中国古代国家治理
——从文化象征的“大一统”到政治制度的“大统一”

胡 键

一、引 言

治理作为一种互动关系和互动过程，不是西方政治学说的独创概念，中国在上古时期的部落社会治理中就已经有这种互动关系了，那时候虽没有“治理”这个概念，但已经有治理的实践，从“乂”所表达的意思就可知古代治理的实践内容。〔1〕中国古代第一“书”《尚书》的《洪范》篇中有“乂用三德”之说，这个“乂”就是指治民所用刚、柔、正直之三德。〔2〕换言之，治理作为一种实践在中国古已有之。近年来学术界有种声音，认为郡县制的“大一统”体制是中国最好的治理体制，而所谓“政治科学回到历史”的说法，大多数学者也主要是追溯秦统一中国的历史(1)关于“大一统”的讨论，近代始于梁启超对“大一统”的评价，即政治上的君主专制和意识形态的控制。这里所指的就是秦统一中国之后的历史，这也是第一次把中国政治置于“专制-民主“的框架之中来分析。随后，钱穆也是从秦开始探讨中国政治制度的发展问题的。他在”大一统“的问题上却第一次提出了“中国式民主”。钱穆最先把“大一统”区分为封建的“大一统”与郡县制的“大一统”，并强调“三代”以周礼为代表“大一统”才是理解中国政治制度的源头。这个认识是难能可贵的。参见任锋.大一统与政治秩序的基源性问题：钱穆历史思维的理论启示〔J〕.人文杂志，2021，(8)。然而，近年所讨论“大一统”问题，学术界不太关注钱穆的这个观点，而只关注给中国社会两千多年带来“超稳定”的郡县制“大一统”。参见杨光斌.历史政治学视野下的当代中国政治发展〔J〕.政治学研究，2019，(6)；姚中秋.历史政治学的中国议题〔J〕.中国政治学，2019，(2).。因此，有学者把“大一统”体制、郡县制、科举考试等都囊括在“中华文明基体”之中，认为这些是构成中华文明共同体的关键要素。〔3〕于是，有学者甚至认为“郡县制是中国所独有的，具有‘超级现代性’。这一事实要求政治学重新思考何为优良甚至终极政制。”〔4〕这句话尤其是关于“超级现代性”之说，让读者感到其目的不是“何为”而是明明确确地表明“大一统”就是“优良甚至终极政体”了。〔5〕郡县制真的有如此功效？“大一统”又是什么内容？学术界长期以来都把“大一统”与郡县制联系在一起，认为郡县制成为一种国家制度以后，“大一统”制度便也建立起来。不过，这里需要弄清楚几个问题，一是郡、县的建立与郡县制的建立是两个不同的概念；二是“大一统”作为一种文化秩序和作为一种国家统治制度也是两个不同的概念。正因为这两组概念的不同，演绎了中国古代完全不一样的治理内容和大相径庭的治理效能。

观念史的研究，主要目的是揭示观念的产生，以及由此而如何形成了相应的理论概念。治理是一个理论概念，但在上古时期人类就已经形成了这样一种观念：在一个聚落、部落之中必须要保持族人和睦团结，为此必须解决族人的基本生活资料和安全。能完成这样任务的人就能从族人中获得权力。因此，在上古时期，解决族人的生活资料就是治理的开始。这个观念所形成的理论概念是治理，这个理论概念在上古中国是以“乂”字表现出来的。事实上，中国几千年的历史，在国家治理问题上的确是与上述观念即“乂”这个概念的发轫、演变有直接而紧密的关系。笔者此前已有多篇文章对此问题有初步的研究，这里依然用观念史的研究方法，以古代文献为依据，来阐释中国自上古时期到专制体制崩溃的国家治理内容。

二、分封制下的“大一统”及其治理

中国上古时期的分封制究竟起源于何时，学术界一直是岐见纷呈的。不过，根据《史记》的记载，在黄帝时代，“诸侯咸来宾从”“诸侯咸尊轩辕为天子”，黄帝“置左右大监，监于万国”，〔6〕此类情况基本上就是早期的分封制。值得注意的是，黄帝所建立的分封制是通过武力征讨降服异族部落建立起来的。根据诸侯战功而“锡土姓”即“天子以地名赐姓，以尊显之”，这也就可以理解为“天子建其国，诸侯祚其土，赐之以姓，命之以氏”。〔7〕历经夏商两代而至周代，分封制日渐完善。不过，周代以前的分封制与周代的分封制有较大的差别，其分封对象不是以血缘关系来确定的，而是或者以战功，或者以部落进行分封。《尚书·尧典》就记载尧与四岳关于治理洪水的“协商”：“帝曰：‘咨！四岳，汤汤洪水方割，荡荡怀山襄陵，浩浩滔天。下民其咨，有能俾乂？’”而“四岳”就是“分掌四岳之诸侯”。〔8〕如果以此为据来推“分封”，也就是部落联盟的“分封”。殷商实际上也是部落联盟的“分封”，中心为殷商部落，而其他部落则为方国，当然到了殷商后期也开始部分按照血缘分封，如商族的“皇亲贵族”微子、箕子等都是有封国的，〔9〕但这不是主要的分封对象。到周朝虽然依然还有一些异姓特殊的人被分封，“武王追思先圣王，乃褒封神农之后于焦。黄帝之后于祝，帝尧之后于蓟，帝舜之后于陈，大禹之后于杞。”〔10〕但是，周朝主要是按照血缘来进行分封的，也就是按与周天子血缘关系的远近亲疏授予不同等级的爵位，然后分别封为相应的诸侯国。据《荀子》记载，周朝“兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人”。〔11〕从上面的历史我们可以看出，分封制的历史至少延续了两千年，而仅仅是周朝以血缘关系分封的历史就近800年。

