论老年群体促进基层高效能治理的内在机理及实现路径
——基于积极老龄化背景下G省的调研

张晟炜,陈盈羽

(1.澳门科技大学 法学院,澳门特别行政区澳门 999078;2.澜沧拉祜族自治县 人力资源和社会保障局,云南普洱 665600)

一、问题的提出

2022年10月16日,习近平总书记在党的二十大报告中明确指出,“健全社会保障体系,实施积极应对人口老龄化国家战略,把保障人民健康放在优先发展的战略位置”[1]。老龄社会是现代化强国图景中可预期的显著特征,日益加剧的人口老龄化趋势也必然会给社会主义现代化强国建设带来更为艰巨的挑战[2]。第七次全国人口普查数据表明,2020年的中国六十岁及之上总人口将为2.64亿,占比达到18.7%,而六十五岁及之上总人口为1.91亿,占比则为13.5%[3],当今的中国已然是世界上老龄化水平最高的大国之一,全国老年人口总量最多,人口老龄化速率最高,应对老龄化的任务最重[4],并且伴随时间的推移,中国社会人口老龄化的严重程度也将越来越高,预计到2030年,我国将成为人口老龄化程度最高的国家[5]。

人口老龄化程度进一步加深为中国发展增加了不确定性因素。一方面,大量青壮年人口随着身体机能的退化,将迫使自身改变缩小活动范围,改变活动方式,进而引起心理变化与落差。数字社会的快速发展更会让一部分群体因为“数字鸿沟”的存在,加速与社会脱节,形成在社会变革转型、人口老龄化情境下的社会生活复杂化和社会矛盾显像化,增添了更多社会潜在的不稳定因素[6]。另一方面,“未富先老、老难所养、老难所医、老难所依、老难善终”等社会痛点的持续存在,既给家庭和社会带来沉重的养老负担,更会引发一系列经济、政治、社会问题,必须予以足够重视[7]。

为了应对上述挑战,以中国共产党为领导核心的党中央开启了各领域的深化改革,并在宏观战略层面上提出了“社会建设”的思路,以求通过新的顶层设计实现国家治理体系与治理能力现代化[8]。值此背景下,习近平总书记正式提出“高效能治理”这一重大命题[9],为中国指明了未来治理的发展方向。作为国家治理现代化的基本目标导向,进行高效能治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,彰显了国家治理现代化的中国方案、中国智慧和中国经验的鲜明特征与显著优势[10]。当下,积极应对人口老龄化已上升到国家战略层面,面对占比总人口1/5的老年人这一庞大群体,其能否适应社会的发展与变化,是否可以保障良好的生活,甚至在自己身边的领域发挥作用,推动社会的创新,让一些尚有余力的老年人纳入社会治理之中,构建政府、市场、社会包括家庭和个人共同参与多元治理,将对实施积极应对人口老龄化国家战略至关重要。

二、概念界定及现实意义

老龄化是世界性问题。1956年联合国发布《人口老龄化及其社会经济后果》,将65岁及以上老年人口占总人口比例超过7%的国家或地区认定为老龄化国家或地区[11]。根据这一标准,我国已然步入老龄化社会。对此,习近平总书记也高度重视老龄化问题,多次发表重要讲话,强调实施积极应对人口老龄化国家战略的重要意义。可见,积极老龄化战略将被摆在更加突出和重要的位置,在高质量发展和现代化建设中将扮演重要角色。因此,有必要通过明确积极老龄化、高效能治理的概念,指出积极老龄化战略的现实意义,进而为理论案例的准确选择提供可能。

(一)积极老龄化

“积极老龄化”概念在党的十九届五中全会上正式提出,旨在解决助老养老问题的同时,正向引导老年人发挥余热,通过不同方式实现自身价值,乐观积极地面对老年生活[12]。“积极老龄化”概念的提出,既符合当代国情,也顺应了时代趋势。一方面,当前我国人民生活水平日益提高,长寿人群呈指数级增长,并且现阶段老年群体对自身年龄的感知存在明显的年轻化偏向,此时简单将实际年龄作为老年人衰老的年龄标准已不合时宜;另一方面,很多最早步入老龄化的国家也有意让老人在社区等基层治理中发挥作用,以弥补政府行政的不足。例如,美国的麦克拉斯基教授早在1971年便向白宫正式提交了《教育:问题和背景》研究报告,首次提出老年教育应由以社会服务转变为帮助老年群体实现自我价值,这一提法得到了美国学界的认同[13]。邻国日本更是明确提出了“终身不退休社会”“迎来100岁人生”的理念,鼓励老年人再就业,并呼吁全社会为有意愿继续工作的老年人创造更加有利的工作环境[14]。由此可见,积极老龄化战略是党和国家“坚持以人民为中心的发展思想”的生动体现。

