数字治理跨界行动中的困境及优化策略
——基于G60九城“跨省通办”的政务观测

刘露露

(华东政法大学 政府管理学院,上海 201620)

一、研究的缘起与文献回顾

(一)研究缘起

随着智能化、信息化、数字化的推进,以人工智能、物联网、云计算、大数据等为代表的新一代互联网技术打破了时间与空间界限,社会治理领域涌现出越来越多跨地区、跨部门、跨领域的跨界公共事务,城市数字化和区域一体化间的耦合不断加深并呈现逐渐融合的趋势。在区域一体化发展战略推动下,长三角地区之间联系程度不断加深,涌现出一系列小型城市圈带动长三角全区域经济发展。G60科创走廊(1)G60科创走廊是由上海松江发起,依托G60高速公路和沪苏湖高铁,延伸并辐射至浙江嘉兴、杭州、金华、湖州,江苏苏州,安徽宣城、芜湖、合肥等城市,旨在建成科技和制度创新双轮驱动、产业和城市一体化发展的先行先试走廊,不仅被纳入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,还被写入“十四五”规划和2035年远景目标纲要。作为长三角地区代表性创新科技圈,其发展定位为“科技和制度创新双轮驱动、产业和城市一体化发展的先行先试走廊”,主要表现为九城市创新科技产业群的聚集,而市场主体准入的行政壁垒成为城市间产业要素流动的最大阻碍。于是,九城市间政务服务异地办理需求激增。能否打破各种有形无形壁垒,让科创要素自由流动、高效配置,获得市场主体的认可,成为跨区域产业协同发展的第一要务。地方政府迫于资源约束,克服外部性带来的影响以及扩大规模经济等方面的考虑,需要与跨区域地方政府联合行动,从而产生跨界合作的诉求,成为G60九城“跨省通办”(2)G60九城“跨省通办”是G60科创走廊九城市为满足区域发展中日益增长的跨区域、跨部门政务需求而实施的一项协商性举措,是一种“共同契约”,经九城市共同协商、认定、实施,同时也是全国“跨省通办”政务服务协同发展的一项重要试验。行动实践的重要前提。与此同时,十八大以来国家层面的战略部署逐步完善,2016年中共中央政治局第三十六次集体学习会议上,习近平总书记明确提出“三融五跨”的要求,即推进技术融合、 业务融合、数据融合,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。[1]2018年国务院办公厅颁发文件明确指出跨部门、跨层级甚至跨区域政务办理将成为未来政府提供服务的基本方向。这无疑为G60九城“跨省通办”具体实践提供了合法性保障。

G60科创走廊九城市政务服务跨界行动能否成功发起,主要取决于地方政府对收益与成本的考量。从集体性收益角度,G60科创走廊九城市“跨省通办”是地方政府基于利益共识下的行动选择,作为行动主体的地方政府都能从中获得收益,只是收益程度不同,合作主体越积极获得的集体性收益越多。从选择性收益角度,G60九城市地方政府官员作为主要决策者,依托政务合作获得进入政务数据共享平台的“入场券”,在政务服务跨界行动中可以依靠网络关系获得更多的收益,既满足上级政府的制度要求,又积攒了充分的社会声望收益,保障G60九城政务合作常态化。鉴于此,2018年G60科创走廊九城市达成合作共识,在已有合作网络基础上率先提出开通九城政务通办,通过跨界政务合作提高服务效能,推动供给侧结构性改革。可见,G60科创走廊九城市地方政府跨界政务合作并不是偶然事件,而是在治理需求以及成本收益权衡下基于共同目标的理性选择,从而使得G60科创走廊九城市地方政府跨界政务合作的达成与长效运行成为了必然。

作为长三角地区重要的创新策源地,G60科创走廊在政务服务领域的探索实践领先国家战略行动2年,迄今为止,G60九城通办工作已取得显著成就,并作为首批试点区域给长三角地区乃至全国政务服务“跨省通办”工作提供了实践经验,从一个地方政府改革创新探索实践,上升至长三角一体化国家战略发展的重要平台,G60科创走廊,成功迈入高质量发展的新纪元。但随着国家层面纵向权威的介入以及各地政府在践行数字治理创新实践方面自主性与竞争性增强,G60科创走廊九城市在政务合作领域的跨界行动遭遇了一系列困境,地方政府该如何找到横向自主创新实践目标与纵向国家战略目标的平衡点,成为G60九城“跨省通办”工作的一大痛点和难点。

