教育强国战略下东营市学前教育高质量发展的SWOT分析

王 莉 李 军

[1.山东石油化工学院,山东 东营 257000;2.胜利油田党校(培训中心),山东 东营 257000]

党的二十大报告指出，“中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[1]，到2035年要建成教育强国、科技强国、人才强国，坚持为党育人、为国育才，要“优化区域教育资源配置，强化学前教育、特殊教育普惠发展”[1]。为更好地贯彻落实党的二十大精神，持续推动东营学前教育高质量发展，解决幼有所育、幼有优育是当前东营学前教育高质量发展亟需解决的问题。

一、教育强国战略下东营市学前教育发展现状

公益普惠是学前教育改革的根本价值遵循。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(2018年)正式确立了公益普惠成为当前学前教育改革的逻辑出发点和根本价值遵循[2]。东营市按照国家和山东省有关学前教育改革与发展的战略部署要求，以建设“广覆盖、保基本、促公平、有质量”的学前教育公共服务体系为目标，自2017年起，连续7年将学前教育发展纳入民生工程，具体通过提供专项教育发展资金、加强幼儿园教师队伍建设等措施提升幼儿园保育教育质量，保障学前教育发展，全力推进学前教育普及普惠发展。

截至2023年7月，东营市学前教育公办率为78.60%，普惠率为95.67%，分别居全省第一位、第二位。全市省级一类以上优质园占比达65%，幼儿园专任教师(含园长)持证上岗率为98%，大专及以上学历占比为97%，均在全省前列[3]。东营市学前教育普及率低、城乡差距大、“入园难”“入园贵”等问题在一定程度上得到了有效解决。但是在扩大公益普惠性学前教育的过程中，园所规模的扩增是第一步，更深层次的学前教育高质量发展与提升，才是学前教育发展目标达成的真正体现。

(一)扩增了普惠性的学前教育资源

目前，东营市幼儿园办学主体主要有教育部门、民办、集体、事业单位、部队及地方企业等，体现了我国学前教育实施政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。幼儿园幼儿数量在“十三五”开局之年2016年为61437人，到2020年增至91163人，幼儿数量增加超过48.4%，适龄幼儿的入园需求更加紧迫。东营市幼儿园数量自2016年的379所，经过新建、改扩建等方式，调整至2020年的3401所，持续增加幼儿学位，更好满足了适龄儿童的入园需求。

(二)强化了学前教育的教师队伍管理

1.对新聘教师实行严格的资格审核。新进教师需具备专科及以上学历，截至2023年东营市已基本实现幼儿教师全员持证上岗。“十三五”期间，东营市幼儿园专任教师数量稳步增长，四年内补充教师1693人，其中专任教师1535人，2017年东营市幼儿园专科及以上专任教师比例为92.74%，2023年专科及以上专任教师比例提高至97%[3]。

2.对在职人员实行动态编制管理。山东省实施公办幼儿园编制动态管理制度，以确保幼儿园的教育教学质量。对于公办之外的幼儿园，如果是利用国有资产举办，可申请登记为事业单位法人，参照公办幼儿园编制标准，通过政府购买服务的方式配齐教师。

3.对在岗教师开展分类专业培训。为提升各级各类幼儿园办园水平，针对幼儿园不同岗位的工作人员开展相关培训，如针对园长的学前教育理论水平和综合素质进行培训，针对青年教师的思想政治素质和业务能力进行培训，以及针对新入职教师的上岗培训等。

(三)推动了学前教育优质资源的均衡发展

1.加强学前教育的教科研工作。首先，建立覆盖全市区县及乡镇的学前教育教研网络，打造“学前教研流动讲堂”品牌。由东营市教育科学研究部门在定点联系的幼儿园不定期举办学前教研专题研讨活动，如“幼儿园教育教学活动游戏化”“幼儿园创意美术”等。其次，设立“学前教育游戏活动实验研究”专项课题。将专项课题列入市级教育科学规划研究项目，以课题(如幼儿园游戏、户外活动、安全教育等)为引领，不断提升幼儿园保教质量，推进东营学前教育的优质发展。