那么，分封制又是如何与“大一统”相关联的呢？“大一统”被文献直接提及可见于《春秋公羊传》记载：“(隐公)元年者何？君之始年也。春者何？岁之始也。王者孰谓？谓文王也。曷为先言王而后言正月？王正月也。何言乎王正月？大一统也。”〔12〕这段话追述了鲁国自文王为周始受命之王而至鲁隐公的历史，而成就了周朝“政教之始”的“大一统”。这里的“大一统”就是指天下诸侯皆统系于周天子，也即“推崇一个(以时间开端为标志的)统绪”。在这里，“大”是一个动词，乃“张大”“推崇”之义。〔13〕按照何休注解《春秋公羊传》之说法，“凡诸侯不得称‘元年’”，鲁隐公是诸侯而称“元年”，实为“《春秋》托王于鲁，以隐公为受命之王”。何休还说：“‘统’者，始也。”〔14〕“一”意为政教之始。如此理解，则在殷商之时“大一统”就形成了。据孔安国传《尚书正义》的《伊训》“序”记载：“成汤既没，太甲元年，伊训作《伊训》《肆命》《徂后》”〔15〕，这里也有“元年”纪年，也就意味着“大一统”在太甲时期就已经成为一种政教秩序了。太甲是成汤的嫡孙，是殷商的第四代王。最初，太甲暴虐，不遵守汤法，乱德，于是被伊尹放逐于桐宫，在祖庙面前反思。经过三年自责反思以后，太甲终于从善，于是伊尹将太甲迎回朝廷并还政于太甲，“以朝诸侯”。〔16〕我们从殷商时期诸侯来朝的政治景象可以看到一种“大一统”的政治氛围正在逐渐形成。实际上在成汤战胜夏桀以后，“欲迁其社，不可，作《夏社》，伊尹报。于是诸侯毕服，汤乃践天子位，平定四海”〔17〕。军事可能是获胜的主要原因，但由于保留夏社，而终于因德行而获得了诸侯的信任。这无疑是“大一统”萌发的重要原因。至于西周，由于强调礼乐尤其是以礼载政，因此“政教”的关键在礼，而礼并非政治制度，而是一种通过文化符号所呈现出来的仪式。据此，我们完全有理由认为先秦的“大一统”不是政治制度，而是文化意义和政治象征意义的秩序。

成汤时期可能还不是“大一统”最早的萌芽，如果我们再往前追述，就可以找到有关“大一统”的诸多证据。《尚书·尧典》开始就指出，尧为君王能够尊明俊德之士，“克明俊德”；也能让九族和睦，“以亲九族”。因此，“百姓昭明，协和万邦，黎民于变时雍”〔18〕。“九族”主要是指父族、母族、妻族等亲族，而“万邦”则是指异姓各族。这意思表明，无论是亲族还是其他异姓各族，都在尧的德育教化之下和睦相处。商朝的“大一统”虽然还不完善，而且在中期还历经了“九世之乱”，以致“诸侯莫朝”，〔19〕但国祚延续400年而勉强维持着以商族为中心、分封诸侯的“大一统”秩序。只是到帝辛荒淫无度，加之不爱惜民众，为防止百姓的怨情和诸侯的反叛而推行“炮烙之法”，这一切加速了商族为中心的“大一统”秩序的崩溃。周族崛起后，殷商尽管还有明白人如祖伊在提醒纣王“天既讫我殷命”，〔20〕但纣王根本听不进。最后，周武王以“天矜于民，民之所欲，天必从之”而伐纣。〔21〕周建立国家以后，周朝主要是以血缘关系来分封的，而且在王位世袭上完全改变了商朝的“兄终弟及”的制度，推行嫡长子制度。商朝的“九世之乱”即始于仲丁而至阳甲的权力争夺，就是因为“兄终弟及”的王位世袭制具有很大的变数。嫡长制至少在合法性层面上不会引发混乱，而华夏族与生俱来的祖先崇拜又总是与王权崇拜结合在一起的。祖先崇拜使嫡长制具有伦理上的权威性，而王权崇拜则使嫡长制具有政治上的权威性，二者的结合就构成了一种至少在理论上是非常稳定的政教秩序。因此，周天子也就自然成为“大一统”的根本性标志了。

分封制下的“大一统”不是一种国家政治制度，而是一种文化意义上、政治象征意义的政教秩序。(2)权力秩序的建构手段有多种，现代国家权力秩序的建构主要依据法律；君主制国家依据的是血缘世袭；君主专制国家则以暴力来强制。西周时期的权力秩序的构建，是以周天子为权力中心、基于嫡长制的权力继承关系、诸侯国对周天子并无权力上的义务只是因伦常而建构的一种权力秩序，因而这种“大一统”并不是一种政治制度 ，而是一种文化象征、政治象征。这种权力秩序没有明确的组织形式，主要是以礼乐来维系的。当然，这种“大一统”最初的确是凭借武力征伐而实现权力集中的，但上古时期的交通和政治信息流动方式都非常简单，而且政治权力掌控的资源也非常有限，在这种情况下要实行权力上的“一统”既不可能也没有必要。当武力征服以后，“一统”的方式很快也就转变为以德行来感召天下，所以我们可以看到在传统文献中有大量关于君王德披天下的治国理政内容。这些内容包括以下四个方面。

一是以贤德服人。自轩辕黄帝开始就强调能够获得大位的必须是有德之人。高阳袭位于黄帝就是因为“高阳有圣德焉”；帝喾高辛获袭权位是因为他“仁而威，惠而信，修身而天下服”；尧则“能明训德”；舜乃“濬哲文明，温恭允塞”，以致“天下明德自虞帝始”。〔22〕成汤以后而至太甲，商朝开始衰落，伊尹努力使政治回归成汤的时代。当太甲重新回到朝廷之时，伊尹便把政权交给太甲，但最重要的是，伊尹在告老还乡时作《咸有一德》(3)编者按：需要指出的是，对于《古文尚书》文献的真实性学界多有质疑，尚存在一些争论。以告诫太甲：“今嗣王新服厥命，惟新厥德。始终惟一，时乃日新。”〔23〕贤德治国的情形到周朝时就已经非常完备了，这主要源于武王问政于箕子，而箕子则以“洪范九畴”献给了武王。“洪范九畴”虽然是以神权政治来构建社会的“大同”，但它也特别强调君王应该“作民父母，以为天下王”〔24〕，以达到德披天下的目的。因此，在周朝近800年的历史当中，相当长的时期内是强调文王、武王最初所倡导的德行。例如，《国语》的第一篇文章讲的是周穆王征讨犬戎，祭公谋父就极力劝谏和提醒：“先王耀德不观兵”“先王之于民也，懋正其德而厚其性”。〔25〕实际上在《左传》中即便是描述战争的情况也会强调德的重要性，若无德则亡。到了战国诸侯争霸日益激烈的时期，孟子尤其重视德，而且将德阐发了仁、义、礼、智四个方面，而以仁为最。《孟子正义》指出：“孟子谓仁政为一也”。“疏”则说：“惟有王者布政施教于天下，天下皆遵奉之而后定。孔子作春秋，书‘王正月’，公羊传云：‘大一统也’。孟子当亦谓此。”〔26〕也就是说，孟子所谓“定于一”就是“定于仁”。〔27〕遗憾的是，孟子以“唐、虞、三代之德”为其“道”，不合诸侯争霸之时宜，在礼坏乐崩以后，以仁、德为政，难以获得“君”的赏识。〔28〕然而，“德”作为国家治理工具，一直是古代儒家知识分子的理想政治追求。