(二)文献回顾

各地在推进政务服务“跨省通办”过程中涉及大量的地方政府跨界行动,主要以地方政府自主谋求合作形式呈现,即两个或两个以上的地方政府为了在一个更大的区域中提供公共服务而联合发起的共同行动[2],用以解决单一行政管辖区无法解决的跨边界问题[3]2。十八大以来,“跨省通办”成为国家层面的一项重要战略部署,先后在长三角、京津冀等地区设立“跨省通办”试点方案,鼓励有条件的地区率先实施“跨省通办”,基于政务合作的地方政府跨界行动逐步走上正轨。探讨地方政府在政务服务领域的地方政府跨界行动中合作创新问题具有重要意义:

一方面,“互联网+政务服务”的提出既是传统政务服务的升级版,也是政府治理模式的创新[4]。浙江省的“最多跑一次改革”、江苏省“不见面不审批”、上海市“一网通办”等为数字政府转型升级,为解决跨层级、跨部门等问题提供了多元实践模式,初步建立起我国政务跨区域治理体系,政务服务“跨省通办”成为我国行政管理改革领域一个新的研究议题。另一方面,构建电子政府真正的挑战不是技术能力,而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧和政治性分歧[5]8。“跨省通办”中涉及的地方政府跨界行动类型具有非毗邻性,与地方政府依靠地理位置的优越性而形成的经济发展与环境治理等领域的合作不同,“跨省通办”涉及的地理范围可近可远,传统政府自上而下的科层性质与属地性质的办事风格受到巨大挑战。

当前有关地方政府的跨界合作行动逻辑的文献大量涌现,较有代表性的解释框架有以下几类:

一是资源驱动逻辑,强调资源对于地方政府间合作开展的支撑作用。资源禀赋差异与互补是地方政府自愿合作的客观基础,地方政府合作的形成与维持得益于合作伙伴所拥有的资源储备和管理能力[6],地理临近性、经济和政治地位、政治体制相似性以及跨省领导职位调动等因素对于合作均有影响[7]。不同地方政府对合作伙伴掌握资源的需求程度差异,也会改变合作双方的权力均衡结构。

二是利益驱动逻辑,将地方政府合作定义为多个合作主体在合作机制构建的基础上寻求利益的自觉行动[8],是“合作收益-成本权衡”下的理性选择。该逻辑下的制度性集体行动理论成为解释地方政府跨界合作行动逻辑的代表性框架,并将地方政府合作利益分为集体性收益与选择性收益两个部分。学者们从地方政府合作是否能够给地方来带政治、经济收益出发,将合作分为“趋利型”和“避害型”两种。[9]地方政府间横向合作的达成主要着眼于集体性收益的增加及合作风险的降低。[10]

三是权威驱动逻辑,中央或上级政府为实现某一特定的政策目标,通过立法、行政等纵向干预,要求地方政府予以协作[11]。在中国治理情境中,权威性体制下的纵向干预是促进地方政府横向互动机制深化发展的必要因素。[12]作为府际合作的“推动者”,上级政府基于正式权威的合法性压力,能够带动下级政府建立一致性目标,同时能够为地方政府提供沟通交流的平台并制定利益交换规则,从而促成多方合作的达成。[13]

然而,已有关于地方政府跨界合作的文献主要聚焦在区域经济发展[14-15]、环境治理[16]、应急管理[17-18]等领域,鲜有研究系统探讨政务服务方面跨区域地方政府间合作是如何形成与展开的。数字治理视域下地方政府政务服务跨界合作行动尚未得到学术界的重视,一些现实问题诸如跨界行动联动性较差、整体治理效能不佳等逐渐凸显,亟需从理论层面为地方政府在政务服务跨界行动中谋求合作共赢提供新思路。本文以G60九城“跨省通办”政务实践为研究案例,基于制度性集体行动理论,整合横向自主协同与纵向权威介入的行动逻辑,透视地方政府跨界行动的微观机理,深究G60九城政务跨界合作困境,并提出相应的对策建议,以期对推进地方政府跨界政务合作有所助益。

