以在现实中实现。虽然区县政府的核心行动者角色被更替,但其在合村并居中的作用仍至关重要。区县政府的作用体现在培植社区生存能力,引导社区自主发展,为社区发展提供政策支持、人才支持等方面。

随着合村并居的不断推进,社区组织从成立到发展,其作用不断增加,肩负着社区居民增收增产的责任,承载着社区居民美好生活的愿望。在合村并居形式上结束的时候,即政府财政撤出的时候,整个社区的发展重担落在了社区组织的肩膀上。社区组织通过招商引资、发挥人的能动性等方法,促进社区居民的就业,提高居民的收入;通过号召、鼓励等方式吸引更多的社区居民参与到社区建设中来,充分发挥广大居民的智慧,共创美好社区、美丽家园(见图4)。

四、合村并居的政策建议

1.实施多元化补偿方式,实现农民长期收益

补偿不足是农民不满意的原因之一,是农民被剥夺感的来源。针对补偿问题,农民与政府之间已形成潜在的利益博弈,政府压价,农民抬价,致使农民产生抵触情绪,社会不稳定因素增加。但是在当前的思维模式下,很难寻找到农民与地方政府的利益均衡点,使得双方均满意。

多元化补偿方式的考虑在于:一方面,合村并居后农民正面对着生活支出较大的问题,多元化补偿方式可以取代传统的补偿金和置换商品房等方式,将一部分补偿金或资金转化为农民的长期社会保障福利,如政府代缴养老保险和医疗保险,提供就业培训等。通过此种方式从减少农民经济支出的方面出发,间接解决农民的经济负担较重问题。另一方面,可以有效缓解地方政府的短期财政压力,增加城镇化实施顺利度,从而减少政策实施成本,并且将地区的经济发展与合村农民的未来收益挂钩,能够最大限度地提高农民在地区经济建设上的参与度和积极性,为地区经济发展提供了极大的动力。

2.建立激励机制,培养社区内源式发展能力

社区组织的结构不同,所处的环境不同,面对的困难也就不同,在拥有自主能动性的同时,也拥有畏难退缩心理。建立激励机制的作用在于充分激发各社区组织的自主能动性,论功行赏,有功必赏,激发社区组织的活力,提供其战胜困难、向前发展的动力。区县政府应该拥有培养意识,在社区组织自主发展过程中,给予政策上的支持,如人才支持、财政支持等,对社区人员进行培训,如服务培训、创新创业培训等,充分发掘人的潜力和智慧。同时,政府应适当放权,给予社区组织发展权利,制定负面清单,建立监督机制,让社区组织充分发挥自主能动性。社区内源式发展能力的提升不仅可以解决合村农民就业状况不佳问题,提升农民收入,还能够更好地建设社区,完善社区的基础设施,增强农民对合村社区的认同感,从而提升农民的居住体验感。

3.注重实施节奏,增强农民身份认同

农民对新的生活环境、新的生活方式不可避免地会产生抗拒感和畏惧感,故需要给农民一个接受和适应的过程。同时,合村社区从建成到培育出一定的生存能力也需要一个过程。故保持历史耐心,坚持过程思维,对推进合村并居和提升农民生活幸福感具有至关重要的作用。促进农民对城市身份的认同感,帮助农民跳出过去的思维模式,逐步摆脱农民身份束缚,实现“农民”一词从身份到职业的转换,加快融入城镇生活,适应城镇生活节奏。身份认同感的提升不仅可以使得农民有更高的意愿参与社区娱乐活动,拥有更高的生活质量,还能够帮助农民更好地抓住城镇就业创业机会,对于自身的发展具有重要作用。