二是勤勉于政。如果说“德”从现实逐渐进入一种理想的时候，而“勤政”则始终是上古时期的政治实践。具有标杆性的人物是禹，禹在为舜的臣子时就已经非常勤勉于政，常常向舜帝提出政策建议，其内容被记录于《大禹谟》中。禹在舜帝时期的政治崛起，也正是因为在治理洪灾的时候做出了卓越贡献。为此，舜帝赐给了他美玉，以表彰其完成的巨大功业。禹建夏以后，依然为政勤勉，但其后人则未必如此。政治历史似乎早就存在着某种规律，王朝到了第三、四代往往会出现衰退迹象。自禹而至太康，历经三代，便已经完全抛弃了夏禹的勤政传统而贪图安逸。太康出去打猎，结果后羿发动宫廷政变，而跟随太康一起的有兄弟五人，在大权旁落之时作《五子之歌》。其中的内容都是指责太康的荒政和沉湎于酒色与游猎的情况，是对历史的反思，也是荒政亡国的反面教材。商朝也是一样，成汤之后到太甲为四代，如前文所述，太甲因为懒政以致伊尹不得不强迫他面对先祖反思，太甲回朝之后，伊尹作《太甲》三篇，提醒太甲，“弗为胡成？一人元良，万邦以贞”。〔29〕意思就是说，要获得诸侯的尊奉，就必须要努力并做到贤良。

三是顿纲振纪。一个很有意思的情况是，在商周时代，神秘主义政治色彩非常浓厚，甚至权力秩序主要是靠神秘主义政治来维系的，即通过巫、觋的占卜、占筮来为君王的权力提供合法性，而系统化的神权政治就是“洪范九畴”。但在五帝时期，反而很少有神秘主义政治的色彩，相关文献体现的也主要是现实政治实践，至少我们没有在《尧典》中发现有何神秘主义政治的内容。五帝时期主要强调制度的重要性，为此也制定了众多制度，从而使政治实践尽可能地制度化。从《虞书》中的数篇文章来看，五帝时期主要是基于自然主义哲学的政治。例如，《尧典》第一部分就要求根据日月星辰的运行情况来制定历法，以教导人们按照时令节气从事生产活动。《大禹谟》中也记录了舜要求皋陶“明于五刑，以弼五教，期于予治”。在那时候，政治的刑罚原则就已经非常明确，即“刑期于无刑，民协于中”。〔30〕也就是说，使用刑罚是希望最终达到无需刑罚的目的，使百姓的行为符合正道。这是非常可贵的为政思想。商朝开始有职业性的人即巫、觋等来从事关于占卜、占筮的工作以阐释权力的合法性；同时，又通过这种方式构筑了一个神灵世界的最高位“帝”。这样不仅把神灵世界秩序化，而且还通过这种方式来进一步构建政治秩序。周灭商以后，周武王问政于箕子，箕子奉献“洪范九畴”，箕子也同样建议要“择建立卜筮人，乃命卜筮”。〔31〕一整套神秘主义政治体系在商朝建立起来，这实际上就是一套制度。不过，这套制度因周厉王利用卫巫监谤而崩溃，“当觋、巫的神秘感被王权所消解的时候，古代神权政治就逐渐衰落，神权建构的政治权力关系也逐渐解体，代之而起的将是世俗政治的兴起”。〔32〕

四是善政以养民。以上所述的德行、勤政、纲纪实际上就是一个目的：善政养民。“善政”与“养民”在上古时期是合二为一的政治实践，“善政”也主要是在“养民”，“养民”才能够在政治实践中建构权力；“养民”也意味着“善政”，那时候的政治实践的内容很少，由于客观环境非常恶劣，所以“养民”几乎是唯一的“善政”。“养民”最关键的就是能够给百姓提供基本的生活资料，所以舜帝对十二州的君长说：“食哉，惟时”，〔33〕只有衣食才是百姓的根本。华夏各族主要是农耕民族，所以生活资料也就是指种植收成，从而产生了一个独特的文字“乂”。“乂”的意思就是表示割的动作，是一个象形文字，有收割就意味着有收成，能够保证百姓的基本生活资料，从而也就使社会获得必要的秩序。这便是“治理”。大禹更是直接对舜帝提出“德惟善政，政在养民”的主张。〔34〕《五子之歌》中说：“民可近，不可下；民为邦本，本固邦宁。”〔35〕到周朝时，武王征服殷商而收服了人心，但武王去世时成王尚幼，故由周公辅佐。当周公辅佐成王时，仍担心成王怠忽，所以作《立政》一文以示劝诫。周公在文中总结了夏商时代治国理政的经验教训，提出了国家治理和用人上的“三宅”“三俊”原则，以敦请成王“以便百姓”而使“百姓悦”。〔36〕

以上情况表明，分封制下的“大一统”是一种文化意义上的政教秩序，是一种“家天下”意义上的“天下”秩序。它“首先是一种文化意义上的，并非是一种政治制度意义上的。虽然这种‘家天下’是一种古代政治设计，但并非是一种政治权力分配制度，而是一种布德于民的政治运作方式。因此，这种‘家天下’特别强调统治者的品德”。〔37〕而统治者的所有品德都会汇聚于“善政养民”，并落在“保民、乂民、养民、安民”上，这些体现了上古时期的朴素民本主义思想。当然，这种民本主义无疑也充满了政治理想主义的色彩，因为有的主要还是停留在口头上、政策上，未必都成为当时的政治实践。