2.强化幼儿园的各类教育管理工作，推动学前教育优质资源的均衡发展。首先，认真组织开展幼儿园分类认定工作。2021年全市省级示范性幼儿园达到116所，占全市幼儿园总数的28.57%；省级一类以上类别幼儿园达到215所，占全市幼儿园的52.96%[4]。2022年东营市又有10所幼儿园通过了省级一类幼儿园认定[5]。其次，推行“优质园+”模式，实施学前教育集团化办学。充分发挥城区优质园的示范引领和辐射带动作用，以点带面，以城带乡。截至2023年7月，东营市共组建了21个学前教育集团，成立15个结对联盟，155对(组)教育结对协作[3]。最后，全面推行“镇村一体化”管理体制。打破油地、城乡、校际界限，全域探索打造集群办学共同体，理顺一体化管理体制，优化资源均衡配置，促进城乡学前教育整体发展、共同提高。

二、东营市学前教育发展的SWOT分析

运用SWOT分析法对教育强国战略下东营市学前教育高质量发展的内外部条件进行综合分析，具体包括：对内在环境的分析，包括组织自身(教育行政部门、幼儿园等)具备的优势(S)和存在的劣势(W)；对外在环境的分析，包括组织发展(国家、山东省等大环境)可能存在的机会(O)和威胁(T)。通过SWOT分析提出增长型战略(SO战略)、多种经营战略(ST战略)、扭转型战略(WO战略)、防御型战略(WT战略)。

(一)优势因素分析

1.政府为学前教育发展提供有效助力。“十三五”时期，东营市发布《东营市基本公共服务均等化“十三五”规划》，将发展普惠性学前教育列入为重点任务和重点工程[6]。《东营市“十四五”学前教育发展提升行动计划》，进一步规划提升东营市学前教育发展水平[7]。

2018年，东营市启动实施第三期学前教育三年行动计划 (2018-2020年)。2020年，东营市教育部门将推进学前教育普惠健康发展列入重大发展事项。2021年，东营市发布《东营市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，积极扶持普惠性幼儿园发展，扩增普惠性教育学位[8]。这些政策与指导文件为提高学前教育普及普惠水平、引导社会风气并形成正确的教育观、推动学前教育高质量发展提供了有力支持。

2.地域文化为学前教育提供特色发展条件。东营市是我国重要的石油基地，其学前教育也独具特色，如“提油机彩绘，衍生课程新主题”。东营市是黄河三角洲的中心城市，黄河口文化作为东营市的特色地域文化，融合了几千年的历史文明和现代文明，包含民俗文化、红色文化、湿地文化等不同类型的文化。将类型多样的黄河口文化融入学前教育发展的方方面面，如幼儿园环境创设、主题活动等，既可以丰富学前教育内容，也有助于从小培养对黄河文化以及对家乡的认同感。

(二)劣势因素分析

1.学前教育发展的顶层设计还不完善。自2017年以来，虽然东营市市政府先后出台了加快学前教育改革发展、城乡幼儿园标准化建设、实施第三期学前教育三年行动计划等重要文件，为学前教育改革发展提供了政策保障，东营市教育部门网站也提供了多个学前教育公益普惠案例，但尚未出台有关普惠性学前教育高质量发展的规划文本。这在一定程度上表明，教育部门对学前教育高质量发展的整体统筹规划不够，导致目前东营市学前教育高质量发展还处于自发的无序阶段。

2.学前教育发展的内部动力不足。学前教育发展内部动力不足问题的出现既受发展惯性的影响，也受体制机制的阻碍，此外还涉及利益分配问题。首先，缺少激励机制。以学前教育教师为例，工作强度加大了，但工资、绩效等方面并没有随之提高。其次，办学经费投入不足，办园条件有待进一步改善。东营市公办幼儿园的办学经费主要依靠政府财政拨款，社会兜底性作用较弱，甚至可以说差额财政拨款和自收自支类别尚属空白；对于村级幼儿园来讲，办园条件、设施等问题更加突出；对于民办幼儿园来讲，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市，这就要求政府加大支持力度，通过购买服务、综合奖补、减免租金等方式支持普惠性民办园发展[2]，但由于学前教育还不是义务教育，教育部门缺乏财政投入的主动性和积极性，间接导致了民办幼儿园的发展动力不足。

