社会智库在政府跨部门协同中的作用机制研究*

■ 杨宝强 钟曼丽

1 海南师范大学经济与管理学院 海口 571158

2 海南省妇女/性别研究与培训基地 海口 571158

3 海南省生态文明与陆海统筹发展重点实验室 海口 571158

1 引言

社会系统的开放性和风险多样性衍生出越来越多具有跨界属性的复杂问题，客观上对政府治理能力提出了更高要求。“作为一种现代治理思路，跨部门协同所要解决的问题往往是跨越部门边界、地域边界或行政边界的复杂问题，这类跨界问题也呈现超越单个部门的管理权限和职责边界的特点”[1]。政府内部要形成一个纵向协调、横向联动的跨界合作网络，以降低管理成本，提升治理效率。随着跨界问题的凸显，各级政府部门组建了跨部门协同网络，然而，由于职能固化，一方面，在纵向协同上呈现明显的等级制，协同运行主要依赖上级部门领导通过沟通协调临时发起，缺乏制度设计；另一方面，跨部门协同常被作为解决跨界问题的临时工具，协调机构的设立、运作和撤销具有一定的随机性，缺乏长效协同机制设计[2]。跨部门协同参与主体通常限于政府内部，协同政策制定、政策执行以及政策评估均限定在一个封闭系统；但跨部门协同的复杂性远超出单个主体的决策理性，加之部门利益影响，往往导致政策“碎片化”和执行中的利益取向。因此，如何突破政府跨部门协同的封闭性，降低跨部门协同的权威依赖，提升协同决策的科学性和政策执行的有效性，便成了当前政府跨部门协同中亟待解决的问题。作为中国特色新型智库的重要组成部分，社会智库因其独立性、社会根植性、机制灵活性等特点可深入探究交叉复杂的社会问题，为政府跨部门协同提供智力支持，保障协同政策制定科学性，避免政策执行偏差。

随着跨部门协同事务的增多，学界对政府跨部门协同方面的研究逐渐丰富，主要集中在以下四个方面。一是跨部门协同的内涵。佩里·希克斯(Perri Six)较早对跨部门协同进行研究，认为跨部门协同是政府部门间通过充分沟通与合作，形成有效的整合与协调，彼此政策目标一致且连续，政策执行手段相互强化，达到合作无间的一种模式[3]。随着研究的深入，学者们认为，跨部门协同的主体不仅是政府部门间，还应囊括经济部门以及其他第三部门。跨部门协同亦是多元行动主体超越组织边界的制度化合作行为，这种合作发生在不同的行政区域，不同的政策领域，体现在决策、执行、服务供给等不同的层次[4]。二是跨部门协同模式。学者们针对协同机制中责任机制的“权威缺漏”问题，通过横向和纵向的协调机制，探索了混合型权威依托的等级制协同模式[4]。社会企业参与跨部门协同形成了平台型、聚焦型、桥梁型和拼凑型等混合逻辑实践模式[5]。基于“互联网+政务服务”改革的研究，探索了跨部门协同中的“嵌入式协同”模式[6]。三是跨部门协同的困境。受文化差异、组织形态和制度缺失等因素的影响，政府跨部门协同机制也不可避免地显现出诸如组织协同失调、内在动力缺乏和领导者能力欠缺等问题[7]。不同部门间因职能划分不清而导致利益冲突、合作主体间信任缺乏[8]、权威依赖及责任机制不健全等[9]。四是跨部门协同路径探索。跨部门协同的实现，“要建立良好的组织结构，强调结果导向的组织与制度设计以及以细节规定，提高制度的可操作性”[10]，突破文化障碍，加强制度体系的建立[11]，在制度结构和关系结构两个层面逐步建设和完善协同治理机制，提升跨部门协同效力[12]。