三、县治、郡治共存到郡县制：成为一种政治制度“大统一”

郡县制作为一种政治制度(4)政治制度是指统治阶级的统治形式、统治方法的总和，政治制度一般包括明确的政权组织形式、国家结构形式等。从这些情况来看，秦建立的以郡县制为核心内容的“大统一”既有明确的国家政权组织形式、国家结构形式，并更进一步构建了一个非常严格的权力秩序。这是非常明确的一种政治制度。始于秦始皇统一中国以后，而县治、郡治作为治理的方式很早就已经有了。《左传·昭公二十九年》记载夏代刘累“惧而迁于鲁县”的故事。〔38〕这可能是关于“县”的最早记载，虽然是传说，但顾炎武以此为据认为早在夏代就已经有县了。《逸周书》记载：“分以百县，县有四郡，郡有四鄙”。〔39〕从这里可以看出，当时郡比县的规模小，而且最初县设立于郊野，据《周礼》记载：在距离王都二百里至五百里的郊野，以“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂……”〔40〕据悉，楚国设县较早，据《左传》庄公十八年(前676年)记载：“初，楚武王克权，使斗缗尹之，以叛，围而杀之，迁权于那处，使阎敖尹之。”〔41〕“尹”就是楚国的县尹，楚国的县在《左传》中多处被提及，如《左传》宣公十一年，楚子“县陈”；《左传》宣公十二年，“使改事君，夷于九县”等。〔42〕这些情况表明，这些县都是把沿边境的诸侯国灭亡后而设置的。〔43〕据《周礼·小司徒》记载，“九夫为井，四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都”。〔44〕边境设县，成为直属于中央的军事重镇，意在加强边防，据此，我们可以认为县是一种边疆治理机构，且由于县又与井田分配有关，因而也是一种基层治理机构。

晋国也是比较早就设县的诸侯国，《左传》僖公二十五年，晋侯围原，原降，“迁原伯贯于冀，赵衰为原大夫，狐溱为温大夫。”晋称县的长官为大夫。原大夫、温大夫即原县、温县的大夫。又僖公三十三年，晋败狄箕，襄公“以再命命先芋之县赏胥臣”。宣公十五年，“晋侯赏士伯以瓜衍之县。”成公六年记载，“韩献子曰：‘成师以出，而败楚之二县。’”襄公二十六年记载，“蔡声子曰：‘晋人将与之县，以比叔向。’”昭公三年，“二宣子曰：‘晋之别县，不惟州。’”昭公五年，“启疆曰：‘韩赋七邑，皆成县也’”；另外有记录，“因其十家九县，其余四十县”。昭公十一年，“叔向曰：陈人听命，而遂县之。”昭公二十八年，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”哀公二年，“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”。〔45〕

实际上在春秋战国时期，各诸侯国都建立了一些县和郡。例如，《战国策》关于晋阳之战前的决策，“智过言于智伯曰：‘破赵则封二子者各万家之县一。’”〔46〕《史记·秦本纪》有记载：“武公十年(前688年)，伐邦冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。”〔47〕也就是说，秦国也是很早就设立县治了。到战国时期，秦国郡、县都比较普遍。荆轲前往秦国见到秦王宠臣中庶子蒙嘉而贿赂他，并让他向秦王表达燕王愿意臣服秦王之意。蒙嘉就对秦王说：“燕王诚振怖大王之威，不敢兴兵以拒大王，愿举国为内臣，比诸侯之列，给贡职如郡县，而得奉守先王之宗庙。”〔48〕吴国也设有县治，《吴世家》记载：“王余祭三年(约前544年)，予庆封朱方之县。”〔49〕《匈奴列传》中记录了赵武灵王“置云中、雁门、代郡，燕置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡，以拒胡”。〔50〕《战国策》记载在上党之战前赵胜到上党对上党太守冯亭说：“请以三万户之都封太守，千户封县令。”〔51〕到战国时期，齐国也设有县治，如齐威王被淳于髡刺激而“朝诸县令长七十二人”。〔52〕此外，魏国、韩国等都设有一些县治、郡治。当然，单独的县治、郡治只是地方治理的一个机构，但直属于诸侯国的“中央政府”，长官由国君任命，主要是为了加强边远地区的治理，但由于主要是驻军，因而具有非常强的军事色彩。这虽然不是后来作为一种政治制度的郡县制，但郡县制在长官任命和军事色彩(也就是后来的政令一致)上与后来的郡县制基本上是一致的。

秦国统一之后究竟继续推行分封制还是郡县制，最初在秦国宫廷中是有一番争论的。第一次是在秦始皇二十六年(前221年)，刚刚统一六国，丞相王绾就建言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”秦始皇交给群臣商议，结果廷尉李斯说：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止……”结果，秦始皇认为：“廷尉议是。”〔53〕因此，秦始皇很快就将天下分为三十六郡，并配置郡守、郡尉、监御史等职官，分掌行政、兵事、监察职责。这样郡县制作为国家的政治制度就基本上建立起来了。为此，秦始皇三十四年(前213年)，仆射周青臣进献颂言：“以诸侯为郡县，人人自安，无战争之患，传之万世。自上古不及陛下威德。”秦始皇听后很高兴。然而，博士淳于越却又提及分封子弟，认为“有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉”。结果，这次还是被李斯所驳斥，认为“古者天下散乱，莫之能一，是以诸侯并作……”〔54〕此次辩论还引发了思想史上一次空前的灾难“焚书”，从政治上的“定于一尊”而扩展到思想上“一思想”。及至随后的“坑儒”，春秋战国时期知识分子从未遭遇过如此劫难，知识界第一次被震慑住了。因此，班固在《汉书》中说：“秦并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县，荡灭前圣之苗裔，靡有孑遗。”〔55〕实际上，秦国不仅仅是“荡灭前圣之苗裔”，而且士人也被迫哑言面对权力。文化意义也即政治象征意义上的“大一统”，在“书同文”“车同轨”和“一思想”的情形下，就迅速变成了作为政治制度的“大统一”。

