市县国土空间规划布局动态优化“六张图”方法研究
——基于广东省试点城市（肇庆）实践的思考

江玉麟

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510000

1 引言

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。随着“三区三线”划定成果经国家审核启用，如何精细谋划国土空间规划布局并实现动态优化成为市县国土空间总体规划冲刺阶段的工作重心。目前，国内学者主要从体系构建、思路要点、编制框架等方面开展国土空间规划的研究探索。林坚[1]认为贯彻落实用途管制制度，关键是把握好规划编制、实施许可、监督管理三大环节。林坚[2]还通过研究发现现有规划类型多但内容和管理逻辑基本相同。周鑫[3]指出现行用海分类存在分类标准不统一,分类弹性不足等问题。然而在“多规合一”背景下，对于如何有机结合城乡规划的方案演绎和土地规划的权属管理、推动空间要素精准落图的研究仍有待进一步深化。本文结合《肇庆市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下称《肇庆总规》）编制实践，基于“多规”布局的特征分析和空间规划的新理念、新要求，归纳了多级规划内容体系、规划布局技术逻辑、空间要素落图方式，总结了以现状图、底线图、管理图为基础，以远景图、专项图、项目图为目标，支撑国土空间规划布局动态优化，为推动规划从“蓝图性规划”向“治理型规划”转变提供一定的借鉴意义。

2 “多规”规划布局的特征

2.1 “城规”规划布局：面向远景的城镇空间发展静态蓝图

“城规”的规划布局主要是基于研究确定的一定时期内城乡发展战略方向和目标，对城市规划区范围内的空间结构和建设用地布局做出具体安排，注重空间方案演绎，较强调技术性，能较好地发挥调控宏观经济的作用。但同时，在面向全要素管控暴露出现状调查时效性不足、强制性内容传导性差且刚性不足等问题。

2.2 “土规”规划布局：协调开发保护关系的全域土地利用安排

“土规”的规划布局主要是对全域的土地开发、利用和保护等情况进行协调组织，更关注对各类土地指标的规模调控、农用地和建设用地的统筹安排，体现出较强的计划性，以“地块规划用途+准入类型名录”的管制手段有效性和适应性较强。但同时，“土规”管理要素相对单一，对城乡人居环境分析不充分，对建设工程技术要求考虑不多。

2.3 发展规划和各类专项规划布局：聚焦特定领域的发展谋划和项目策划

发展规划布局主要是对某一地区（行政区）经济、社会发展的总纲，更注重在国民经济、社会发展、科技进步、城乡发展等方面进行宏观政策引导，结合重大项目清单制度实施管理，以政策引导为主，约束性、落地性不足，空间管制力较弱。由于各专项规划与“城规”“土规”等规划协同不足，导致在实施过程中出现“落地难”等问题。

3 市县国土空间规划布局优化的要求

国土空间规划布局是落实以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度的关键环节，需要以“多规”布局的“有机进化”代替“推倒重来”，描绘动态治理型的空间规划蓝图。

3.1 厘清“事权匹配”的多级规划内容体系

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》强调了“一级政府、一级事权”的空间治理逻辑和“总体规划-详细规划-专项规划”之间的指导约束关系，各级各类规划管控内容深度需与各级政府事权和资源调度能力相对应，并逐级向下留白。基于不同类型规划的主要任务界定布局深度要求，完善传导机制。

3.2 支撑“空间治理”的规划布局技术逻辑

空间治理强调国土空间的开发和保护的系统性、层次性、动态性：①坚持“战略思维”，把国家战略需求落实到规划布局上，关注战略空间的长期价值。②坚持“底线思维”，划设各类空间管控边界。③坚持“全方位协同”，统筹协调各行业领域空间诉求和政府-市场等宏观经济关系。④坚持“全生命管理”，将“调查监测-规划策划-用途管制-执法督察”等动态管理链条思维贯穿规划布局优化的各个环节。