二、理论基础与分析框架

制度性集体行动(ICA)理论最早由美国佛罗里达州立大学理查德·C.菲沃克(Richard C. Feiock)教授提出,该理论建立于奥尔森的集体行动理论[19]之上,聚焦于多地政府或政府的多部门机构因共同目标、利益而出现沟通、协作和订立契约的动态过程[20]。国内学者自2015年开始引入ICA理论,并将之应用于跨界合作治理研究,尤其是环境治理领域。跨界行动是各地方政府作为特殊“个体”参与的集体行动,由于信息不对称、权力不平等、缺少协调等容易陷入横向、纵向或功能性的集体行动困境,其中交易成本和合作风险是影响地方政府跨界行动的关键因素。交易成本包括信息成本、协商成本、执行成本以及自主权丧失成本,合作风险则包括协调不力、分配不公和背弃合作三种状态。当合作机制涉及的行动者越多、集体决策越多,跨界行动成本就越高。当相关行动者的利益矛盾难以调和时,往往需要上一级权威性权力强制介入来化解地方政府跨界行动的内部矛盾。该理论的提出为解决地方政府跨行政区合作中的集体行动困境提供了一个概念框架和分析工具。

在中国情境下,地方政府的跨界合作行动根植于“条块结合”的央地关系,呈现出横向与纵向政府交互形成的复杂形态。数字治理进程中“跨省通办”所涉及的政务合作行动其本质是依靠互联网等新兴技术,以构建资源共享和一体化服务平台为目的,地方政府自主开展的集体行动。但地区之间的制度、利益、技术等壁垒与政务数据共享互通存在难以调和的内在矛盾,使得跨界行动依旧面临集体行动困境,制度性集体行动理论对于横向地方政府政务跨界合作中的“集体行动困境”依然具有解释力。现有学者基于制度性集体行动视角观察跨部门政务数据共享困境[21]以及跨部门参与意愿[22]等现象研究,为本文“跨省通办”政务服务跨界行动提供了一定的理论基础。

此外,中国单一行政体制下中央或上级的纵向权威为数字治理过程中跨界行动提供了新的视角和创新的空间。“跨省通办”作为国家战略发展的重要内容,中央和上级权威的介入在地方政府跨界政务合作中承担起“监督者”与“调和者”角色,纵向强制性权威介入干预能够对地方政府横向自组织行动产生补充性作用,促成跨界行动成功达成,但上层权威的介入同样存在风险,纵向介入的限度也是重要议题。因此本文以G60科创走廊九城市政务合作为观测对象,构建了一个关于跨界行动内在机制的分析框架(如图1),一方面基于制度性集体行动理论,分析数字治理下地方政府跨界行动达成的内在动因与行动困境,另一方面,从府际关系视角切入,探讨跨界政务合作过程中纵向权威在地方政府跨界公共事务治理中的权力边界。

图1 数字治理下地方政府跨界行动内在机制来源: 作者自绘。

具体而言,跨界行动的发起得益于多个地方政府在集体性收益和选择性收益的驱动下达成的利益共识。地方政府间的横向自主性协同与科层体制下的纵向强制介入,是地方政府跨界行动的两条重要运作路径。首先,基于制度性集体行动理论框架,地方政府横向自组织跨界合作过程主要受信息成本、协商成本、执行成本等行动成本影响,同时也会面临协调不力、背叛协作、分配不公平等合作风险,使得横向地方政府陷入难以协同的困境,纵向干预成为解决横向协同困境的重要手段。其次,纵向干预分为权威性、激励型和信息型三种[23],权威性干预是指上级政府依靠立法或正式的制度文件等强制性手段使得多个行动者就某个事项达成行动共识并启动协作[24];激励型干预是指上级政府为推动多个行动者合作的达成,提供人事或财政等资源支持;信息型干预是指上级政府通过指导书、层级间的沟通以及提供信息、技术或专家支持等的方式介入地方政府横向行动[25]。对于地方政府自主发起的跨界合作行动而言,纵向权威的介入需要地方行动者承受自主权丧失的成本,同时上级权威的干预程度存在介入过高或不足的风险,从而导致纵向协同困境。最后,跨界行动是个动态的过程,每一个行动者在执行过程中受“成本-风险”理性选择的影响,都有可能产生机会主义,单一合作机制的有效性较低,因此,横向行动者间自组织机制与纵向政府强制性机制间的动态调整与整合成为缓解政府间合作风险与维持跨界行动稳定性与持续性的重要内容。