(二)高效能治理

“高效能治理”是从国家层面提出的重要命题,意在实现治理过程有效、治理目标实现、善治可持续[15]。简而言之,高效能治理的重点在于高效能,即要求治理过程高效,治理成效可持续。其中,基层治理处于基础性地位,往往成为社会整体转型的切入路径和改革发展的突破口[16]。然则,“过度依赖高位推动”、“过度强调刚性执行”等现象的存在[17],使得现阶段的基层治理难以高效解决社会主义现代化进程中遇到的矛盾与问题。这就需要引入多元治理主体,夯实基层治理这一国家治理的基石,《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也强调要“加强基层治理能力建设,完善治理体系、提升治理能力,推动党的大政方针政策的贯彻落实,回应广大人民群众的现实诉求”[18]。因此,为应对人口老龄化,实现第二个百年奋斗目标,必须让老年群体参与并融入基层治理之中,发挥其主人翁作用,将人口老龄化危机向积极老龄化机遇转变。当然,必须说明的是,基层治理不能等同于社区治理,社区治理本意为社区委员会背负着政府下放的权力、责任与服务与所在地公民形成伙伴关系,并代表政府为社区提供治理与服务[19]。而相对应的基层治理则不是以地理空间单元为标准,而是以人为中心、以居民交往与居住生活的实际体验和获得感为标准[20]。由此本文所强调的即是让老年人参与基层治理,由原有的伙伴关系转变为主人翁当家做主。

三、研究设计

社会资本是指个人在一种组织结构中所处的位置的价值,嵌入于社会网络和社会关系中,是个体之间社会网络、互惠规则和信任的联结,能够通过有目的的行动加以获得,以实现预期收益的资源优势[21]。尽管学者对社会资本理论的定义不尽相同,但通过归纳分析可以发现有以下关键词是高度重叠的,例如社会信任、社会规范以及参与网络,这些关键词被认为可以促进合作行为,提高社会效率。因此,本文选取社会资本理论搭建理论框架,探究各变量对老年群体推动治理高效能过程中的所产生的影响及其作用机制。

(一)研究框架

根据社会资本理论,本文初步构建出如下框架(见图1)。根据社会资本概念的界定可知,社会资本是指民众通过设定期望、目标以及责任等指标,促进基层组织的合作行为来提高社会的效率[22]。随着人口老龄化不断加深,老年群体愈发成为基层群体的重要一分子,老年群体的期望也将愈发具有发言权。因此,社会资本与老年群体促进高效能社会治理具有高度的逻辑契合和深度的内在关联。然而,在高速发展的今天,很多社区的居民都是以一门一户为独立整体,哪怕是门对门的邻居都做不到熟识,故而很难建立起一定的社会关系信任。即就目前而言,若想运用该理论框架,还需打通“社会资本-公民-社会关系信任-政府-社会资本”这一逻辑链中的“社会关系信任”环节。对此,本文试图通过案例的选择予以贯通完善。

图1 初步研究框架

(二)案例选择

为解决这一研究前提,完善研究框架,本次调研选取了位于G省的X区。G省X区是西部著名的工业区,目前已进入老龄化社会,辖区内有石化等大型国企,因此该区居民多为国企职工或职工家属。选择该案例的原因在于:受到国企的影响,X区下辖街道和社区均具有“生活区单位制”这一特征,即小区住户多为石化企业员工及其家属,相互之间或多或少有所熟悉,工资、待遇以及享受的服务大体相当,所以X区居民的整体诉求较为一致,属于典型的熟人社会,有较强的社会关系信任基础。选择该案例将有效解决研究框架中社会关系信任不足的问题,为研究的开展提供了现实基础。

