存量建筑更新容积率奖励机制演进与发展对策研究

李俊逸 王俊森 雷轩

广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510000

1 引言

存量建筑是指已经建成的建筑物。目前我国建成区建筑总面积已达569亿平方米，但大部分为20世纪70年代以前建造的老旧建筑。这些存量建筑随着时间推移，存在设施陈旧、能源效率低下、结构安全性低、功能布局和空间使用效率低等问题，已经严重制约了城市的可持续发展。更新改造存量建筑可以满足人们日益增长的美好生活需求，解决因建筑结构、空间布局及功能缺失而造成的生活矛盾。因此，更新改造存量建筑是实现城市精细化高品质发展的关键举措。

存量建筑更新容积率奖励，是指土地开发管理部门为推进项目，通过增加建筑使用面积，激发开发商及业主的更新动力，提升建筑功能品质，提高土地及房产价格，增加政府的土地出及房产交易税收。尽管存量建筑更新容积率奖励政策有诸多利好，但在实际使用中也存在一些问题，如拆建面积协调问题，新增面积后带来的空间拥堵和基础设施需求加大问题。目前，我国对存量建筑更新容积率奖励政策还在探索阶段，对非文保性或居住提升类建筑更新改造尚未形成明确的实施路径。仍需制定更为适宜的更新容积率奖励政策，以平衡更新改造后的利益分配及空间布局问题。本文将以国内外存量更新容积率奖励机制的演进为基础，深入剖析其影响因素，并对我国未来存量建筑更新奖励机制发展提出几点思考。

2 容积率奖励机制演进历史

2.1 研究综述

更新容积率奖励机制作为促进城市存量建筑更新的重要政策工具，近年来成为城市更新的研究热点，学者们从不同角度对其进行了深入研究。首先是更新容积率奖励机制的选择与规划。不同的面积更新容积率奖励机制在激励强度和结果上有所差异，学者们研究不同机制的奖励标准、实施程序以及监管模式，探讨适宜机制的选择标准。其次是政策制度的平衡性。合理的更新政策需要在激励更新与控制过度拆建之间取得平衡[1]。学者们提出了避免过度拆建的相关政策设计，如限制单体建筑拆建面积、鼓励保留历史建筑等。对于激励机制的效果评估。研究发现，发现城市规模越大，容积率奖励机制对地价的影响程度越大[2]。同时，相关研究也表明容积率奖励制度同城市土地集约发展有正向联系。

总体来说，我国针对于更新容积率奖励的研究成果较多，但对于存量建筑更新容积率奖励的研究有限，研究重点主要集中建筑整体更新改造基础下的制度设计，政策平衡及效果评估等方面。

2.2 演进历史

2.2.1 西方存量建筑更新容积率奖励机制演进

西方存量建筑更新容积率奖励机制起源于20世纪70年代，最初仅关注于中心城区的建筑更新奖励管控，之后逐渐将管控范围扩大至旧城区。管控奖励内容也从最初的面积奖励机制扩展到强调环境可持续性，文化延续性及第三方审核机制。

第一阶段（1970-1990年）：无明确容积率奖励机制时期

20世纪70年代，西方国家开始尝试推行容积率调控机制，即通过限制建筑物的高度、厚度、占地面积等方面的参数，以解决高密度建筑可能会给城市带来道路拥堵、交通问题、噪音污染等问题。80年代，美国制定《历史遗产法》，确立与更新老旧建筑相关的政策框架[3]。1984年，英国通过《城乡规划法案》设立开发权利转让机制，这是容积率奖励机制的前身。

第二阶段（1990-2000年）：初探时期

90年代，美国修订《国家历史保护法》，明确允许在历史区更新老旧建筑时额外获得一定面积的发展权，同时放宽了历史建筑的保护范围和标准。英国通过《1990年城乡规划法》将开发权利转让机制归为正式政策工具。2000年，金贝公寓成为美国首个通过存量建筑更新建设而成的酒店公寓，其中纽约市历史建筑法及纽约市历史建筑税收津贴政策对改造面积奖励提供了重要支持。