虽然普遍还称其为“大一统”，但与分封制下的“大一统”可谓大相径庭。分封制下文化意义上的“大一统”，即认同天子的权威性，虽然具有政治认同的意义，但它是诸侯国君获取权力“正统性”来源，主要是以礼和乐来表达这种认同的，核心不是强制。然而，郡县制的“大一统”之所以称为“大统一”，它不仅强调礼乐的规训，而且更强调权力的强制性即驯服。因此，董仲舒的“帝王之道”强调“同条共贯”〔56〕；王吉所说的“大一统”则是“六合同风，九州共贯”〔57〕。二者本质上是一样的。班固还说：“汉兴，因秦制度。”〔58〕现代学者钱穆也认为是“汉随秦制”即所谓“秦代是汉代的开始，汉代是秦代的延续”。〔59〕这实际上最主要的体现就是郡县制上。不过，汉高祖刘邦最初不仅分封了同姓诸侯王，而且首先是分封了异姓诸侯王。这是特殊环境下的选择，异姓诸侯王早就拥兵自重，但绝非汉高祖内心所情愿的事情。然而，异姓诸侯毕竟是因战功或因特殊的政治而成就其地位的，只是为了暂时安抚那些开国功臣而已，最后都被汉高祖以各种罪名清理了，从而要履行其白马之盟即“非刘氏而王，天下共击之”。〔60〕至于同姓诸侯王由于血缘关系而对汉朝效忠，在一定程度上具有拱卫朝廷的作用，但在高祖以后“干弱枝强”的问题逐渐显露出来。因此，朝廷层面的幕僚就不断提出“削藩”的倡议。最早提出这项建议的是贾谊，当时汉文帝又封淮南厉王子四人为诸侯，贾谊“数上疏，言诸侯或连数郡，非古之制，可稍削之。文帝不听”。(5)司马迁.史记〔M〕.北京：中华书局，2013年版点校二十四史修订本，3034；不过，最初贾谊反对分封的上疏文帝是高兴的，为此贾谊被文帝提拔为太中大夫。然而，一些诸侯因担心被削去大权而诋毁贾谊“年少初学，专欲擅权，纷乱诸事”，于是贾谊被贬为长沙王太傅。参见班固撰，颜师古注.汉书〔M〕.北京：中华书局，1962：2221-2222.因此，贾谊被贬谪为长沙王太傅。

贾谊之后在“削藩”上更加激进的是晁错。最初为中大夫的时候，晁错就曾向文帝上疏削藩，文帝也只是听听而已。及至景帝，晁错更是“请诸侯之罪过，削其地，收其枝郡”。结果，在庞大的诸侯压力和政治反对派袁盎的陷害下，晁错最终被腰斩于东市。〔61〕后来同姓王七王之乱被平定，诸侯势力大大削弱，中央集权得到了加强；但是，同姓王的诸侯势力依然存在，即便到汉武帝时期，大汉帝国已经推行思想一统(“独尊儒术”)之策，主父偃在实践中践行这一主张，他最大的困境依然是如晁错一样是该如何处理诸侯势力。不过，主父偃采取了隐性的“削藩”，“古者诸侯不过百里，强弱之形易制。今诸侯或连城数十，地方千里，缓则骄奢易为淫乱，急则阻其强而合纵以逆京师。”因此，他建议武帝“令诸侯推恩分子弟，以地侯之”即“推恩令”。〔62〕“推恩令”将过去诸侯王只将爵位和封地传给嫡长子的情况改为可由诸侯王的所有儿子参与封地继承，通过这样的方式稀释了诸侯的权力，从而使诸侯王无力对抗中央。因此，这是一种隐性“削藩”。即便如此，主父偃依然成为刘姓诸侯王的眼中钉，最后依然是与晁错同样的悲剧。从历史来看，诸侯与中央之间的矛盾，演绎了两汉的历史。换言之，大汉帝国的确承继了秦朝作为政治制度的“大统一”，但地方诸侯与中央政府的紧张关系在汉景帝时期爆发，“七王之乱”平定的确强化了中央集权，但西汉末期地方豪强崛起实际上与此前的诸侯与中央政府关系存在的诸多症结有关。直至隋唐，地方与中央的关系由原来的诸侯与中央的紧张关系转变为豪强与中央的紧张关系。

隋朝统一中国后很快被唐朝取代，在贞观初年，究竟是实行封建制还是郡县制，朝廷中有一次重大的政治辩论。这实际上是关于政治制度的一次重要论争。以大臣萧瑀为代表主张封诸侯以保长治久安，并认为“封建之有明效也”。〔63〕以魏征等为代表则坚决反对分封，认为“若分封诸侯，则卿大夫咸资俸禄……又，燕、秦、赵、代俱带外夷，若有警急，追兵内地，难以奔赴”。因而，这一派力主郡县制。还有以颜师古为代表的则是折中派，主张“分王宗子，勿令过大，间以州县，杂错而居，相互维持，使各守其境，协力同心，足扶京室；为置官僚，皆选司选用，法令之外，不得擅作威刑，朝贡礼仪，具为条式。一定此制，万代无虞”。〔64〕颜师古的主张增加了一个非常重要的内容即“法令之外，不得擅作威刑”，这颇似现代立法之中的“运用公权，法无授权即不可为”的原则。不过，在这场争论之中，主张郡县制的李百药以《封建论》一文深深地打动了唐太宗。他指出：“封君列国，藉其门资，忘其先业之艰难，轻其自然之崇贵，莫不世增淫虐，代益骄侈。自离宫别馆，切汉凌云，或刑人力而将尽，或招诸侯而共乐。”〔65〕鉴于此，唐太宗取消了开国功臣的分封，但王子封王依然存在，所不同的是，取消了藩国。换言之，各王都只有爵位没有封地。最初，这的确能够维护中央政权，使皇权在运用的时候游刃有余，但到中唐出现掌握地方军权的节度使叛乱，宗室已毫无反击之力。这在一定程度上暴露了郡县制“大统一”的弊端和弱点。