(三)研究对象

研究主要采取参与观察和半结构访谈。参与观察包括线上观察体验和线下深度参与。线上体验观察主要针对以街道办事处、社区居委会等主要基层组织的工作人员,包括对研究对象的工作内容、公众号、朋友圈的观察;线下深度参与主要是参与到基层工作人员日常工作中,开展实地调研。访谈对象大体可分为两类,一类则为在X区的老年群体,这一类的研究对象基于以下三个标准:一是需要在该街道持续生活十年及以上;二是年龄要求不低于60但不高于80岁,且具有自主表达能力、行走无障碍、无患有需长时间卧床休养的疾病,无精神疾病;三是在原单位担任过领导职务或曾参与组织过现街道社区的活动。这部分群体往往具有一定的权威性,社会关系和社会评价也相对稳定,具有一定的代表性。访谈的50人中,进行深入访谈后满足这一类访谈需求的对象有16人,访谈内容包括年龄、职业、居住时长,是否参与过基层工作、对基层工作有哪些意见建议,如果有机会是否有意愿参与基层工作,参与基层治理中能干些什么,优势等;另一类为现在岗的基层组织工作人员,主要以D街道,Y街道的工作人员为核心,深入访谈的23人中7人为基层工作主要负责部门的工作人员,年龄在28—44岁。

(四)研究内容

根据帕特南(Robert D.Putnam)的研究成果可知,社会资本应包含社会网络、社会信任和社会规范三个维度[23]。首先,从社会网络维度来看,中国自古以来便是一个血缘、亲缘、地缘、业缘关系相互交织的国家,这种人情往来既是客观存在,也交织于基层治理行动中。尤其在国家公权力与法制规则力量有限的基层治理情境下,人情规则能够发挥重要的补充性甚至是主导性作用[24]。因此,在访谈提纲的社会网络维度方面,本研究将设置“基层工作人员与辖区老年群体交流频次”、“关于老年群体参与基层治理的信息获取”两个判断依据;其次,从社会规范维度来看,当基层工作人员遵从法律法规及规章制度,有效落实政策,为民解决问题时,基层工作人员将会受到社会的认可与欢迎;反之,基层工作人员将会受到社会的反对与排斥。放置在基层治理情境中,工作范围、考核制度、薪酬待遇等社会规范是衡量基层工作人员及老年群体在社会结构地位优势的重要视角。因此,在本次访谈提纲的设置中,“工作量、考核难度、薪资待遇”将被纳入访谈判断依据中;最后,根据以往研究成果可知,社会信任会提高个体对社会活动的参与水平[25],群体亦可在丰厚的社会信任基础上共同塑造规则、实施集体行动和维护共同利益,进行自主治理[26]。那么在基层治理情景中,首先就要明确基层工作者是否信任老年群体参与基层治理,以及老年群体有无可持续参与基层治理的治理动机及治理追求。所以,研究将设置“引进老年群体进入基层治理的初步反馈”、“参与/开展基层治理的动力来源”、“治理动机需求”、“治理追求”作为该维度的判断依据。本次访谈采取参与观察和半结构访谈,访谈时间控制在15—30分钟之间。

四、访谈反馈与问题分析

积极老龄化背景下,基层治理实现高效能应以高效为民为目标,推进基层治理向高效化和为民化方向发展。然而,根据G省调研可以发现,当前基层治理仍然存在治理主体单一,人员工作压力较大;基层新老工作人员因待遇等问题存在敌对冲突;政策的模糊化导致老年群体参与基层治理虽得到基层工作人员普遍认可,但却难以落地等困境。这些困境的出现为老年群体促进基层高效能治理丰富了内在机理。