三、G60科创走廊九城政务合作的跨界行动具体实践

(一)G60九城市“跨省通办”政务合作运行机制

2018年G60九城市“跨省通办”正式开通,九城市间的政务合作完全由地方政府自主发起。2019年G60科创走廊被纳入长三角区域一体化发展规划,同年12月以科技部为代表的中央部委,正式启动G60科创走廊建设领导工作机制,确定将G60科创走廊作为政务一体化的重要试点区域。自此,G60九城市“跨省通办”形成地方自主协同与高层权威强制介入的多层次跨界行动机制。

1.横向自组织行动机制

G60九城市“跨省通办”作为一项由地方自主发起的创新探索实践,主要依靠横向地方政府间自组织协同机制运行,行动主体由九城市地方政府自主产生,地区间的集体性事务合作内容主要通过“联席会议-联席会议办公室-专项工作组”三级运作合作机制展开。

一是联席会议,会议由自愿签署合作协议的九城市政府主要领导人以及由科技部会同国家发改委、工信部、人民银行、银保监会、证监等六部委联合成立G60科创走廊建设专责小组共同参与,通过联席会议对重大战略、重大安排、重点项目进行决策部署。国务院提出实施跨省协同政务服务及长三角区域通办先试先行要求后,专责小组和九地相关领导人通过联席会议机制,对长三角“一网通办”试点方案进行细化完善,从而明确G60科创走廊的整体布局和工作框架。

二是联席会议办公室(简称“联席办”),办公室成员的构成由九城市政府共同派遣组成,并授权给派驻成员代理事务的权力,以代理机制的形式,在地方政府创新合作过程中担任权威角色,联席办成为代理机构负责有关规划、政策、项目等决策的落实对接和业务联络,以及在地方合作出现纠纷问题时进行协调,为九城市集体合作事项进行牵头、对接以及跟踪。上级政府确定政务通办试点方案后,由长三角G60科创走廊联席会议办公室负责牵头九城市政务跨界合作的统筹推进,明确机构、人员和职责,建立分工合作、协同推进的工作机制。

三是专项工作小组,对应横向自组织机制中的嵌入机制,小组成员间以共同任务为目标形成网络关系,保障任务落实过程中的成员沟通和协调。联席办下设多个专项工作组,根据工作任务性质进行划分,属于任务导向的临时性组织形式。G60科创走廊九城市在政务服务跨区域通办方面设立专项工作组,明确分管领导和责任部门,协力推进长三角跨区域政务一体化工作,专项推进地方政府政务合作具体事项的落实。

2.纵向权威介入行动机制

国家高位推动是政务服务“跨省通办”改革实施的根本保障。G60九城政务跨界合作运作过程中,中共中央政府的借助不同的纵向干预方式,将不同省级政府进行整合,依靠省级层面自上而下的权威优势突破地方政府政务合作中的行政壁垒,从而提高地方政府合作的持续性。

一是信息干预。早在2016年,中央政治局第三十六次集体学习时习近平总书记便指出政务服务要实现“三融五跨”,2017年第二次集体学习是更是强调了建立数据共享大平台的重要性。总书记的讲话相当于一种信息型干预,暗含了“跨省通办”在未来国家发展中的战略意义,传递了比较明确的政策意图。G60科创走廊作为长三角地区科技创新的先行地,接受了来自中央层面的信息传递,通过地方政府自组织合作实现跨区域政务服务通办的创新探索。随后,国家层面的政策意图在省级政府得到回应,长三角三省一市积极推进跨区域政务服务工作并通过层级体制向下传导,为之后确定长三角G60科创走廊为“跨省通办”试点工作提供了合法性条件。

二是激励型干预。长三角三省一市跨省域政务通办工作选定G60科创走廊九城市为试点区域后,迫于各地政府的经济水平、技术能力、组织结构等均存在差异,省域层面以激励型干预的方式直接提供技术、设备、人才、资金等支持对接G60科创走廊发起地松江,再由松江推广到其他8个城市,推动九城市合作关系的建立与维持,并确保了执行的可能。

三是权威型干预。G60科创走廊上升为国家战略的一部分后,政府服务通办工作需在国家与长三角规划要求的框架内进行。国务院对于“跨省通办”工作的指导意见、高层领导人的批示、长三角跨区域政务通办试点方案等都属于权威型干预。在G60科创走廊政务服务跨界合作缺乏完备制度的情况下,权威型干预对于横向政府间合作的开启起到了重要作用,通过高层权威落实到各地,成功打通了地方政府间在合作事项协调方面的壁垒,促进地方横向合作的有效达成。