虽然唐代宗接受了魏征、李百药的郡县制“大统一”主张，但大唐的最大困境最初并不在政治制度设置上，而是表现为思想世界的混乱。一方面，两汉之际从印度经西域传来的佛教，在经历了魏晋时期与中国政治权力的嫁接后，逐渐成为主流思想；另一方面，儒家思想在“独尊儒术”而成为政治意识形态以后，越来越刚性，也因为刚性而失去了应有的活力和生命力，于是道家思想与佛家思想都从曾经的社会边缘而走向了社会的主导地位，相反儒家思想在思想世界中反而日益式微。(6)这方面有一个非常重要的证据，在唐朝的时候，释迦牟尼和老子的生日是国定假日，放假1天，而孔子却没有获得此殊荣。参见杨联陞著.中国制度史研究〔M〕.彭刚，程刚译.南京：江苏人民出版社，2007：18.因此，儒家思想与正处于兴盛的佛教思想、道家思想产生了严重的矛盾，这种矛盾在历经安史之乱以后直接导致了权力合法性危机。正是这样的政治背景下，韩愈等开始梳理儒家思想正脉，目的就是要重塑儒家思想在政治上的正统地位。“虽然韩愈所梳理的儒家宗脉带有虚构性，但对于重新恢复陷入混乱的‘君臣秩序’是有积极意义的”。〔66〕与此同时，柳宗元著有《封建论》一文，再一次阐述了郡县制的必要性，韩愈、柳宗元都是古文运动的倡导者，虽然“信仰”有异，但都从维护皇权的权威和帝国统一出发来发挥知识界的作用。从此以后，郡县制与分封制的辩论基本划上句号。不过，明初，朱元璋也分封诸王，其目的，一方面是通过分封王子，逐渐把权力尤其是军事权力转移到自己人手里；另一方面则是要避免像唐宋那样缺乏宗藩的屏障，一旦有乱，便无反击之力，所以分封诸侯就可以藩屏帝室，国祚长久。因此，在洪武二年(1369年)便“定封建诸王之制”。〔67〕然而，在朱元璋死后，建文帝忌惮诸王而削藩，结果燕王朱棣举兵篡位，此后，削藩与反叛成为大明帝国的一道咒符挥之不去。清朝也有分封，入关后分封制度得到完善。不过，清朝的分封制度与明朝的一样是“分封而不锡土，列爵而不临民，食禄而不治事”。〔68〕

鉴于两千多年郡县制复杂的历史，笔者对此做几点评述：其一，把郡县制与分封制截然分断于秦国统一六国，实际上并不符合事实。即便在郡县制下，分封的情形也是存在的，但内容完全不一样。郡县制下的分封大多是“分封而不锡土，列爵而不临民，食禄而不治事”。汉朝的诸侯虽然封王也封土，但中央政府委派的太傅(即诸侯王的相国)对诸侯具有监督的大权，如贾谊对长沙王、董仲舒先对江都王后对胶西王等，都有监督大权。唐、明、清时期郡县制下的分封主要是一种爵位，而无实际权力。其二，学术界把郡县制的“大统一”视为中国历史的必然选择，这也是不符合客观实际的。如果是必然的选择，那么郡县制下就不会有关于分封诸侯的反复辩论了，从大汉帝国、大唐帝国、大明帝国都对此反复辩论过。这表明即便在宫廷之内、庙堂之上对郡县制也存在着不少的犹豫。既然是犹豫，那就不是什么必然的选择。其三，郡县制还是有限分封实际上是中央政府如何处理与地方的关系问题，郡县制的确有利于皇权运行，但在保疆戍边的问题上，若无屏保帝室之诸侯，如何能够确保国祚永久？但是，一旦诸侯坐大，干弱枝强，依然会危及朝廷。

四、郡县制下的“大统一”及其治理

前文述及，在分封制下国家治理的目标是“善政养民”，体现的是朴素的民本主义治理逻辑。然而，在郡县制下国家治理的目标更多的是维护皇权永固、国祚长久。这从秦始皇称帝开始就已经非常明确了，那就是确保皇权递“二世、三世至于万世，传之无穷”。〔69〕虽然秦国历史很短，但郡县制在历朝历代中的国家治理目标基本上都是这样的。郡县制最突出的特点就是专制，权力集中于一人手中。

关于郡县制下的专制，在中国思想界有两次重要的反思或批驳。第一次是明末清初，主要代表人物是王夫之、黄宗羲、顾炎武、唐甄等知识分子，他们反对君主专制。不过，这次反思受李贽思想影响很深，李贽的思想主要是批驳了程朱理学的非人性论，而倡导人与人之间的平等性，人不是臣服于皇帝恩德的被动政治客体，而是拥有在自己财产基础上“持有主见的主体性存在”。〔70〕在批程朱理学的“存天理、灭人性”而倡导人性方面，王夫之是紧随李贽之后的思想家，但在政治思想上进行全新探索的则是黄宗羲、顾炎武、唐甄。所谓全新的探索在于，他们在思想界第一次对君主专制进行了不遗余力的谴责，在专制制度之下，为人君者“以为天下利害之权皆出于我，我以天下之利尽归于己，以天下之害尽归于人，亦无不可。使天下之人不敢自私，不敢自利，以我之大私为天下之大公。始而惭焉，久而安焉，视天下为莫大之产业，传之子孙，受享无穷”。这完全背离了“天下为主，君为客”的古风。〔71〕因此，如顾炎武提出“众治”的主张，即“建国亲侯，胙土命氏，划井分田，合天下之私，以成天下之公”，他认为这就是一种“王政”。〔72〕这些都是中国本土自然产生的启蒙主义思想，后世对此思想尤其是对黄宗羲《明夷待访录》的评价颇高，认为黄宗羲的政治思想，“以今日眼光看去，虽平平无奇，但三百年前——卢骚(现译卢梭)《民约论》(即《社会契约论》)出世之前数十年，有这等议论，不能不算人类文化之一高贵产品”；它所“含有的民主主义思想，虽然很幼稚，对于三千年专制政治思想为极大胆的反抗”。〔73〕日本学者则认为黄宗羲的政治主张集中表现为强调“民的自私自利在体制内得到满足的君主制”。〔74〕需要强调的是，笔者虽然不赞同日本学者所说的，黄宗羲的政治思想只是反对明朝专制，而不是超时代性的反君主专制，但归纳黄宗羲思想中的“民的自私自利”则有重要价值，即在当时“私有产权”思想已经有萌芽了。欧洲自由主义从洛克开始就强调私有产权是现代文明的基石，遗憾的是，中国后来没有出现第二个、第三个黄宗羲，因此，中国与现代文明长期无缘。