(三)机会因素分析

1.政策：国家、省级政府利好政策颁布。2016年山东省确定13个市、县(市、区)为学前教育改革发展实验区[9]，实验区所在市将在政策、资金和项目安排等方面予以倾斜支持。2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%[2]。2021年《“十四五”学前教育发展提升行动计划》提出，“把实现学前教育普及普惠安全优质发展作为提高普惠性公共服务水平、扎实推进共同富裕的重大任务”[10]。

2.资源：教育市场盘活多样化教育资源。随着经济发展和公众消费能力的提高，人们对个性化教育的需求也逐渐增加，带来的结果之一就是家庭教育投资的不断提升。相较于公办幼儿园教育，学前教育市场在资源配置方面有更强的优势，其盘活教育资源的能力与水平是政府和社会组织难以达到的。可以预见的是，行业竞争将不断加剧，不遵循教育发展规律、体系不完善的企业将逐渐被淘汰出局，学前教育服务行业的质量水平将不断提升。

(四)威胁因素分析

1.优质教育资源难以满足社会需求。首先，民办幼儿园营利性空间骤减，用于开发和建设学前教育资源的资金逐步减少，或将被迫逐步退出学前教育领域，幼儿园将迎来“优胜劣汰”。2021年《“十四五”学前教育发展提升行动计划》颁布后，学前教育企业过度逐利的路子被阻断，营利性空间骤减，企业间的竞争也会更加激烈。高质量的学前教育将成为根本竞争优势，从长远发展来看，有利于学前教育行业的健康发展。其次，2016年1月1日起“全面二孩”政策正式实施，2021年5月31日出台“三孩”政策。两项政策颁布的背后，是幼儿园入园需求的刚性增长，加之城市化进程的不断加快，城区学龄儿童数量剧增，学前教育资源无法满足适龄幼儿的入园需求。同时，政府及教育相关部门用于学前教育发展的财政投入面临持续加大的要求和压力，优质教育资源建设面临更大的压力。

2.招标、采购等政府监管不到位。首先，政府部门对开发商约束和惩戒力度不够，小区配套幼儿园建设任务艰巨。调研发现，部分小区没有公办幼儿园可以接收本小区内的幼儿，无奈之下家长只能选择民办园。其次，无证幼儿园长期存在，未被纳入有效监管范畴。再次，为学前教育提供服务的企业理应受到严格的审查。由于审查不到位，单在食品安全方面就存在风险隐患。

3.财政投入机制不健全、不稳定。首先，财政投入不均衡，公办力量不足问题突出。其次，公办园为全额财政拨款，保教费收费标准最低，对财政支持的依赖度最高，但公办园的财政投入面临着缺乏稳定的财政经费保障、投入体制机制不健全等问题。在东营市人民政府官网查阅近几年全市教育事业发展数据(如图1)，2017年至2021年，东营市教育事业发展经费支出并不稳定，2021年降幅10.12%，主要是教职工精神文明奖及考核奖未在本年度发放、幼儿园大型校舍建设项目竣工、配套项目减少等比去年投入骤减导致[11]。

(五)SWOT模型分析

通过对东营市学前教育发展现状、内外部发展条件的分析，确立了东营市学前教育的四大发展战略方向(见表1)。SO战略是指发挥自身优势去抓住机会的战略；ST战略是指发挥优势去避开威胁的战略；WO战略是指克服劣势去抓住机会的战略；WT战略是指尽量克服劣势、避开威胁的战略[12]41-44。

表1 东营学前教育发展的SWOT分析表

三、教育强国战略下东营市学前教育高质量发展的策略

基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，是建设教育强国的重要基点，扎实推进基础教育高质量发展，将成为持续助力教育强国建设的重要基础力量，要“推进学前教育普及普惠安全优质发展”[2]。东营市学前教育需要统筹推进，系统思考，充分挖掘并合理利用、协调多方教育资源，发挥管理效能，实现学前教育高质量发展。

(一)深化办学体制和教育管理改革是学前教育高质量发展的根本动力

为了改善学前教育发展的生态环境，满足家长对优质教育资源的需求，一方面，需要深化学前教育办学体制改革，如创新办园体制、制定多元问责机制；另一方面，需要在遵循教育发展规律与人才培养规律的基础上，科学规划、有效引导和规范教育市场的发展。