上述研究均是极有价值的成果，是本研究的基础，同时也存在进一步探讨的空间。已有研究对跨部门协同问题主要是从单一角度提出解决方案，具有一定的针对性，但在如何发挥外部主体的作用，如何从根本上提升政府跨部门协同能力方面缺乏系统性论述。本研究将社会智库纳入政府跨部门协同以发挥其独特的专业优势。本文通过分析社会智库在政府跨部门协同中的价值，从结构–过程维度分析政府跨部门协同的实践困境，并以中国（海南）改革发展研究院（以下简称“中改院”）为案例，探索社会智库在政府跨部门的结构协同和过程协同中的作用机制。这既有助于为社会智库嵌入政府跨部门协同积累实践经验，也有助于拓展该领域的研究范围。

2 社会智库在政府跨部门协同中的价值分析

政府跨部门协同是指通过多部门协作来解决跨界性的复杂问题，提升政府治理能力。但多元主体间的利益差异和目标分散往往导致跨部门协同陷入集体行动困境。社会智库凭借自身的专业优势既可提升跨部门协同政策制定的科学性，亦可增进协同主体间的优势互补，推动跨部门协同的常态化机制构建。

2.1 提升政府跨部门协同政策制定的科学性

在决策过程中，政府试图把握与决策相关的各类信息，但个体理性不足往往影响决策科学化。尤其是跨部门协同中，由于社会问题的复杂性和跨界性，各类“真问题”与“伪问题”相互交织。决策者受限于个体理性不足，往往难以及时、准确地抓住问题的主要矛盾，陷入“真问题”识别困境。而智库的专业性可将复杂的应用科学和基础科学知识转化为公众和社会管理者能够理解、获得和使用的信息，便于决策者以此为据，做出科学决策[13]。以政策问题为导向的研究取向使社会智库对政策问题具有较高的敏感性和洞察力，可及时掌握舆论动向，进行专业的预测和研判，为决策者提供清晰、准确的政策建议，努力把经由知识加工而产生的观点、思想、主义输入政府决策层，保障决策的科学性[14]。

2.2 增进政府跨部门协同主体间的优势互补

在开放的社会系统中，没有组织可完全实现自给自足，所有组织均处于复杂开放的社会环境中，并通过资源交换推动自身发展[15]。资源互补是保障跨部门协同有效实施的基础。但主体间的资源互补并不一定必然达到主体间形成稳固的协同关系。协同主体间的利益差异也可能导致协同失灵。社会智库以影响政府决策为目的的价值取向，在政府跨部门协同中则可起到凝聚多元主体的“黏合剂”作用。一方面，社会智库可依据独立性优势，深入了解各协同主体的利益诉求，整合各方差异，协调各协同主体的矛盾，保障各主体有序参与，降低跨部门协同的成本，提升协同效率，进而提升主体间的集体行动能力。另一方面，政府跨部门协同面临复杂的跨界问题，在复杂问题的治理决策、政策执行中的偏差、政策评估的客观性等方面大多需要社会智库的智力支持。社会智库以其专业优势在保障跨部门协同政策制定科学性和政策执行有效性的同时，亦可凭借独立性优势保障评估的客观性。

2.3 推动政府跨部门协同的制度化和常态化机制形成

3 双重障碍：政府跨部门协同的实践困境

作为一种以协作和整合为特征的公共事务治理模式，跨部门协同蕴含着建构整体性治理网络的思路[17]。跨部门协同的参与主体涵盖了纵向和横向不同的职能部门及其他外部主体，各主体的协同包括了结构协同和过程协同两大维度。其中，结构协同为理解治理提供了相对稳定的框架、制度与模式，但面对复杂问题，不能停留在结构层面，还需将治理视为一系列过程下的动态结果[18]。在具体实践中，各主体的利益考量、相关规章制度的不健全、常态化协同机制的缺乏等导致结构协同和过程协同面临诸多障碍。