第二次是近代(清末)康有为、严复、谭嗣同、梁启超等学者。康有为以“大同”来反对专制，但“大同”是理想，他以历史循环论为理论依据推行变法，即实行君主立宪制，以宪法来限制君权。不过，康有为的大同思想非常庞杂，仅仅从经济思想看，其中不仅有中国传统的“公”，也有西方尤其是受到了西方社会主义包括空想社会主义的“公”的成分。萧公权认为，康有为在大同预期的社会经济变革中，“不论生产和分配，都是共产式的。经济生活的各面都是国有或共有，农、工、商都为‘公有’。在乌托邦之中，一切私有财产、土地与其他，都将消失”。因此，康有为在诊断资本工业制度病症时，“尤倾向于社会主义思想”。〔75〕严复长期在英国留学，直接触碰到西方社会达尔文主义思想和君主立宪思想，这对他反专制的思想具有直接的塑造作用。更为重要的是，他翻译了大量的启蒙主义和社会达尔文主义的学说，对当时中国思想界影响很深，包括梁启超也是直接受到了其翻译学说的影响。当然，梁启超反对专制主义的思想很早就已经萌生了，梁启超于1897年发表了《说群》一文，有学者认为这篇文章表明，梁启超已经涉及以政治参与、政治共同体、政治合法化等政治现代性问题为内容的制度性反思，这也意味着“中国正经历着一场一定意义上是中国政治传统里前所未有的政治危机”〔76〕。当然，关于秦国统一中国后的郡县制是否是专制制度，钱穆对此提出了不同的看法，他不认为秦以降的中国政治传统就是独裁与专制。他认为“皇权与宰权的划分”，把自秦汉以来都说成是“皇帝专制，那是和历史事实不相符合的”。〔77〕不过，钱穆的观点受到了多方的批驳，(7)对钱穆先生这一观点最严厉的驳斥是王亚南先生。参见王亚南.中国官僚政治研究〔M〕.北京：商务印书馆，2010：39.也不是思想界的主流。如果说，明末对专制体制的反思只是昙花一现的话，那么清末对专制体制的反抗则产生了巨大的社会效应，并且是君主专制制度倾覆的重要前兆。

“大统一”既然是一种政治制度，那么这种政治制度在国家治理意义上的内容是什么呢？(8)“治理”是一种互动，笔者认为“治理”的内容要比“统治”广泛得多，并且覆盖了“统治”的内容，“统治”是“治理”的一种特殊情况，即一种被动型的权力互动关系。

其一，在权力结构上，皇权居于绝对地位。统一之初，秦国在李斯的倡议之下就确定了“定于一尊”的地位，并认为“平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来，五帝所不及”。〔78〕这实际上是确立了在统一的中央政府中皇权独尊和权威世袭的权力结构。尽管设有宰相，但宰权是皇权所赋予必须向皇权负责的。即便到汉代，皇权之下的中央政府设有行政、军事、监察的三公，分别归属于丞相、太尉和御史大夫，但他们的权力也是皇帝授予的，必须效忠皇帝。因此，今天看来，三公不过是皇家大产业中下不同行业的“职业经理人”，并非是为了相互监督以谋民生，而是为了确保皇权永固让他们有一定的执行权。在郡县制下的有限分封，也是皇家内部诸皇子，以避免大权落于异性之手，汉、唐、宋莫不如是。至于明朝，自洪武十二至十三年(1379-1380年)“胡惟庸案”〔79〕以后，明太祖就废除了宰相职位，权力就完全集中于皇帝手中。钱穆先生以唐宋皇帝受到制衡为由提出古代“中国式民主”，实际上是对民主缺乏基本的理解。民主的本义在于，除了权力在法律的监督和相互制衡以外，更重要的是人民所享有参与国家事务和社会事务管理或对国事自由发表意见的权利。若没有这一项内容，则任何政体皆不可以民主观之。

其二，由于“大统一”的政治体制使帝王充分享受到了权力的滋味，因此帝王把追求自身的长寿以期永远享受权力之淫乐，与国家治理的愚民、弱民、疲民、贫民、辱民结合起来，构成了国家治理中的矛盾关系。后者本为先秦商鞅提出的“驭民五术”，目的是为了使君主能够更好地统治和驱使人民，使人民专心从事农战，从而达到富国强兵、无敌于天下的目的。然而，秦统一六国以后，嬴政就以此为治国之术。不过，“驭民”不是目的，目的则是使皇帝永享权力的淫乐。于是，在解决了权力归属和“驭民”问题以后，皇帝就想到如何使自己长寿。从秦始皇以降，历朝历代的皇帝都想挣脱自然规律的束缚而长生不老。于是便有秦始皇数度遣方士“入海求仙人”以求长生仙药〔80〕；汉武帝也数次巡东海而“求仙人”“采芝药”〔81〕。唐太宗曾经讥笑秦始皇、汉武帝，但他到后来也一样求长生不老之药石，贞观二十二年(648年)，大唐帝国打败了天竺国，俘虏了一批人，其中有一名方士叫那迩娑婆寐，“自言寿二百岁，云有长生之术。太宗深加礼敬，馆之于金飚门内。造延年之药”。〔82〕此外，宋度宗正值壮年而追寻“不老药”和“壮阳药”；明朝嘉靖帝也遍召天下方士炼丹求长生不老之药；清朝雍正皇帝也对炼丹有浓厚兴趣。两千多年的君主专制之中，皇帝的寿命是治国理政的头等大事，故常有下臣上疏奉献“帝王致寿之道”。