1.完善多元化办园体制，规范学前教育市场发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确规定，要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”[13]。首先，政府的任务应该是制定战略、统筹规划，为其他主体发挥作用创设制度环境，创造合作平台，防止不正当竞争和无序竞争等。其次，学前教育资源的供给应涵盖企业、社会团体和组织等力量。随着公众对学前教育优质资源需求的增大，教育行政部门可以与私营企业建立“共享利益、共担风险、全程合作”的合作伙伴关系，以市场竞争的方式购买服务，在减少政府教育经费支出的同时，拓宽学前教育的投资主体，提高教育质量与教育资源配置效率。最后，探索多种办园形式。以小区配套幼儿园为例，政府可以提供土地和基础设施，承担监管办学质量等主导职责，举办者可以有更多的资金办成优质且收费较低的幼儿园。

2.制定多元问责机制，保障学前教育公益普惠性。多元问责机制有助于规范政府购买学前教育服务的工作[14]。其一，市场问责机制。确保幼儿园的保教质量是购买服务的首要问题，而充分的竞争是关键。因此，购买服务前需要吸引尽可能多的企业参与竞争，购买服务后要进行问责，监督评估其服务的质量水平。其二，法律问责机制。政府要依法购买教育服务，且必须严格签订合同。一来可以保护幼儿家长的权益，二来合同是对市场问责的法律依据。其三，高层问责机制。主要是“对上级负责”，因为政府高层部门对购买教育服务的成效负责，所以高层部门必须确保普通行政人员也能够按照最高的标准购买教育服务、并严格监控服务过程。其四，专业问责机制。政府通过借助专业第三方评价承担相应职能。其五，政治问责机制。政府购买服务是政治事件，具体问责方式包括购买服务前的公众听证会，购买服务后的公众满意度调查等。

3.改进绩效管理评价，优化学前教育财政投入结构。从投入—产出视角出发，应关注财政支出带来学前教育质量水平的提升、促进学前教育的公平性等问题的有效性。树立“花钱必问效、无效必问责”的财政支出理念，以促进普惠性学前教育资源扩容、高质量发展为基本导向，加大绩效信息公开力度，并将绩效评估结果作为完善政策、优化投入、改进管理的重要依据。

(二)推动内涵式发展是学前教育高质量发展的核心内容与发展路径

内涵式发展是指事物内在“本质”由低级到高级的转变过程，强调“质”的发展，意味着强调质量的提升，效益的增强。学前教育发展需要充分发挥自身的教育实践优势，有效利用政策支持及高等教育部门的科研优势。

1.加强教科研工作，建立教研常态化网络。在前期打造的“学前教研流动讲堂”品牌基础上，进一步加强学前教育教科研工作，如将不定期的学前教研专题研讨活动常规化。此外，不仅是东营市教育科学研究部门定点开展专题研讨活动，全市范围内的学前教育教研网络中的幼儿园之间都可以开展教育科研合作，组建更多有规模且有成效的科研团队。

2.探索“集团化办园”，打造高质量教育品牌。首先，继续深化推行“优质园+”模式。优质园可以与新启用的幼儿园或发展相对薄弱的幼儿园结对子或构建“教育集团”，优质园对其业务管理等事务进行指导和帮扶，逐步实现“办园条件同改善、规章制度同完善、园务管理同规范、保教质量同提升”的学前教育工作格局。其次，借鉴先进做法，以各类幼教集团为主体，引进专业机构和专家团队，优化提升重点幼儿园课程，着力打造一批在国内、省内知名的学前教育品牌。

(三)扩大优质教育资源有效供给是学前教育高质量发展的基础与关键

相较于幼儿园软实力的提升，政府更倾向于将投入用于扩大供给规模。但研究发现，资源配置差异并未带来同样的质量差异，这表明资源配置质量效益有待考察[15]。通过实现财政支出公平，精准投入幼儿园建设，从而扩大优质教育资源的有效供给。

1.关注教育发展弱项，由重视硬件投入转向人的投入。当下学前教育财政经费更多投向了幼儿园硬件设施的提升上，而当硬件设施达到幼儿园所需的水平之后，经费应更多投入到幼儿园发展中的弱项上，比如重点加大对幼教人员的科研经费、园所游戏课程开发经费等的投入，真正实现从硬件、设施投入到人的投入转变。