(二)G60九城市“跨省通办”政务合作的行动成效

G60科创走廊九城市政务服务跨界合作发展至今已有5年,从地方自组织探索实践逐步上升为国家战略再到纵向国家指引与横向自组织探索相结合,G60九城市“跨省通办”已取得显著成效,具体来看主要表现为模式创新、制度创新以及合作创新三方面内容。

首先,模式创新。最初,九城市政务办理主要依靠线下专窗服务模式完成异地代收代办,诞生了全国首批12张异地办理的证照。为提高线下办事的效率,随后又探索起线下自助服务模式,通过线下一体化自助服务终端高效提供自助办理服务,全国首张营业执照跨省自助打印便是在松江和合肥产生。2021年G60九城市基于长三角政务服务一体化平台设立G60科创走廊线上专区专栏,开发了“全程网办”模式,为企业和个人提供更加高效便捷的服务模式。然而,“全程网办”模式下跨区域政务服务依旧存在地域限制、标准不一、数据不通、平台支撑不够等堵点难点。为进一步打通壁垒,G60九城市在服务模式上持续创新,2023年6月6日在第五届长三角一体化发展高层论坛会上正式上线发布“远程虚拟窗口”新模式。会后,G60九城市第一时间开通“远程虚拟窗口”账号并完成联调联试,实现了远程虚拟窗口在G60科创走廊九城市全面覆盖。五年时间,G60九城市跨区域通办模式不断革新,并且将持续探索新模式提供优质服务。

其次,制度创新。由于G60科创走廊政务服务“一网通办”工作的先行示范效应,2019年3月G60科创走廊九城市被国务院办公厅确定为长三角地区政务服务“一网通办”试点区域,从区域性自主探索上升为国家战略的一部分,“跨省通办”相关工作的制度规范也在逐步完善。为确保线下专窗服务高效优质且依法合规,G60联席办制定了《长三角G60科创走廊“一网通办”专窗管理规范》,先后在九城市以地方标准形式完成发布,同时配套制定了一系列配套规范与制度,对跨区域协同办事流程进行重构优化。此外,九城市政务跨界行动机制也进行了创新。2023年3月9日长三角G60科创走廊“一网通办”工作研讨会在松江召开,为更新完善G60九城市政务合作运行机制,九城市地方政府共同研究制定了《长三角G60科创走廊“一网通办”工作联系会商机制的工作方案》,巩固了G60科创走廊已有成果,建立了长效常态合作机制。

最后,合作创新。G60科创走廊九城市政务合作创新主要表现为G60九城市地方政府主体间合作内容的创新以及合作对象的创新。一方面,随着技术的发展以及社会与市场两大主体对于跨界政务需求的变化,G60九城市“跨省通办”事项清单也在不断扩大更新。九城通办正式启动之初,目标群体定位于市场主体,于是开通了30个涉企事项。随着平台与制度体系的成熟,各地政府基于社会与市场的现实需要将目标群体扩大到个人,同时通办事项类型也逐步扩大至税务、医疗、教育、住房等诸多方面。另一方面,国家层面的全国性“跨省通办”平台的建立以及相关政策逐步完善,全国范围内跨区域通办成为未来政务服务的重点方向。对于G60科创走廊九城市各地方政府而言,“朋友圈”不再局限于G60九城市,全国范围内有需求、有意愿、有能力的区域双方均可建立合作关系。以松江为例,除九城市外,还与青岛、西藏、云南等地区达成合作,九城市各主体合作网络愈发复杂。

四、G60九城市“跨省通办”政务合作行动困境

对于G60科创走廊九城市政务跨界合作而言,现有行动机制促进了九城市政务合作的达成,推动了跨区域政务办理的实现与推广。然而,随着G60九城市地方政府在政务合作方面的推进,其跨界行动迎来了新的“瓶颈期”。基于制度性集体行动理论,G60九城市各地方政府间的种种矛盾以及上级权威的高层压制让政务跨界合作面临较高水平的合作风险与交易成本,从而导致G60九城市政务跨界行动陷入制度性集体行动困境,主要表现为:横向自组织行动困境与纵向权威介入行动困境。