3.1 结构层面：政府跨部门协同的问题分析

3.1.1 跨部门协同组织机构的临时性 结构协同侧重于跨部门协同的组织载体，常以领导小组、部际协调委员会、部际联席会议等形式存在[19]。在一定程度上，这些组织是为解决跨界性问题而设立的，也会随着问题解决而撤销。政府并未对跨部门协同机构在设立条件、标准以及程序上进行相应的规范。主管部门往往根据议事的需要，在上级领导批示后，以通知或公告的形式下发给各参与部门。对跨部门协同机构如何设立、如何处理各参与主体关系等问题缺乏规范的机制设计。与国外自愿、平等和共识决策为特征的横向协同不同，国内的跨部门协同存在对权威的高度依赖[16]。此外，跨部门协同机构的临时性也导致参与部门各项职能缺乏有效的整合与重组，各参与主体存在角色定位不清、职责边界模糊的问题，从而导致跨部门协同的内部秩序混乱。

3.1.2 跨部门协同的规范化制度缺失 政府跨部门协同的有效实施既需要各参与主体具备跨部门合作的理念，也需要有规范化的制度予以保障。一是跨部门协同缺乏明确制度规定。在跨部门协同中，对各主体的责任如何划分、权力如何配置、如何对协同失灵追责等问题缺乏明确的制度规定，“导致在具体实践中的多头管理和重复审核，实践中信息交流成了部门间的讨价还价，面对协同失灵时各主体又相互推责”[16]。二是跨部门协同的法律制度缺位。目前的跨部门协同规则散见于各省行政规定、多部门联合发文以及部门法条款之中，效力层级普遍偏低[20]。由于缺乏法律依据，跨部门协同缺乏对各参与主体的强制约束，进而影响合作的规范性。三是跨部门协同的监督与激励制度不健全。跨部门协同事务通常是各部门的额外事项，各部门参与也常常是基于上级通知或公告，缺乏权威性。为保障跨部门协同有效推进，通常是设立各部门联合的综合监管处，但监管措施主要是原则性规定，缺乏强制力。

3.1.3 跨部门协同模式的局限性 政府跨部门协同由于法律制度不健全、相关政策的规范化不足等，在组织机构设置上主要以领导小组或综合指挥处等临时方式存在，在行动实践上也缺乏刚性约束。组织结构的临时性也直接导致了各协同主体在协同模式选择上的局限性。一是参与主体选择的排外性。跨部门协同的宗旨在于充分调动和发挥不同性质与功能的主体共同解决跨界性难题，实现价值共创和价值倍增效应[5]。但政府“内外有别”的信任使各部门倾向于信任本部门人员，对其他部门则采取怀疑、排斥的态度[21]。二是跨部门协同模式限于纵向等级式协同、横向联动式协同，或基于某些社会问题而形成的条块间协同。这些协同模式延续了政府内部的科层管理体制，面对复杂跨界性问题时容易陷入困境，尤其是缺乏外部主体的参与也增加了其实施的难度。三是协同模式不稳定。跨部门协同的临时性导致协同共识多停留在领导承诺层面，而这种承诺又与领导任期相关[11]。领导一旦调离，将直接影响已确定的协同模式能否持续。

3.2 过程层面：政府跨部门协同的问题分析

3.2.1 跨部门协同政策制定的封闭性 政府跨部门协同中，结构性协同为其提供了运行的组织架构和制度支撑，但对复杂性和跨界性问题的治理需要完善其政策过程。在一定程度上，政策的最终确定是各参与主体的理性选择结果。在政府跨部门协同中，组织机构的临时性、相关法律和制度的缺位，导致其运行的人治特征和权威依赖。在具体政策制定中，各参与主体也受限于政府内部，这种政策制定模式中上级部门具有较大话语权，下级则处于辅助者角色，外部主体则被排除在外。同时，这种政策制定模式既要政策制定者掌握相对全面的决策信息，具有较强的信息分析能力，也要保证客观中立的态度，避免自利行为发生。显然，在很多情况下，由于信息不对称和决策者的有限理性，政府决策甚至具有很大盲目性，从而影响政策制定的科学性[22]。

