自然资源资产平衡表试点编制存在的困难及建议探讨

陈 洁，李春友

（广西财经学院 会计与审计学院，广西 南宁 530003）

当前我国面临资源开发过度、保护乏力、生态退化、自然资源实物量和价值量核算不完整、价值实现机制不完善等严峻的现实困境，严重影响了经济安全。二十大报告强调严守资源安全底线，严格保护和合理利用自然资源，这为自然所有权价值确权、核算与实现路径指明了方向。自然资源资产负债表是反映一个国家或地区在一定时期内自然资源资产的增减及其平衡关系的分析表格（谷树忠，2016）[1]，由自然资源资产、自然资源负债、净资产三个要素构成（韩鹏，2023）[2]，除列示期初存量和期末存量外，还需列示本期增加量和本期减少量（盛明泉等，2017）[3]，既包括实物数量，也包括价值量（杨艳昭等，2017）[4]。编制资产负债表应以自然资源账户为基础进行编制（黄溶冰等，2015）[5]，先编制实物形态自然资源平衡表，后编制价值形态自然资源资产负债表（封志明等，2014）[6]。由于自然资源丰富多样，每类资源的特性不一样，已有学者分别对土地资源、水资源、海洋资源、矿产资源等分类资源资产负债表的编制开展了研究，并取得了积极成果。但由于自然资源负债暂时无法准确计量，自然资源部要求暂时编制自然资源资产平衡表，“湖州模式”“承德模式”“宝安模式”为自然资源资产平衡表的编制提供了具体的操作经验（罗伟，2023）[7]。

自然资源资产平衡表全面反映自然资源资产的数量、质量、分布、权属、用途、价格、使用权、收益等内容，起到“示家底、明权责”作用，反映保护、修复责任义务。我国从2021年开始开展全民所有自然资源资产平衡表试点工作，A市作为第二批试点城市，在2022年开展了2020年度自然资源平衡表编制试点工作。

1 A市自然资源资产平衡表试点编制基本情况

2022年，受某自然资源厅委托，课题组依照“十四五”规划和《全民所有自然资源资产平衡表编制试点方案》等政策法规的要求，对A市开展了2020年度全民所有自然资源资产平衡表试点编制工作，明确平衡表试点编制的目的，摸清7类自然资源资产的实物量和价值量情况，确定各类自然资源的权益。A市自然资源丰富，主要包括土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海洋资源、水资源和湿地资源等。课题组取得了清查试点成果表，并开展现场调研，核实实物数据，明确每类资源的计价方法。认真整理原始资料，录入账户数据，最后自动生成自然资源平衡表的主表和附表数据。

2 自然资源资产平衡表试点工作的困难和问题

2.1 报表编制体系及工作机制不够健全

2.1.1 账户和报表体系不完善

目前，自然资源报表体系包括报表和账户两部分，其中报表包括2张主表和3张附表，每类资源又包括5-6个账户，形成了从账户到报表的两步骤数据体系。显然，这还是一个不很完整的体系。一是横向结构不够详细和明确，大部分数据还是综合性指标，实物量计量依据和价值量计量标准要么不够具体，要么具体依据与标准的选择缺乏充分理由。二是纵向过程不完整，前端缺乏原始数据的采集机制，后端报表应用落地方向不明确。这可能导致人们对自然资源资产平衡表编制工作理解的偏差（既不知道怎么编制，又不理解编制的成果有什么用途）。

2.1.2 工作机制不够健全

一是账户数据的支撑机制尚未形成，支撑账户的各部门原始数据核算责任没有明确。从基础资料的来源界定，到原始数据的日常采集与更新、数据输入、数据审核、数据记录与存储，再到资源价格体系的建设，目前尚未形成完整的工作体系和职责落实机制。这导致在试点工作中，部分有关单位面对数据填报要求和规范不熟悉，责任不明确，任务面前无所适从。二是自然资源内部的报表编制与审核机制不健全。无论是区、县级，还是市级自然资源部门，关于自然资源资产平衡表编制的主管职责内容界定不清楚，未形成常规工作机制。三是多层次相互配合的报表编制与报送机制尚未形成。目前的报表编制还停留在临时性试点工作状态，仍然由第三方工作组的形式进行报表编制，并直接提交自然资源厅。从区县到市级、从市级到自治区级的数据编制分工、逐级核对与上报的机制尚未形成，可能存在“数据打架”“数据真空”现象。