(一)横向自组织行动困境

G60九城市地方政府作为政务服务跨界行动的主要行动者,内部发展水平以及成员偏好等都存在差异,每一项合作内容都需要各个行动者基于理性选择做出决定。因此,九城市横向自组织跨界行动机制运行过程中,其交易成本是随着行动者的理性选择而不断变化的,使得地方政府基于政务合作的集体行动面临背叛、协调、分配等风险,极易陷入横向自组织行动困境,具体而言主要包含以下几点:

其一,背叛风险:缺乏“协议”的一致性。G60科创走廊九城市政务服务合作发展至今,主要基于以“行政协议”为纽带的联席会议,合作项目的开展依赖于九城市内部主体间的互相信任基础上的非正式口头协商与承诺,缺少正式的具有法律效应的文本性协议。以G60科创走廊的策源地松江为例,“跨省通办”主要工作负责人C谈及政务合作正式协议表示:“目前和我们签署正式合作协议的地区有江苏省南通市海门区、浙江省丽水、苏州市相城区……,大多数都不属于G60科创走廊九城市范围,我们(指G60九城市)开展合作项目很多都是领导人口头上的协商就达成了。”联席会议为地方政府官员提供了重要的沟通交流平台,但是该行政协议并不具有强制性,对于违约责任、监督以及纠纷等缺乏有效的约束力,解决这类复杂类型的合作难题时,地方政府需要承担较高的执行成本。同时合作协议的达成有赖于合作主体间信息的共享,在信息不完全和有限理性约束下,信息隐瞒成为地方政府自我保护的主要选择,无疑增加了合作过程中的信息成本。此外,现行适用于“跨省通办”的全国性和地方性法律、法规等还处于不断完善阶段。G60九城市“跨省通办”政务合作具体规范主要参考国家层面以及各省市层面出台的相关条例,就部分事项的统一管理规定的出台的规范性文件已经到期,且部分条款可操作性不强、规定模糊,导致对九城市跨区域政务通办难以系统管理和全面规范,主体间尚未形成具有实质性约束力的区域性规则,存在较大的“背叛风险”,地方政府随时可以“脱身”寻求更有力于自身发展的合作对象。

其二,协调风险:目标偏好的差异性。地区发展定位的不同导致政务服务侧重点不同,对于跨区域政务服务事项的合作意向存在偏好差异。成立之初,G60科创走廊旨在打造科技创新策源地、世界级产业聚集群,因而九城跨区域政务通办面向群体是九城市区域内的企业,对于企业政务服务事项的选定,九城市较易达成一致,相对应的协商成本较低。伴随着人员的流动,跨区域政务服务中个人事项逐渐成为九城通办事项拓展的首要需求,在个人政务服务事项上九城市以达成共识的高频事项为主,执行成本也较低。然而,国家层面“跨省通办”出台了相应的政策要求,依靠自上而下的政治力量推动的跨区域政务通办事项全面且成效显著,使得九城市对于政务服务跨界探索的目标定位陷入了“躺平”于国家号召要求还是继续“内卷”于地方创新性突破的两难境地。地方政府在上级规定范围外的创新项目实践更加注重本地政务的现实需要与特色,存在强弱有别的事项需求,造成行动积极性上的差异。以G60九城市中芜湖为例,其地方政务服务以航运为特色,相较于G60其他八个城市,芜湖在政务服务方面的合作优先考虑有航运需求的地区,这样由地方需求差异造成合作主体积极性差异的现象投射到其他地区同样成立。国家层面的平台系统打通也让地方政府拥有了更多的合作对象选择,G60联席办负责“跨省通办”工作的成员H在受访时谈及各地区合作对象说:“3月份的九城市‘一网通办’联席会议上,(九城市)领导人汇报工作时提供的案例大部分城市密切合作对象都不在九城市范围内。”国家对于“跨省通办”工作的推进,扩大了地方政府合作对象的可选择范围,各地方政府可在全国范围内选择具有目标偏好一致的合作对象,G60九城市这种“小范围”主体间的横向协同越来越难以达成一致性,协商成本越来越高。可见,合作主体在合作过程中协调不力的风险越来越高。