3.2.2 跨部门协同政策执行异化 政策执行是一个系统性过程，需要各参与主体能积极、有效地融入政策执行的全过程。在具体的政策执行中，各参与主体的利益差异或自身能力等因素，往往导致跨部门协同政策执行异化。一是政策执行中的自我利益导向。跨部门协同政策执行涉及多个部门，不同部门往往会根据自身的利益诉求而采取相应的行动。不同部门间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协也成为影响政策协同效果的重要变量[23]。与此同时，跨部门协同缺乏必要的法律支持和强制性约束，容易造成各参与主体在政策执行中会更关注自身利益，更倾向于执行的工具理性。二是政策执行的“伪动”。政策的“伪动”执行即象征性执行，是选择性执行的一种方式[24]。虽然在政府跨部门协同中有上级的指示和要求，但由于缺乏规范化的制度设计，难以避免政策执行的选择性和利益取向。当各参与主体的部门目标与跨部门协同目标冲突时，各参与主体往往产生对政策的选择性执行倾向。

3.2.3 跨部门协同政策评估机制不健全 完善的评估机制是保障政策评估科学性、规范性以及有效性的基础，政府跨部门协同的临时性和人治性却影响了政策评估的进程和结果。一是跨部门协同政策评估内容缺乏科学依据，评估过程中缺乏对跨部门协同政策综合影响的价值判断[25]。同时，因缺乏必要的法律支持，导致评估具有随意性和主观性，难以保证评估程序的规范性和结果的客观性。二是跨部门协同政策评估的标准化设计不足，完善的评估指标体系尚未建立，评估过程中参与主体的权责边界模糊，评估指标的选取具有一定的随意性，评估结果的使用也缺乏必要的制度支持。三是评估组织体系不健全。完善的评估组织体系中既要有政府部门，也应囊括具有专业技能的社会主体，二者共同构成评估专家团队以保障评估的客观性。然而，在政府跨部门协同中，评估主体通常是政府各部门参与者或官方智库，从而影响了评估结果的客观性。

公立医院在大数据的背景下，虽建立了内部控制体系。但是由于经验不足，在建立内部控制体系中存在很多问题，使得内部控制体系在医院的经营过程中没能发挥其真正的作用。

4 结构-过程：社会智库在政府跨部门协同中的作用机制分析

社会智库参与政府跨部门协同，需在与政府各职能部门增强关联性和保持独立性的基础上形成动态化和常态化的协同。在协同过程中，达成政府决策与智库知识生产的良性互动，逐步实现政策制定由“单方主导”到“共享共赢”、由“外形化合作”到“实质性合作”的持续建构过程[26]。本节将以中改院为例，探索社会智库在政府跨部门的结构和过程协同中的作用机制。在结构协同中，社会智库结合组织需求，通过调研实践，可针对性地提出契合组织需求的方案或意见以保障组织结构设计的合理性、助推制度设计的完备性，明确跨部门协同中各政府部门的责权和定位，引导跨部门协同模式形成。过程协同中，社会智库结合最新态势搜集各类信息和数据，并进行分析处理，聚焦核心问题，助推跨部门协同政策问题形成。针对政策问题，通过组织相关课题、论坛和会议，形成调研报告或政策建议，影响跨部门协同政策制定；通过组织研讨和培训的方式，对政策客体进行宣传和解读，提升其理解力和执行力，辅助跨部门协同政策执行。为保障政策执行效果，社会智库依托独立性优势，参与政策评估可保障跨部门协同政策评估的客观性。结构—过程维度的社会智库作用机制如图1 所示。

图1 结构-过程维度的社会智库作用机制Figure 1 The function mechanism of social think tanks in the structure-process dimension

4.1 结构协同中的社会智库作用机制

结构协同重在构建协同的组织载体，设计合理的组织结构，构建完善的制度体系，确定适恰的协同模式。中改院在这一过程中担当了组织结构设计的保障者、制度设计的推动者和协同模式的引导者，从而保障了结构协同的科学性。