第三阶段（2000-2010年）：扩张时期

2000年以后，容积率奖励机制进一步扩展和演进，开始应用到非历史遗产建筑和历史城区之外的更新项目，奖励的评估标准也从最初的功能完善演进至建筑质量、能耗、外观等方面。英国布里斯托尔威斯科茨街区更新项目沿用英国《1990年城乡规划法》提出的开发权转让机制及《2008年城乡规划法》提出的鼓励采用更高的建筑标准来换取更多发展权，通过降低60%的能源消耗和30%的碳排放，获得了原有建筑面积4倍的更新奖励面积[4]。

第四阶段（2010年至今）：收缩时期

2010年至今，随着低碳概念的发展，西方容积率奖励政策出现了收缩或调整的情况。2021年英国通过国家规划政策框架，提高了获得额外发展面积的条件门槛，要求项目必须通过英国建筑研究院环境评估方法或可持续住宅规范才能获得较高倍数的面积奖励。部分城市也开始试行由独立第三方机构评估后才提供奖励的机制，以提高奖励的合理性和有针对性。

2.2.2 国内存量建筑更新容积率奖励机制演进

中国的存量建筑更新容积率奖励机制起源于20世纪80年代，最初旨在通过容积率奖励主补偿建筑更新的社会成本，随着更新活动加快，各地出现调控政策限制容积率奖励，逐渐由整体更新奖励向局部更新奖励发展，显示从简单整体更新奖励向人性化、质量化及存量化更新奖励转变的趋势。

第一阶段（1980-2015年）：无明确容积率奖励机制时期

这一时期，地方政府对建筑更新的干预主要针对于土地征收及出让方面。在城市扩张和基础设施建设的推动下，政府通过统一征收出让、土地出让金减免等方式间接鼓励开发商改造旧城区，但是并未明确提出容积率奖励或增容政策。

第二阶段（2015-2020年）：建筑整体更新容积率奖励机制扩张时期

随着城市更新的日趋火热，我国许多城市开始进行更新面积奖励试点。2015年，上海颁布《上海市城市更新实施办法》，明确提出通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平；对于增加保护具有价值历史建筑的，将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。2019年《深圳市城市更新单元规划容积率审查规定》提出保留更新历史文保建筑可获得保留构筑物的投影面积的1.5倍奖励面积。这一阶段逐渐形成了“保留旧改造新、控制总量稳定运营”的国家政策导向。

第三阶段（2020年-至今）：建筑局部更新容积率奖励机制扩张时期

2021年6月，住建部出台通知鼓励在不改变土地用途且满足安全情况下,加强存量建筑更新改造。同年，重庆出台实施《重庆市城市更新管理办法》，对增加公共服务功能的城市更新项目给予最多原计容建筑面积15%的建筑奖励面积。此外，北京、广州，深圳等地也相继出台政策以不计容面积或是奖励面积的形式支持建筑布局改造。

2.2.3 国内外对比小结

总的来说，存量建筑更新容积率奖励机制对奖励面积及比例有较为具体的描述，但对于转让面积的评估标准、实施路径以及监管路径等方面尚未作出详细的规定。东西方存量建筑更新容积率奖励都最初的粗狂式的补贴模式朝着经济化的城市治理政策演进。西方国家的面积奖励比例通常较高，如美国的历史片区可达到2-3倍，英国可以达到更高比例。对比而言，中国的面积奖励比例较低，建筑全面更新的奖励比例大多不超过2倍，建筑局部更新奖励比例通常在15%左右，这也使得中国没有经历大规模的奖励政策缩减阶段。评估标准方面，西方存量建筑更新容积率奖励对于绿色建筑及低碳生态已形成较为成熟的评价体系，甚至由独立机构审核确定奖励面积，而中国的评估更宽泛和主观。