其三,分配风险:地方政府的逐利倾向。关于G60九城市通办,负责人Y表示:“不通是常态,通是例外。合作能不能成大家都有各自的顾虑在。”一方面,表面上看来对每一个潜在合作者都有益的集体行动,皆有可能由于人们怀有不付出成本就想获得收益的企图而流于失败。[19]41在G60九城政务合作过程中,行动主体参与合作的积极性必然存在参差,对于某个政务事项的拓展,往往是从积极性较高的两地进行“点对点”试行,当其他主体看到这个“点”带来的收益后,才会在已有的技术设备开发完善的基础上主动去对接协调,从而扩散到“面”,前期没有付出试运行的成本却直接享受到相应的合作利益,这种“搭便车”的行为存在加大了合作中分配不公的风险。另一方面,行政区划的刚性约束也决定了地方政府选择性利益取向。对于符合整体利益且与各地政府利益趋向一致的合作事项,协商成本较低,合作的共识就容易达成,然而利益偏好不一致的合作事项在协调过程中容易发生合作议程及资源动员的分歧,导致合作谈判陷入僵局最终被搁浅。以G60九城市中松江、苏州、杭州三地为例,在行政区划上分属沪、苏、浙三大经济优越地区,既是合作关系也是竞争关系,对比G60科创走廊政务合作所需成本与所得利益,三地政府更倾向于基于国家层面的配合性合作,而九城市范围内的自组织合作往往难以达成可观的利益甚至带来一些负担。这种由行政区划的刚性约束导致地方政府逐利性趋向的问题难以彻底根除,最终造成政务服务协同发展和协调机制不能有效地发挥。

(二)纵向权威介入行动困境

当横向政府之间自发的相互协调和互动可能带来较高的交易成本而无法有效实现合作与整合的时候,自上而下的科层制权威具有一定的优势[26]。虽说G60九城市“跨省通办”地方自主性合作越来越密切,但是完全突破区域划分的行政壁垒显然是不切实际的,纵向权威的介入是解决九城横向跨界行动中背叛、协调不利、分配不公等风险的重要手段。然而上级权威的介入必然带来横向主体自主权的丧失,同时国家意志与地方目标的冲突也会带来纵向集体行动困境,主要表现为两方面:

其一,介入不足:上级政府注意力资源的弱分配。G60九城地方政府政务跨界合作探索领先国家战略近2年的时间,成功吸引了中央与上级政府注意力,成为长三角以及全国“跨省通办”重要的奠基石,并跻身于长三角政务服务一体化重要试点。但随着全国各地政府纷纷展开政务通办事项的探索实践,上级的注意力分配逐渐发生偏转。拥有全国资源禀赋的长三角地区,地方性“跨省通办”自主探索迎来了高潮,新增不少“试验田”与“先行区”。以长三角生态绿色一体化发展示范区为例,一经成立就被列为跨区域政务服务改革的重要试点区域,汇集了全国数字化程度最高区域,近三年长三角范围内跨区域政务服务新事项、新模式优先在示范区内先行先试。可见,上级政府在跨区域政务服务领域的注意力资源更为倾向示范区,G60科创走廊九城市政务跨界行动在上级注意力资源的分配额度占比逐渐减少。此外,上级政府在“跨省通办”中标准性与统一性问题、行政壁垒难跨越等问题上的权威介入仍是不足,距离“三融五跨”的目标还是很远。基于G60科创走廊九城市政务合作实践出发,九城市领导谈及各地政务通办面临的困境时,在“业务标准难以统一”这一难点上达成一致,苏州市主要负责人L表示:“这不仅是九城通办需扫除的阻碍,更是国家层面‘跨省通办’需要考虑的重要议题。”上级政府对于注意力资源弱分配虽然给予了地方政府自主发展的空间,但当地方政府面临难以解决的统一性与标准性问题时,上级权威的弱干预会导致地方政府在跨界行动中执行成本的增加。久而久之,在跨区域政务服务推进过程中,G60九城市地方政府的行动积极性将愈发难以调动。

其二,介入过度:国家意志对地方自主性的强压制。地方政府自组织发起的合作需要具备一定的自主性与创新性,科层体制使得地方政府迫于层级的压力不得不向上妥协,造成地方自主权的丧失。G60科创走廊策源地松江负责人Y表示:“G60科创走廊九城通办提出前两年,我们相当于一张白纸,随便我们做些什么都是创新,国家参与进来后我们能做的就很少了……很多时候我们‘块’的方面跟‘条’上是有矛盾的,所以渐渐的大家就想‘躺平’了。”(负责人Y)自G60科创走廊上升为国家战略后,九城市“跨省通办”便失去了一定的自主性,尤其省级层面统一的政务平台和大数据中心上线后,由九城自组织开发的政务平台因无法享受长三角平台在部门联通与信息共享等方面的资源优势而逐渐沦落为“样品”。同时,国家对于“跨省通办”事项提出了一系列的要求,拓展了一系列场景与事项,2020年国家层面出台相关文件,提出140项政务服务“跨省通办”清单,2022年国家再次出台文件,新增了22项“跨省通办”清单,G60九城市的通办事项逐渐向国家政策要求靠拢。G60科创走廊作为科技创新的策源地必须走出制度框架束缚,发挥地方自主性探索出更具创新性、前沿性的特色品牌。然而,纵向权威的强压制导致九城市地方政府官员更倾向于“躺平”式顺从纵向强制性行动机制,横向自组织协同机制在纵向权威干预下逐渐丧失了活力。