4.1.1 组织结构设计的保障者 政府跨部门协同牵涉不同的部门。如何构建完善的组织结构，提升组织效率，保障组织协同能力是推动跨部门协同的重要基础。海南自由贸易港建设既是一项重大国家战略，更是一项系统性工程。在建设过程中，各项工作呈现了明显的跨部门、跨行政边界特征，需要多个部门协同合作。中改院作为知名社会智库，深度参与了海南自贸港建设①2018 年，海南省委省政府以中改院为主成立了中国特色自由贸易港研究院。，并在推动政府跨部门协同机构设置方面发挥了咨询作用。在优化海南自贸港营商环境方面，为推动海南省优化营商环境工作专班的组织协同效率，中改院在“专班”的服务辅导机构设置中提出了跨越部门边界、主体责任明晰的协同模式，保障了各参与主体跨部门协同内部的秩序化。为深化自贸港行政体制改革和相关政策执行，中改院提出要以“小政府，大市场”为导向，统筹考虑全省党和政府机构设置，在财贸、文教、政法、农业、外事、纪检监察等党政机关率先探索合并设立或合署办公的建议②中改院就海南自贸港提出20 条建议中的第十六条。。在政策执行中，中改院专家认为应建立专业的执行系统，强调其法定地位，作为具体的执行部门，实行企业化的方式进行管理，避免执行部门的行政化，整合职能相近的部门，形成“大部门”的行政架构。

4.1.2 制度设计的推动者 跨部门协同中，各参与主体的协同一旦开启，就需要清晰稳定的制度和运转有力的领导机构，一套责权清晰的制度设计也有利于消除合作冲突[7]。而社会智库在为组织结构设计提供保障的同时，也暗含了助推跨部门协同制度设计的作用。为推动海南自贸港建设，中改院课题组于2019 年3 月形成了《海南自由贸易港初步设想（研究建议60 条）》，就财税、服务业以及贸易自由便利方面的制度设计提出了建议，对相关政府部门参与和融入自贸港建设提供了思路。在推动海南自贸港封关运作方面，中改院专家提出“要促进与粤港澳大湾区联动发展，尤其是基础设施的互联互通，从制度上保障琼州海峡两岸港口资源的统一规划、统一管理、统一经营、统一调度、统一服务”[27]，间接推动了广东·海南（徐闻）特别合作区建设。在特别合作区建设过程中，中改院课题组也承担了《广东·海南（徐闻）特别合作区建设总体方案》的编制工作。

4.1.3 协同模式的引导者 政府跨部门协同模式的确定取决于其面临问题的复杂程度和参与主体的资源禀赋。社会智库通过对各协同主体资源禀赋的分析，可引导政府部门确定跨部门协同的主导者和辅助者，界定权责关系，进而确定协同模式。例如，为能更好地服务“海澄文”综合经济圈，中改院向海口市政府提出《多规合一实现资源效益最大化——推进海南行政区划体制改革的10 条建议》，明确行政区划“六个统一”的整体格局，强调各部门“一体化”协同发展模式。在推进海南自贸港与东南亚交流合作过程中，中改院专家认为要将东南亚农产品优势与海南自贸港政策优势结合起来，与海南的农业相关部门协同打造种植、加工、物流以及研发等跨境的农业产业链合作模式。在海南自贸港与粤港澳大湾区的联动发展方面，中改院课题组提出要推动海南自贸港、粤港澳大湾区以及深圳先行示范区形成一体化协同联动的发展模式，要把两省沿海经济发展带的西翼打造成联动发展的纽带，而徐闻地处两大区域联动发展的最前沿，应继续加强徐闻特别合作区建设③为推动两区域联动发展，受海南省发展和改革委员会以及广东省发展和改革委员会的委托，中改院还与广东海洋大学共同承担了《谋划研究海南自由贸易港、粤港澳大湾区、深圳先行示范区和广东沿海经济带西翼联动发展的路线图、施工图》项目。。