2.2 数据采集及核算方法不够完善

2.2.1 部分原始数据缺失或存在冲突

此次试点编制工作，通过前期调研获取了部分原始数据，也获取了资源厅提供的清查成果数据，但仍存在部分原始数据缺失，且二者提供的原始数据出现不一致的情况。土地资源方面，没有开展自然灾害损毁土地复垦面积统计，没有核算国有土地使用权出让收入，也没有发生相关的征地和拆迁补偿支出及土地前期开发等费用支出。矿产资源方面，部分地区只有实物量数据，没有价格和金额，也没有矿产勘查方面的支出数据。森林资源方面，调研时只获取零星的数据。草原资源和湿地资源没有获取到调研数据，成果清查表也只有湿地资源的实物量，没有价值量。草原资源账户设计按照天然草原8级分类填列，人工草地无法填列，只能直接在“总计”行填列了其他草地数据。总之，基层需要完善统计台账的建设。

2.2.2 价值量核算不完整

一是自然资源价格标准体系不完整。目前的主要计价依据来自于资源清查成果的“经济价值”字段，但有些资源还缺乏这些数据，如水资源、矿产资源和湿地资源等，本次清查未计量经济价值。二是自然资源计价标准不一致，各类资源经济价值的核算方法不够明确。自然资源不仅具有经济价值，更具有生态价值、文化价值、旅游价值和医学价值等多重价值。虽然资源部和学者已在讨论各类资源价格体系建设，但还没有一套成熟的自然资源价值量核算体系。目前仅能核算部分经济价值、生态价值和社会效益情况。

2.2.3 指标口径不够统一

一是存在平衡表及其各账户的指标与现有各类自然资源的统计指标分类及其计算口径不完全一致的现象。如森林资源01表中来源于“资产清查试点成果表”中数据和系统包含数据要求不一样。二是部分指标计算口径不够详细。如一般土地、林地、草地等资源根据资产清查成果数据作为原始资料，但原始数据存在多种不完全一致的指标，如“图斑面积”“子图斑面积”等字段，到底采信哪个指标，有关文件没有做出明确界定。水资源部分，编制指南提示水资源总量为地表水资源量加上地下水资源量减去地下水与地表水资源重复量，但系统实际上无法输入地下水的非重复计算量。

2.3 填报平台有待优化

2.3.1 存在勾稽关系错误

全民所有自然资源资产平衡表试点编制平台系统自动生成的全民所有自然资源资产平衡表（主表01表），未能反映固体矿产资源资产表（矿产02表）中部分实物量数据，只能导出来以后手工再补充输入。

2.3.2 系统功能还需增加，现有功能还需优化

一是数据导出功能无法有效使用。如果要获取账户和报表数据，只能通过复制粘贴的方式，但复制下来的表格格式非常乱，排版费时费力。二是缺乏数据导入功能与接口，系统完全依赖手工录入，整理完成的外部核算成果文件（如excel表）无法自动导入系统，影响报表的编制效率。三是数据汇总与校验机制还有缺陷，部分账户数据无法汇总到报表（如矿产），或者汇总有误（如草地）。四是数据单位设置不合理，实物计量单位普遍太大，导致实物量数据太小，试点编制平台不能有效显示。如试点地区果园子图斑面积经过换算之后得出合计数分别为0.001091万亩、0.002089万亩，根据试点编制平台填报的要求，仅能输入两位小数，并不能完整地展示出具体数值，导致金额也无法显示，其他资源也存在类似小数点的问题。

3 有关经验成效和意见建议

3.1 完善组织体系，明确编报职责

3.1.1 完善报表结构

完善报表结构，就是既要有“报表”和“账户”，还要有数据采集工具和成果应用分析。账户目前是最前端的数据处理工具，但账户绝大部分指标不是直接抄列，而需要从某个原始数据来源核算而来。怎么解决这个“核算”过程，就需要增加一个过程及相应的工具内容。后端的成果应用，目前还没有特别明确、可行的内容，原定的三个成果应用分析表也被简化为一个表，这一内容还需要进一步研究与开发。