第一,基层治理主体单一,人员工作压力较大。访谈发现,当前X区负责处理基层事务的主要是由街道办事处、部分社工组织和以业主委员会为代表的基层群众性自治组织三部分构成。然则,就实际访谈来看,当前基层工作更多以街道办事处为主导,且现阶段X区基层组织普遍存在无效会议多、检查考核繁、人均工作量大等问题,加之义工等社会组织刚刚兴起,尚难以作为基层治理主体之一协助基层组织处理事务。而业主委员会由于没有具体的行政权力,只得作为问题反馈渠道。部分访谈者表示:“当前基层‘权力上收、压力下卸’的压力型体制。作为我国庞大复杂的政府体系的最底层,只能成为被动的任务接受者。不仅要面临繁重的工作,还要接受对应的检查与考核,“人少活多”现象一直存在”。有部分年轻受访者表示,当前基层治理存在两大问题,一则是概括性任务较多,却无具体实施步骤,难以切实落实;二则,在基层治理过程中往往每天要面对层出不穷的新情况,需要在处理相关基层事务时有一定变通能力。然而,由于年龄、经验等原因,青年工作者往往难以有效处置相关问题。

第二,基层治理发展需要治理主体思想行动统一。若想做到思想行动统一,则治理主体须有全局观念,既要平衡各方利益,在团结中求创新,又要守住党纪国法底线,维护公平正义。这既是中国式现代化新场域下美好生活的重要内涵和治理面向,也是推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的出发点与落脚点[27]。然而,根据访谈发现,目前基层治理中青年人员存在“重引进、轻培养、留不住”的现象,有经验有能力的中老年干部也因不被重视而出现“躺平”现象。应当明确,青年人才既具有年轻、有活力等优势,也具有工作经验不丰富、流动频率较快等天然劣势。这就要求基层组织将工作交予基层青年时,既要充分调动青年工作积极性,实行切实可行的激励奖惩机制,也要着眼于做好青年思想价值引领工作,坚持问题导向,培养青年基层工作者问题意识,让青年工作者注重解决实际问题。但青年基层工作者却普遍认为,虽然现在各级政府出台了许多基层单位的人才引进政策,也给予了一定的激励措施,但由于未来发展渠道的差异,在有其他选择可能性的情况下不愿意被基层单位引进,认为没有较好的发展前景。而部分长期从事基层实务的人员认为,高校毕业生入职初期工资职级待遇起步点过高,但经验却十分缺乏,无法及时有效地处理群众所反馈的问题,甚至部分青年领导干部在应对网络暴力等本可以在基层阶段解决的突发性公共危机事件时却会自乱阵脚,不仅在适用法律法规政策时机械呆板,危急时刻不分轻重缓急,而且部分青年工作者抱以“不出事、不担责”的目的巧妙“运用”制度流程,名为等待授权、服从命令,实则是推诿推责、临阵脱逃,无视民众权益,造成舆情鼎沸,挫伤政府公信力。这也导致部分中老年干部产生心理落差,认为自身上升空间在随着年龄的增长而逐步限缩,而新来的年轻人能力不足却凭借年龄优势获取广阔的上升空间,久而久之便会减少工作热情,对奋斗目标产生迷茫、懈怠。而且,许多地区片面地追求干部队伍年轻化,提倡引进更多青年干部扎根基层、服务人民,但不同地区甚至不同部门的青年人才引进考核标准不一致、不清晰,加之未能对引进的青年人才干部开展有效的思想、政治、法治教育,造成少数基层青年工作者思想意志薄弱,理想信念不牢固。已有研究发现,党的十八大以来我国反腐虽然取得显著成效,党员干部群体的整体违法犯罪率相较于之前已呈显著下降趋势,但近年来在查处腐败干部群体中,青年干部违法犯罪占比却呈上升趋势。说明泛化的青年人才引进非但不能解决民众“急难愁盼”问题,反而增加了基层治理盲区盲点,乃至风险挑战。