2.调整财政失衡状态，“教办园”向“普惠幼儿园”转变。长期以来，学前教育的财政经费大多流向了教办园。调整教办园与普惠性幼儿园的财政失衡状态，使达到学前教育行业基本质量要求的幼儿园都享有政府财政的同等投入，可以通过以下三个阶段达成：科学制定普惠性幼儿园的办园质量标准；制定幼儿园办园所涉及的各方面补助标准和收费标准；无论是教办园还是民办园，实现普惠性幼儿园教师待遇的统一。

3.建立保障与激励机制，有效激发内生动力和发展活力。首先，应明确设定适应东营市学前教育高质量发展的财政性学前教育经费投入刚性指标，建立财政性教育经费与学前教育经费投入协同增长机制。其次，应建立生均财政经费拨款标准，明确各区县在学前教育财政投入中的分担比例，共同保证财政性学前教育经费投入的高水平、制度化和稳定性。最后，在师资上，要完善编制管理办法和工资待遇保障机制，吸引更多优秀人才加入幼儿教师队伍，提升幼儿园的软实力。比如，各县区建立以县乡财政为主的农村非公办幼儿教师工资保险待遇经费保障机制，全市公办性质幼儿园编外教师工资保险待遇所需经费基本由当地财政承担等。

(四)建设高素质专业化教师队伍是学前教育高质量发展的根本条件

教师是实现中华民族伟大复兴的重要力量，建设高质量教师队伍是教育高质量发展的艰巨任务，更是教育强国建设的战略需求。教师质量在一定程度上决定着学前教育发展的质量，培养一支“高素质、善保教”的学前教育师资队伍，是实现学前教育高质量发展的根本条件。

1.重构教师教育专业体系，提高教师准入门槛。具体体现为要严格教师准入制度，择优录用教师。建立公开招聘、平等竞争的教师队伍管理机制，择优录用具备教师资格的学前教育专业毕业生和具备幼儿教师资格人员加入幼教师资队伍，吸引优秀的幼教行业人才从事学前教育的保育教育工作以及教科研工作，优化人员结构，提升队伍素质。

2.提升教师教育培养规格，分级分类规范培养。首先，全市层面。教育行政部门要落实幼儿园园长、幼儿园教师的专业标准，制定相应的培训规划和年度计划，分层次、多形式开展园长岗位培训、骨干教师提高培训、园长教师全员培训、新任教师入职培训等，不断提高园长、教师的综合素质和专业化水平。其次，幼儿园层面。一是要注重教研与培训，为教职工营造支持性环境，比如开展教育教学研讨活动、观摩活动等。二是结合教研培训，构建学习型组织，比如全体教职工建立共同愿景，规划团队发展。三是建立“规划—任用—培养—评价”的人力资源管理体系和程序。规划是指制定人员培训与队伍发展的规划与计划，明确目标要求，并提出落实的措施。任用是指合理使用和安排工作人员，建立各项工作制度和各岗位的职责要求，加强管理。培养是指将人员的任用与培养相结合，注意采取多种措施、途径进行业务培训，提高教职工的业务能力。考核评价是指对保教人员的业务技能、工作成绩等方面予以评价。

3.提升高质量教师资源供给能力，激发教师成长动力。补足配齐幼儿教师的同时，应提高教师工资待遇。由于多种因素的影响，公办性质幼儿园编外教师特别是农村非公办幼儿教师的工资待遇相对较低。相关调查显示，影响学前教育专业学生择业和今后工作积极性的重要因素之一是报酬和福利，大多数人认为幼儿园教师的工资水平偏低且付出与收获不成正比，只有保障了生活，才能使学习和工作充满热情。制定和出台相关法律法规，以保障幼儿园教师的工资待遇、福利、养老保险等权利，确立幼儿园教师的工资标准、工资调整结构，提高幼儿园教师群体的收入，使更多的人才加入幼儿园教师队伍。

结 语

党的二十大报告提出：“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”[1]在深刻理解教育强国内涵的基础上，以学前教育高质量发展为起点，教育相关部门应结合东营市各级各类教育实际，统筹规划，开展学前教育领域管理体制改革，协同幼儿园、社会组织、企业等主体共同发挥作用，创设学前教育高质量发展支持性环境，助力东营学前教育事业实现幼有优育，推动东营学前教育高质量发展。