3.3 实现“刚弹结合”的空间要素落图方式

自然资源部印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》等文件明确了国土空间总体规划的内容架构，大部分内容均涉及各类空间要素的具体安排，其落图方式应体现国土空间规划的科学性、协调性和操作性，支撑规划的纵向传导和横向统筹，主要通过“示意定点（定线）”、“准确定界”两种表达形式和“专项设施图”、“用地布局图”两类数据图层细化落实。

图1 涉及各类空间要素安排的内容架构资料来源：作者自绘

3.3.1 表达形式：“示意定点（定线）”和“准确定界”

在规划布局中落实各类空间要素应体现不同类型规划事权的差异，其表达形式大致可分为示意定点（定线）、准确定界两种：①“示意定点（定线）”即在总体规划阶段确定空间要素的方位（走向），并依据用地规模测算及空间关系划示空间管控边界，由下层次规划结合项目建设程序各阶段法定批复据实调整，逐步精确位置和规模、落地上图。②“准确定界”即在总体规划阶段明确空间要素的具体位置、用地规模及空间关系。

3.3.2 数据图层：“专项设施图”和“用地布局图”

国土空间规划布局应体现土地使用计划和空间发展蓝图的双重属性，《市级国土空间总体规划数据库规范》明确了采用分层的方法进行数据库组织管理，聚焦规划布局方面可概括为“专项设施图”和“用地布局图”两大类：①“专项设施图”即表达综合交通设施、公共服务设施、蓝绿开敞空间、市政基础设施等专项规划空间要素的数据图层，有点状、线状和面状三种形式，无需计入规划用地用海属性结构表，可用作谋划空间蓝图的辅助图层。②“用地布局图”即依据土地权属、土地用途等信息对国土空间进行地块划分和实施用途管制的数据图层，需要计入规划用地用海属性结构表，作为实施土地用途管制的主要依据。

此外，各类空间要素的落图方式还须根据建设用地规划审核方式、建设项目前期工作阶段因素、建设项目需协调行政层级综合研判：①根据建设用地规划审核的相关政策要求，对属于国家、省重点建设项目、列入地级以上城市的交通、水利、能源项目等符合特定情形的，在用地规划审核中可按“视作符合规划”处理，无需依据土地规划确定的地块用途审核。②按建设项目前期工作阶段分，处于用地预审（项目立项）及以前工作阶段的项目选址范围常与实际建设范围偏差较大。③按建设项目的协调行政层级分，属于跨行政区的线性基础设施、厌恶型设施的，往往需要在更高行政层级上协调空间落位。对属于上述三种情况的，仅在专项设施图上作示意定点（定线）表达更具操作性。

4 肇庆市县国土空间规划布局中“六张图”技术方法的实践

肇庆市地处粤港澳大湾区，因势形成“半珠半山”“半城半乡”格局特征，城乡、区域发展不平衡的矛盾也较为突出。笔者基于对国土空间规划内容体系的理解，提出以“六张图”技术方法支撑规划布局动态优化。

图2 “六张图”技术方法 资料来源：作者自绘

4.1 现状图：土地利用真实情况的全面反映

在空间治理要求下，现状图应是按照一定规则和周期更新的时空状态。《肇庆总规》主要做法包括：①基于高精度DEM数据、地形图、土地卫片等进行国土空间的数字化呈现。②以“三调”为基础进行基数转换并逐年更新。③结合行业主管部门的各类设施名录、POI开源数据等，将各类公共机构设施信息“定点”或“定界”落图。④通过不动产确权幢数据、企业税收等数据识别地块效率。现状图通过系统梳理地形地貌、土地用途等现状，将机构设施、经济效益情况与土地关联，为优化规划布局提供数据参考。