其三，权力的来源已经去神秘主义化了，但“大统一”必须以思想的统一性甚至是唯一性来维护权力的绝对垄断。李斯建议的“焚书”，本质问题不在于“书”而在于人即儒生，担心儒生们像春秋战国时期那样因受各种书籍的影响而“入则心非，出则巷议”，故焚之。然而，不久发觉，仅仅焚书还不足以消弭各种诽谤，对那些妖言者皆“坑之于咸阳”。〔83〕用“焚书”“坑儒”来实行思想归一只有秦始皇实施过，但从汉朝开始，以“文字狱”的方式来实行思想统一则大行其道，越到后来“文字狱”就越严重。西汉神爵二年(前60年)，盖宽饶上疏：“方今圣道渐废，儒术不行，以刑余为周、召，以法律为《诗》《书》。”又引《韩氏易传》：“五帝官天下，三王家天下，家以传子，官以传贤，若四时之运，功成者去，不得其人则不居其位。”汉宣帝得疏，认为盖宽饶怨谤不休，不思悔改，便把奏疏发下，命群臣议罪。最后，盖宽饶被迫以佩剑自刎。〔84〕同样是在汉宣帝时期，杨恽因《报孙会宗书》中之文字触怒了汉宣帝而遭腰斩。〔85〕宋朝虽然对文人比较宽松，但也有如“乌台诗案”而累及诸多文人遭到贬谪。明清两代是“文字狱”最为严重的时期，明初有著名的“表笺之祸”，清朝乾隆年间的赵翼在《廿二史札记》中详细记载了“表笺之祸”的相关案件。清朝由于是少数民族满族统治华夏的朝代，一方面对中原汉族人不信任，为防止知识分子和汉族人等的反抗，统治者更是加强思想文化控制，大兴“文字狱”，从文人的作品中寻章摘句，想方设法罗织罪名，以致不少文人因文去官、因字入狱。“文字狱”的根本目的就是“净化”“纯洁”社会思想，使整个社会在唯一的某种思想驯化之下来谋求权力永固。

其四，以上三点揭示了“大统一”的国家治理逻辑，或者说是价值诉求就是权本主义。民本主义的国家治理逻辑是以“养民”为目标，权本主义的国家治理逻辑是以权力为目标。中国两千多年的“大统一”历史，农民战争和农民革命最初主要是因为不堪苛政，但到后来都是为了皇位即权力。因此，从陈胜吴广起义一直到太平天国运动，不过是一次次改朝换代而已，大而言之，对中国社会进步没有任何作用；小而言之，对中国民众的民生也没有任何的改善。“王侯将相宁有种乎”〔86〕就演绎了权力争夺的历史逻辑，而农民革命的胜利也只是为新的一家一姓炫耀“今某之业所就孰与仲多”〔87〕的资本而已。至于民生很少直接成为帝王日程中的首要议事议程，尽管也有人提醒“居马上得之，宁可以马上治之乎”〔88〕，以及“以铜为镜，可以正衣冠；以史为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失”〔89〕的民本道理，但也只是下臣对皇权提出的建议，皇帝内心中所怀着的永远只有权力，即便有“养民”的实践，也是为巩固权力服务的。至于唐宋的转型，不是制度的转型，而是文人产生的方式的转型，即从原来的门阀家族转变为通过科举考试而进入官僚体制之内的文官家族。然而，无论是以什么方式产生的文人，都是为君主专制服务的，或者说都是被皇权规训了的文人，只允许服从皇权。这是由中国历代文人根深蒂固的“入世”和“入仕”情结所决定的。〔90〕

五、结论与思考

用一篇小论文来探讨古代中国数千年的国家治理理论与实践，这无疑是一个非常大的冒险。尤其是学术界普遍认为“治理”始于西方政治科学的情况下，把“治理”与中国古代国家权力与社会关系放在一起来讨论，给人以牵强之感。然而，既然治理是社会不同行为体之间的互动关系，且互动关系既有积极互动性也有消极互动性(被强制)，笔者将前者称为狭义的治理，后者则是广义的治理的一种。从狭义治理来看，积极互动在中国上古时期就非常突出，即“善政养民”的民本主义治理逻辑。从广义治理来看，消极互动性具有强制性，但学术界却把消极互动性最突出的一种政治制度即郡县制下的“大一统”，作为一种“超级现代性”来看待，可能只是看到了郡县制“大一统”权力运用的有效性，却忽视了消极互动性本身的缺陷，即消极(被强制)一方在消极互动性中的权利保护问题。因此，这种“超级现代性”本身是只有“超级的权力”即强制权，根本没有任何包含“现代性”元素。

“大一统”并非是郡县制下的独特权力结构关系。在先秦时期的分封制下，“大一统”就已经维系较长的时间，在政治实践上在相当时期内也是有效的。尽管当时的“大一统”只是一种政治象征，但由于这种政治象征是以礼乐为基础的，因而它特别强调德在治理中的重要性。当德失落之时，便会导致礼崩乐坏，结果文化和政治在“大一统”之下不再具有权力合法性意义。这种“大一统”体系必然走向崩溃，代之而起的是以强力为手段来维系的“大一统”即郡县制的“大统一”。这已经不是一种政治象征而是一种政治制度了，在这种制度之下，皇权是绝对的、至高无上的；思想是一统的、单一的。分封制下的“大一统”，由于是朴素的民本主义治理逻辑，因而权力关系具有相对的扁平性，即君臣之间、庙堂之高与江湖之远等都是可以对话的；而郡县制下的“大统一”则是垂直权力结构关系，由于是权本主义的治理逻辑，因此这种权力结构关系只能是服从与被服从的消极互动关系。

郡县制并非是中国古代政治发展的必然选择，而是政治发展中反复博弈的结果。分封制的实践也长达至少两千年，即便是一家一姓维系的分封制也长达八百年之久。也就是说，并不是分封制不好，而是在后来的政治实践中人的本性导致分封制的弊端越来越突出。郡县制自秦统一六国后总体上就是这种政治实践，但即便在郡县制下也有诸多形式的分封，当然与先秦时期的分封制的内容是有本质区别的。同样，分封制下也设有县治、郡治，但不是一种政治制度，而是一种国家治理机构。在郡县制下反复争论的分封问题，在历朝历代中都演绎了权力争夺的流血事件，也意味着郡县制从一开始就蕴含着弊端，而郡县制不仅使人性在权力面前发挥得淋漓尽致，而且也因拾起了先秦崩溃了的礼乐把郡县制“大统一”的弊端遮掩得严严实实。然而，从历朝历代农民起义的情况来看，这种遮掩不过是获得皇权和在皇恩之下跋扈者掩耳盗铃的把戏而已。