第三,政策的模糊化导致老年群体参与基层治理虽得到基层工作人员普遍认可,但却难以落地。有关引入老年群体开展基层治理的讨论,受访者普遍表示赞成,其观点大体可总结为以下内容:即老年群体在多元基层治理中的能量不容小觑,老年群体不仅拥有较多的时间和较为稳定的长期安排,而且能够解决在落实任务时人手不够的问题,且相较于青年人具有天然的稳定性,多年对街道社区的熟知也使得老年群体开展基层治理时可以更快熟悉工作内容。更重要的是,想要参与基层治理的老年群体,既有着年轻人所缺乏的权威性和带头性,同时老年群体不占现有编制,可以通过采取聘用制、顾问等形式,以自身的权威而非政府所赋予的威权对辖区居民产生引导,且不与现有工作人员的升迁待遇产生冲突,往往会产生事半功倍的效果。并且现在已有部分老年人参与到基层治理当中,负责老年群体工作人员的受访者表示,有了老年群体的参与,可以便于工作的开展,提高基层效率,更好促进基层治理效能的发挥。事实上,早在“十一五”规划中,国家就已经明确提出要将老龄事业发展纳入政府部门的工作规划当中,并明确指出要加强社会对老年群体的重视程度,积极吸纳尚有余力的老年群体再次融入社会建设的队伍中,尊重老年群体实现自身社会价值的愿望,为老年群体发挥自身价值提供便利,给予老年群体更多发展平台[28]。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理和人口老龄化问题,先后出台多项政策并提出了积极老龄化战略,倡导老年群体积极参与基层活动与社区治理中,为老年群体促进社会治理高效能打下了一剂强心针[29]。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》文件中明确指出要积极开发老龄人力资源,发展银发经济,并且要求各级政府尤其是基层党组织要着眼于老年群体的满意度,获得感,给老年群体增强赋能,让老年群体进一步对社区、对政府、对国家产生归属感,这也为基层治理提供了政策导向[30]。综上可得出以下结论:一是让老年群体进入参与基层治理符合国家导向;二是基层工作人员普遍认可并支持有知识有能力的老年群体参与到基层治理中,故就从上而下的维度来看,老年群体进入基层治理的条件已然成熟。当问及这些政策基层工作人员是否知道时,基层工作人员表示清楚了解,然而正如受访者所讲,这些政策非常合理,也十分符合基层工作人员诉求,然则,由于政策文件过于框架化,基层在实际推行时其实很难真正落地,导致在基层实践中老年群体难以真正促进基层治理。

第四,从对老年群体的访谈结果来看,老年群体参与基层治理具有可行性。此次受访的对象大都低龄老人,受访者在退休后身体状况良好,空闲时间比较多。很多受访老人政治面貌是共产党员,且部分老人曾在原单位也曾担任过领导职务或曾参与组织过各种各样的活动,有着丰富的工作经验。在访谈中受访者普遍表达了以下观点:一则,认为参与基层治理是非常有意义的。不仅有利于身心健康,而且也造福了社会;二则,虽然已步入老年群体,但自身并不愿意成为社会的包袱,希望自己在社会中不仅仅是被服务的对象,而是成为能够为社会创造价值的人;三则,退休之后事少了,感觉十分无聊,与自己退休之前的生活差别大,不太习惯。可以发现,就访谈结果而言,当前老年群体普遍表示在退休后空闲时间较多,但多数老人并没有选择在家休息,而是继续参加了各种活动,而基层治理工作不仅能够满足老年群体的基本生活需求,而且更有助于实现其精神层面的需求、社交需求和个人价值实现等方面的满足。

综上,上述问题的暴露既为解决当前基层治理中存在问题提供了可能,也为老年群体参与基层事务,促进基层高效能治理提供了现实依据,丰富了老年群体促进基层高效能治理的内在机理。

五、老年群体促进基层治理高效能的实现路径

我国一直在推行“老有所为”的政策实践,也陆续出台了一系列政策,鼓励老年人们参与社会活动、社会治理,继续在社会中发挥自己的余热。而且根据访谈可知,老年群体追求人生价值实现的意愿并不随其年龄增长、生理机能方面的衰退而减少,相反大部分受访者愿意在基层治理中实现自己的价值。并且,老年群体加入基层治理,还会让老年群体进一步对社区、对政府、对国家产生归属感,符合党中央推行积极老龄化的要义。由此,可根据理论和调研结果总结老年群体推进基层治理高效能的逻辑脉络图(见图2)。老年群体作为社会公民的一部分,对社会治理有期望,也有责任,当老年群体加入基层治理的队伍中,不仅仅适合当前我国提出的治理导向,即让老年群体在参与基层治理的过程中获得满意感、获得感、归属感,还能解决基层治理事务繁杂、组织中人员短缺等问题,拉近公民与基层政府间关系,增进信任,更能借助老年群体在社区生活中的带头性、权威性、引导性和稳定性的特征,更好地通过老年群体去传递新思想,弘扬正能量。但要辅之以配套的责任监督体系,明确老年群体参与治理的事务、建立与完善评价体系、明确治理边界,让权力在控制下运行,不仅可以提高基层治理效能,更能在规范与约束中达成基层治理目标。基于此,本文就进一步发挥老年人参与基层社会治理提出以下建议:

图2 老年群体促进社会治理高效能

首先,政府应继续优化基层治理体系,合理放权。由于社会基层治理各主体之间的关系构建是一个完整的系统,需要政府、基层组织、当地居民多元主体之间合理定位自身的角色,平衡各自在社会基层治理当中的关系。然而,基层组织在系统内部的失衡,势必会影响整体系统的运行。因此,政府应当及时调整现行人才引进制度,在引进青年人才的同时重视发掘有经验、有能力的中老年干部群体,进而优化基层治理主体的人员配置,构建合理的多元合作治理关系。同时,政府应当适当放权,在合理的范围内将权力赋予基层组织,让其有决策权,进而让基层组织敢于发挥自身想象力,发挥能动性,改变基层组织治理固化的不利局面。

其次,营造良好氛围,为老年群体参与基层治理创造有利条件。本次调研明确了老年群体有参与社会基层治理的意愿,但也可以发现老年群体并不了解基层治理的参与途径。说明当下我国地方政府在吸收老年群体参与基层治理的宣传方面还有所欠缺。所以,现阶段政府一方面要充分发挥信息网络快速便捷的优势,结合互联网+等数字化方式,积极倡导“老年群体参与社会基层治理”理念,提升社会各界对老年群体参与基层治理重要性的认识,营造老年群体能够参与基层治理的良好氛围;另一方面,政府也需为老年群体参与基层治理创造有利条件,让其能够在基层组织当中胜任符合自身文化水平、工作经验、工作能力的岗位,充分发挥老年群体在日常社会活动中化解矛盾的经验优势,在满足了老年人们对自身责任感,归属感追求的同时,促进基层高效能治理。

再者,完善相关法律法规,制定老年群体参与基层治理的配套保障制度。尽管目前我国现有的老年人法律体系在《宪法》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等法律政策文件中均明确地规定了老年群体退休之后享有参与基层治理的权益。然而,由于法律法规对此类规定的模糊性,加之数字鸿沟造成的障碍,事实上造成了民众参与治理的非平等化,导致老年群体在实际参与治理时面临诸多阻碍[31]。这就要求,一方面要在现行法律法规的基础上进一步完善细化,如进一步完善现行《劳动法》关于老年群体再就业的法律条文,出台高位阶法律,从法律层面进一步保障老年群体有效参与基层治理;另一方面,地方人大常委会及地方政府也要积极完善相关组织内部运行制度,为老年群体提供合理的激励机制。例如,可针对老年群体适当开展相应培训活动,在培训中考核评估想要参与基层治理的老年人的综合素质,根据表现差别化安排岗位及保障待遇,让老年群体能够在提高自身处理基层事务能力的同时,在考核及处理实际工作中找到成就感,保持对参与基层治理的憧憬,实现基层治理高效能的良性循环。

六、结语

在人口老龄化趋势日益严峻的情况下,我国基层治理将发生广泛而深刻的系统性变革。积极老龄化战略将在未来较长一段时间成为我国高质量发展的重要战略方向。本文选取G省X区为分析样本,明确了老年群体促进基层高效能治理既是对我国基层治理难题的积极回应,也是提高公共治理效率、效果、效益及公平性的必然选择。与此同时,研究阐明了当前基层治理中存在的诸多问题,并指明了老年群体促进基层治理高效能的实现路径。

然而,必须指出的是,若想让老年群体真正促进基层高效能治理恐尚需时日,这一过程也必将面临诸多阻力。但三年抗疫的最终胜利让我们有理由相信,未来的基层治理工作将会在充分发挥老年群体带头性、权威性、稳定性、领导性的特征基础上,打造出一种符合中国国情且更为高效、民主、多元的基层治理模式。