4.2 过程协同中的社会智库作用机制

政策过程是政策在自身系统与环境系统交互作用下，由政策主体、客体活动构成的各个环节相互依存、相互衔接的动态运转过程[28]。一般而言，政策过程可分为议程设置、政策建议与协商、政策制定、政策执行以及政策评估与反馈等阶段[29]。中改院在政府跨部门协同各阶段通过聚焦核心问题、提供政策方案，提供决策咨询以及参与政策评估等进而助推政策问题形成、影响政策制定、辅助政策执行以及保障政策评估的客观性等作用。

4.2.1 助推跨部门协同政策问题形成 议程设置和

政策建议与协商阶段是政府跨部门协同最需要社会智库智力支持的阶段，同时也是社会智库作用发挥的关键环节。在这一环节期间，跨部门协同各参与主体要在复杂跨界问题中聚焦问题的核心。然而，限于个体的有限理性和知识面狭窄，在对复杂问题的研判方面决策者往往需要智力支持。例如，在构建国内大循环和国内国际双循环背景下，中改院迟福林院长提出要加强与东南亚的交流合作，海南自贸港要成为连接国内市场与东南亚市场的枢纽，支持国内及东南亚国家的企业在海南设立区域性总部[30]；中改院发起设立区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）智库联盟，与海南改革发展研究基金会、海南省社科联举办了打造“两个总部基地”的学术会议。《2023 年海南省政府工作报告》中也明确要求“两个总部基地”④“两个总部基地”即中国企业进入东南亚的总部基地和东南亚企业进入中国市场的总部基地建设。建设要取得明显进展。在海南自贸港与东盟国家深度合作方面，中改院在《把海南打造成为中国与东盟全面战略合作的重要枢纽（18 条建议）》中提出要充分发挥海南自贸港能源优势，打造海上风电与氢能产业链，并撰写了研究报告《推进构建蓝色伙伴关系的重要突破（14 条建议）》，获得相关部门批示。

4.2.2 影响跨部门协同政策制定 政策制定在政策

过程周期发挥着基础性作用。政策制定的质量将直接影响后续政策的实施，并决定最终的政策效果。同时，政策制定也是一个集聚多方智力的过程，社会智库参与跨部门协同政策制定，不仅可改变政策制定主体的格局[31]，也可发挥意见整合和筛选功能，将分散的利益诉求形成有序、合理的意见进入政策议程，推动跨部门协同政策制定的科学性。“零关税”是海南自贸港建设的一项重要政策，中改院于2009 年提出在海南全岛建立日用消费品免税区，将某些领域的“零关税”作为海南自由贸易港制度建设“早期安排”的重点[32]；后续也组织了多次论坛和会议，就自贸港“零关税”进行了探讨，从而影响了海南自贸港自用生产设备“零关税”政策的制定⑤2021 年海南省财政厅、海口海关、国家税务总局海南省税务局印发了《关于海南自由贸易港自用生产设备“零关税”政策的通知》。。在推动自贸港建设方面，2018 年中改院成立了课题组，从战略目标、重大任务、总体要求等方面，形成了《海南自由贸易港初步设想》报告，并在后续研究中向相关部门提出了海南自贸港20 条建议，为省委自贸港工委办相关政策的制定提供了参考。在《中华人民共和国海南自由贸易港法》的形成过程中，中改院专家提出了关于起草《中华人民共和国海南自由贸易港法》的几点建议、海南自由贸易港法建议（50条），组织了海南自由贸易港知识产权法治建设研讨会等，为该法的制定提供了借鉴。

4.2.3 辅助跨部门协同政策执行 在政策执行阶段，由于不同话语体系的差异，公众对跨部门协同政策的理解和接受既需要时间也需要引导者，社会智库的独立性以及在不同话语体系中的“转释者”角色，可在政策执行过程中就跨部门协同政策向政策客体进行宣传和解读，引导其配合政策执行。例如，为了提升相关部门对RCEP 关税减让和RCEP 知识产权规则的理解与执行力，对比RCEP 与全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）规则，中改院承办了“2022 海南省领导干部发挥海南自由贸易港政策和RCEP 的叠加效应专题研讨班”，并举办了“RCEP 下的海南自由贸易港”研讨会，提出了关于“两个总部基地”建设的建议（16 条）。为推进领导干部对自贸港法的理解和执行，中改院承办了“2022 年海南省领导干部学习贯彻自贸港法专题研讨班”，围绕立法的背景、过程、条款，以及国际自贸港立法经验等进行了授课。同时，围绕海南自贸港建设，还形成了贸易投资自由便利的制度创新体系安排、海南自贸港金融改革创新与金融业对外开放、数字经济的制度创新、营商环境评估与优化等专题培训课程。