3.1.2 完善编报工作体系

第一，落实自然资源各部门职责，形成完整的工作体系和工作机制。建设各类资源的价格核算体系，熟悉各类资源的数据填报要求和规范，明确各部门的责任。形成从区县到市级、从市级到自治区级的数据编制分工、逐级核对与上报的机制。第二是要健全自然资源内部的报表编制与审核机制。自治区、市及县级自然资源部门应清楚界定平衡表编制的职责内容，充分调动各级部门的工作积极性，形成常规性工作机制。第三是形成多层次相互配合的报表编制与报送机制。

3.2 优化报表框架，规范核算方法

3.2.1 保证原始数据的完整性和真实性

针对数据缺失的问题，各资源管理部门应建立完整的凭证和基层统计台账，及时记录与存储各类资源的原始数据，做好原始数据的采集与更新工作，实现可核查、可追溯、可追责。针对部分原始数据存在冲突的问题，自然资源各部门应统一数据的口径，审核数据的准确性和完整性。

3.2.2 完善数据采集与核算方法

针对数据获取存在的问题，建议填报数据的成员参与清查成果的统计，了解各类资源实物量的统计方法和数据测算，了解价值量的评估方法。可以尝试性地利用GIS（地理信息系统）、互联网、云计算、大数据、区块链等现代信息技术将全民自然资源资产平衡表编制与各类自然资源的调查评价业务间相融合，以保证原始数据的真实性。

3.2.3 完善价值评估体系

现有的成果调查已经注重实物量和经济价值，但对各类资源的价值评估还不够完善，需要进一步开展价值理论研究，健全与完善估值体系，既要考虑经济价值，也要考虑生态价值和社会价值等相关价值。

3.3 改进系统功能，提高编报质量

3.3.1 优化系统功能，提高系统稳定性

进一步改进系统，处理系统不稳定的问题，简化填报流程。针对目前矿产资源存在的勾稽关系问题，建议平台系统在主表“资产平衡01表”资产部分增加矿产资源的“其他”项目，能够直接将矿产资源账户数据传入主表“资产平衡01表”，使账户数据进入报表系统更方便。

3.3.2 增加导入导出功能，提高账户填报效率

针对手动输入数据和手动导出数据不方便的问题，建议设置可以直接导入数据功能和导出排版好的数据表格功能。此外，系统中做一些必要的提示和说明，比如，在会计主体上说明有几个会计核算主体，核算主体是谁，在合并报表上最终生成的合并报表是谁，在系统中有相应的提示和说明，避免混淆。

3.4 挖掘区域特色，推动价值利用

3.4.1 挖掘自然资源的区域特色

A市是一个自然资源丰富的地区，尤其森林资源、海洋资源和湿地资源较多。对湿地资源没有估算价值量。但红树林、沿海滩涂和内陆滩涂的建设付出了成本，投入了劳动量，且湿地资源具有生态价值，建议估算湿地资源的价值量。

3.4.2 推动自然资源资产价值的实现与利用

为了充分利用自然资源价值，通过建立市场化生态要素产权制度、引入市场经营主体发展生态产业、建立“公私合营”的生态产品交易制度，以实现自然资源资产价值。

一是建立明晰的自然资源产权制度。确定自然资源的分类标准，明确自然资源责任主体和自然资源资产核算成果评价主体，开展自然资源资产价值核算，建立常态化的自然资源动态监测制度与自然资源调查监测成果评价机制，通过“确权颁证”提高自然资源资产产权的安全性。

二是引入市场经营主体发展生态产业生态产品的价值实现。生态产品是自然资源资产价值化的落脚点和归宿点，培育旅游产业、健康服务产业、养老产业等“生态+”的新产业新业态，发挥企业的主体作用，优化生态产业经营主体的结构，提高自然资源资产价值实现的效率。

三是建立“公私合营”的生态产品交易制度。政府和社会资本合作模式是增强生态产品生产能力和提高生态产品服务质量的重要途径。政府应积极营造公平竞争的市场环境，严格 PPP 生态产品项目市场准入条件，引导有资质的私人部门积极参与草原治理、流域治理、海洋资源治理、林业治理、国家公园治理等自然资源生态产品项目。以“项目制”为抓手，遵循“一项一策”原则，创新 PPP 模式业态，规范生态产品 PPP 运作程序，完善私人部门的准入和退出机制，寻求政策工具和市场工具的最优组合，建立“公私合营”生态产品的交易制度。