表1 存量建筑容积率奖励比例相关政策梳理

3 容积率奖励机制演进影响因素

3.1 城市化因素

城市化初期，大量外来人口涌入城市，产生巨大的住房需求。为满足这一需求，政府实施相对宽松的容积率奖励制度，以刺激住房和基础设施建设。随着城市化水平提高，城市空间逐渐扩张。持续外移的城市边界将占用大量农用地，增加城市管理难度。因此，政府逐渐加强对容积率的控制，遏制城市无序扩张。在中期阶段，容积率政策呈现出分化的特点。在中心城市和城区，政府加强容积率控制，限制建设用地增量；而在城郊新区等，政府通过提高容积率鼓励开发商带动基础设施建设。在城市化后期，人口增长放缓，住房需求趋于饱和，土地资源相对稳定。此时，容积率政策更加注重限制和控制，避免过度开发，促进土地资源的可持续利用。

3.2 经济因素

经济因素包括土地供求关系、房地产市场的发展和变化、社会经济发展水平等。土地供求关系直接决定了存量建筑更新容积率奖励机制的实施效果。如新加坡、香港等城市，由于土地资源紧缺，老建筑更新与重建面积释出都具有较高价值。土地市场供小于求，存量建筑更新容积率奖励机制就会更加受到重视和关注。社会经济发展水平直接决定了城市居民的生活水平和需求水平，也决定了城市更新和改造的市场需求和市场价格。例如在经济较慢发展的中西部城市，由于居民收入较低、生活水平不高，对更新改造的需求较小，市场动力相对较弱，面积奖励政策的实施难度较大，这些城市更倾向于采取较为宽松政策，推动城市的增量更新建设。

3.3 环境因素

环境因素包括城市环境和人居环境的变化和改善、城市生态环境保护和建设、城市资源利用和节约等。西方国家由于工业化发展较早、资源利用较高，环境污染问题较为突出。许多城市对更新改造出台奖励政策来减少工业污染对环境带来的危害，通过限制污染企业、鼓励清新的企业进驻等途径实现污染治理。中国由于工业化展开较晚，目前仍有许多城市将制造业作为地区的支柱产业，对于资源消耗有高度依赖性。与西方相比，中国的工业存量建筑更新大多处于补足功能、优化景观方面，对于节能减排及绿色建筑奖励尚未形成固有体系。

图1 中西方存量建筑容积率奖励机制演进驱动模型对比图

4 中国存量建筑更新容积率奖励机制发展思考

存量建筑更新容积率奖励机制的演进历史和实践显示出其较高的合理性和可操作性。对比中西方存量建筑更新容积率奖励机制的演进历程及其影响因素，可以发现，其通常出现在城市化后期，与城市化进程紧密相关，目的是在保障城市发展的同时改善建成区的居住质量。随着城市化进程的提高，存量建筑更新容积率奖励的内容也更为多元及细致，从最初的空间功能补足逐渐演进为绿色建筑建设、历史文化遗产保护及多样性空间体验。

目前中国的存量建筑面积奖励机制仍处于扩张期，预计未来将经历收缩期。为了避免资源过度分配，建议采取以下措施：首先，从“量”向“质”转变，建议将“修复面积”、“绿色面积”、“文化面积”等纳入奖励指标，以体现更新的多维“质”目标。在评估奖励案例时，应考虑项目是否符合绿色建筑与历史文化遗产的保护要求，以促进城市发展的可持续性。其次，因城施策，合理调整奖励面积。不同城市更新需求和资源环境不同，政策实施也应因地制宜，显示出较高的灵活性和针对性。根据不同城市的更新需求和资源约束，考虑适当增减奖励面积，以平衡更新推动与资源消耗。同时，通过“定额制”等方式控制总体开支，避免资源过度消耗。最后，广泛吸收社会意见。存量建筑更新涉及面广及影响深远，政策的制定和修订难免会触及利益相关方。广泛征询各方意见，并在评估时公正合理地纳入各方需求，是建立科学合理的政策体系的关键举措。