五、G60科创走廊九城政务跨界行动优化策略

(一)加强契约约束效力:硬约束与软约束的相嵌互补

当前G60科创走廊合作的实现与持续主要依靠的是主体间的自觉、信任等非正式“软约束”,因缺乏稳定性,致使横向合作主体间协同机制被架空,合作目标无法真正落地。长三角G60科创走廊九城市政务服务“跨省通办”是长三角一体化战略下的一个创新性实践,要想以九城通办的“点”带动长三角乃至全国范围政务通办的“面”,必须依靠正式制度来推动。一方面,鼓励地方政府在信任、承诺的非正式契约基础上签署正式的合作协议,通过正式、规范文本等硬约束,激励各方行动,降低合作主体间“背叛”的可能性。另一方面,完善相应的监督处罚措施,授予G60联席办或工作组一定的监督管理权,对协议的实施过程进行监督、督促,设立相应的考核指标,对合作主体定期考核,对于未达到标准的政府追究其责任给予一定的惩罚,进一步提高G60九城政务跨界行动的合作水平。

(二)平衡主体利益冲突:“选择性”与“集体性”的博弈妥协

跨区域地方政府创新合作过程中,只有充分尊重各主体“选择性”的利益与诉求,才能确保合作机制的有效运行、合作主体才能有源源不断的动力,推动跨界行动向更高层次发展。因此G60九城政务跨界行动需要充分关注每个行动主体的差异化偏好及特质,针对偏好的特质选择恰当的合作机制,促进个体“选择性”诉求的实现。G60九城范围内目标偏好一致的小范围个体间也可选择“点对点”先行先试,之后再逐步扩散到九城形成“集体性”行动。此外,九城市“集体性利益”和地方个体“选择性利益”间的博弈,需要部分个体由地方“选择性”利益向区域“集体性”利益妥协,联席办作为协调代理机构可以适度引导合作主体适当的权力让渡、利益妥协,建立“集体性”目标体系。九城市政务通办合作过程中,地方目标事项与集体性公共事项出现不一致现象时,可利用补偿机制对选择妥协的一方进行补偿,给予相应的技术、设备等资源保障,弥补其在合作事项选择上的因利益妥协造成的额外成本,在实现跨区域政务合作网络利益平衡的同时也提高地方政府参与跨界行动的积极性。

(三)明晰权威介入限度:国家意志与地方目标的良性互动

在政务服务“跨省通办”实践过程中,国家意志与地方目标的差异性让地方政府既要直面来自纵向中央到地方的行政压力,又要面临横向自组织行动的创新压力。如果上级注意力资源分配不足,则有可能导致行政壁垒的障碍难以有效去除,但如果纵向权威介入过度则会致使地方政府丧失自主权以及横向自组织机制失灵。因此,G60科创走廊九城“跨省通办”推进过程中必须找到纵向权威强制力与横向地方自主权之间的有效平衡点,实现国家意志与地方目标的良性互动。其一,结合地方政府具体实践,针对地方政府难以协同的跨界地带提供所需的制度资源,设置更加综合、具体的政策目标。例如:建立统一的业务标准与规范,通过自上而下的权威强制力减少地方政府在标准统一上的协调成本;其二,给予地方政府适当的自主性空间,激发地方政府自主创新意识和能力。只要地方政府横向自组织机制可以解决合作中的风险,就不需要纵向干预,只有当横向政府间面临高风险进而导致合作机制无法有效运行时,才需要纵向权威干预作为补充[27]。因此,国家层面对于跨省通办应积极鼓励地方政府的自主创新探索,积极开拓特色事项而非局限于高频事项,建立更符合区域内实际需求的政务通办体系。