4.2.4 保障跨部门协同政策评估客观性 政策评估是政策制定和执行的最终落脚点，目的在于获取政策执行的具体信息，并作为政策调整、改进以及出台新政策的依据。在评估过程中，政府内部评估往往存在诸多利益博弈，评估结果存在“失真”风险。社会智库的身份具有独立性，参与政策评估既可保障评估结果的客观性，也可针对评估中存在的问题，进行深入调研，为政策调整提供科学建议。例如，为了解《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》实施的主要进展、政策成效以及政策执行中的问题，中改院受海南省发展和改革委员会委托，承担了《海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施年度评估》项目⑥特别措施主要服务于海南自贸港特殊定位，是为海南自贸港量身打造的措施，不设条框，大胆创新，切实大幅放宽准入门槛。，并结合调研提出了“进一步缩减市场准入负面清单，放宽服务业市场准入限制，建立负面清单动态调整机制”[33]。一方面，保障了海南自贸港放宽市场准入若干特别措施的年度评估的客观性；另一方面，也为特别措施的相关政策调整提供了科学建议。

5 结论

社会问题的多样性和复杂性对政府治理能力提出了更高要求，这些问题往往跨越了部门边界和行政边界，客观上需要政府整合多元主体，实施跨部门协同。而社会智库的独特优势可为跨部门协同政策制定和执行提供科学的咨询建议。为清晰呈现社会智库在政府跨部门协同中的作用机制，有必要梳理社会智库与政府跨部门协同的内在逻辑，分析政府跨部门协同中结构协同与过程协同面临的障碍。本文以中改院为例，基于“结构–过程”维度，探讨社会智库在海南自贸港政府跨部门协同中的作用机制。研究表明，中改院在结构协同方面，推动了跨部门协同形成了相对稳定的框架、完善的制度与适恰的模式，过程协同中，也发挥了形成政策问题、影响政策制定、辅助政策执行和参与政策评估的作用。需指出的是，中改院作为知名社会智库，较其他大多数社会智库具有更大的影响力和更强的研究能力，也使其较容易成为政府决策咨询的对象。在实践中，大多数社会智库在政府跨部门协同中的作用仍然有限，政府对官方或半官方智库的依赖也挤压了大多数社会智库的参与空间。社会智库的体制外身份，使其咨询建议或被作为补充或仅为遵循参与决策的民主性而存在，既缺乏与其他主体信任关系构建的基础，也难以形成组织间的互动和融合。在政府跨部门协同中，多被放置在政策前置环节，导致其参与“流于形式”。

为保障结构协同和过程协同中大多数社会智库作用机制发挥，本文提出三个方面的建议。一是以法律形式明确社会智库的地位，将其作为跨部门协同的法定参与主体。二是要增强信任基础，提升社会智库与协同主体间的组织合力。跨部门协同不同于科层制，主体间并不存在严格的等级结构，而是强调主体间地位平等与合作共生。政府跨部门协同需从等待上级指示转变为主动寻求主体间协作，“形成意识层面认同的长效机制，从行动逻辑上培育共享动机，凝聚以协同文化为核心的内生驱动”[34]。三是要重视能力建设，提升社会智库作用机制发挥的内生动力。社会智库既要在定位上注重“小而精”的专业化，注重研究的拾遗补缺，又要完善人才结构，“逐步引进和培养一批具有跨学科背景、掌握先进政策研究方法、熟悉政府工作的复合型研究人员”[14]。研究过程中，将可操作性、针对性以及实施效果作为成果衡量标准以提升研究质量。