4.2 底线图：国土空间开发利用必须衔接的红线禁区

国家多次强调要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。《肇庆总规》主要做法包括：①全面梳理环保、林业、农业等行业主管部门以保护为主要导向的空间要素和管控边界，涉及粮食安全、生态安全、韧性安全、特殊管控四大类。②界定禁止建设区域和限制建设区域，指导规划布局优化和建设项目谋划选址。底线图通过梳理各部门的管控边界要求，汇集并界定禁止开发建设、符合特定门槛条件方可建设的空间范围，指导规划建设做好避让协调。

4.3 管理图：落实合法土地权益保障的空间参照

《中华人民共和国土地管理法》明确“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”的土地用途管制制度，国土空间规划布局应保障好相关合法权属权益。《肇庆总规》主要做法包括：①梳理各行业部门涉及国土空间权属权益的要素边界，主要包括用地批准红线、国土使用权证、选址意见书等，以及其他山水林田湖草的权属边界。②结合相关法规政策要求衔接落实。管理图通过对现有各类权属边界的全面梳理，使得单位和个人的合法权益在规划布局上得以体现。

4.4 远景图：基于人口城镇化和社会经济发展导向的蓝图谋划

国土空间规划布局是对未来一段时期内的空间统筹安排，应在更长的时间维度、更广的空间尺度上综合研判。《肇庆总规》主要做法包括：①基于“双评价”，综合考虑交通区位、配套设施等因素，采用约束力大、可获得性强的指标量化评估土地开发潜力。②按照3-5平方公里的门槛规模识别可连片开发的潜力土地。③衔接国土空间总体格局进行多情景方案推演。④结合城市山水通廊、区域基础设施廊道等划分城镇组团，提出远景概念性规划布局，划定城镇开发边界。⑤估算土地开发经济账，平衡土地开发成本和收益。⑥提出各城镇组团的开发时序和土地供应结构配比。远景图通过多方案比选描绘肇庆市城镇发展远景蓝图，以期确定兼顾中长期战略价值导向和近期开发实施需求的规划布局方案。

4.5 专项图：各类专项设施空间布局安排的统筹协调

《若干意见》明确了“相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及‘一张图’的核对”的工作要求。《肇庆总规》主要做法包括：①评估分析现行专项规划，基于空间规划预测的人口规模和行业标准，校核各专项设施的规模总量；以十五分钟生活圈为基本单元校核设施布局。②衔接梳理各专项设施的存在问题和空间诉求，综合研判后优化规划布局。专项图通过汇集各专项现行规划并评估存在问题，在一张图上协调不同类型设施之间的空间关系，为优化规划布局提供参考依据。

4.6 项目图：重大项目用地保障的协调机制

《自然资源部关于2020年土地利用计划管理的通知》提出了“坚持土地要素跟着项目走”的指导意见。《肇庆总规》主要做法包括：①梳理重点项目的基本情况，涉及项目概况、前期工作进度、用地保障等。②根据政策要求对不同类型的重大项目作出空间响应，涉及两种情形。一是基础设施等项目选址红线基本等同实际建设范围的，经节地分析论证后落实规划布局；二是创新研发、乡村振兴等项目选址红线远大于实际建设范围的，结合方案设计核准用地诉求后落实布局，或以点状供地方式予以保障。项目图基于经核准的重大平台、重点项目基本情况和用地诉求，落实项目用地保障，并促进国土空间集约节约布局。

综上，通过对“六张图”的叠加分析与协调处理，完善国土空间规划布局，并基于与政府部门、土地市场等主体之间的协调对接机制，实现规划布局的动态优化，支撑实现“一张蓝图管到底”。

5 结论与讨论

本文结合肇庆试点实践，总结了以“六张图”技术方法支撑规划布局动态优化，为实现“一张蓝图管到底”提供了技术参考。当然也可以发现，“六张图”技术方法还存在细化之处。一方面，国土空间规划相关政策和标准仍在调整，规“六张图”技术框架仍需要不断迭代。另一方面，本文的实证案例选取在广东省肇庆市，对规划用海方面进一步系统研究，这有赖于更广泛的实践案例支撑。