支持林业碳汇发展的财政、金融政策研究

摘要：林业碳汇在实现碳达峰碳中和战略目标中发挥着重要作用。我国林业碳汇增长潜力较大，面临着重要的发展机遇。当前，林业碳汇市场建设还面临着有效需求不足、交易成本偏高、方法学不完善和金融支持不力等突出问题。本文在借鉴国际经验的基础上，从完善碳汇市场体系和交易机制、建立林业碳汇优先的政策机制和支撑体系、完善金融支持政策和丰富林业碳汇金融产品等方面提出了支持林业碳汇发展的财金政策。

关键词：林业碳汇  碳市场  经验借鉴  财金政策

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森林作为陆地生态系统的主体，也是一个巨大的碳库，其碳汇能力在全球应对气候变化中发挥重要的作用。作为减缓气候变暖的重要举措之一，保护和增强林业碳汇已被纳入多项应对气候变化国际公约[1]。随着“碳达峰碳中和”战略目标的提出，提升林业碳汇能力在实现碳中和中的作用更加凸显。2021年，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，明确提出了持续巩固提升碳汇能力的重大任务，部署了碳汇能力巩固提升行动。提升林草碳汇能力既需要科技手段的支撑，也需要相关的政策工具发挥作用，其中，财政政策和金融政策是影响林业碳汇发展的重要因素。

一、林业碳汇现状及潜力

（一）我国林业碳汇现状

目前，我国林业碳汇交易都属于项目层面的核证减排量交易，项目的主要类型有3种：清洁发展机制（CDM）下的林业碳汇项目、中国核证減排机制（CCER）下的林业碳汇项目和其他自愿类项目[2]，较为常见的有林业自愿碳减排标准（VCS）项目、广东碳普惠项目等。自愿碳减排标准（VCS）是国际碳排放交易协会（IETA）与世界经济论坛（WEF）于2005年底开始倡议的标准，该标准对减排项目进行量化、监督与报告，以产生可靠的减量额度。截至2022年底，我国在VCS机制下开发的林业碳汇项目有366个，未来发展潜力较大。从国内机制来看，我国按照CCER方法学开发的林业碳汇审定项目97个，成功备案项目15个，签发项目3个，项目类型主要是碳汇造林和森林经营[3-4]。其中，塞罕坝机械林场首批签发造林碳汇核证减排量18.275万吨，已完成销售16.2756万吨，实现收入314万元。

随着“双碳”战略目标的持续推进和全国碳市场建设进展加快，CCER抵消机制下的林业碳汇市场呈现出新的发展机遇。2023年以来，生态环境部相继向全社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议，发布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》以及首批造林碳汇、红树林营造等4项项目方法学。11月，CCER交易机构北京绿色交易所、注册登记机构国家气候战略中心也公布了配套注册登记规则和交易结算规则。这无疑对CCER抵消机制下的林业碳汇市场建设是重大机遇，对林业增汇进而助力“双碳”战略目标具有重大的现实意义。

（二）林业碳汇增长潜力

我国林业碳汇的增长潜力主要源于森林面积的增长潜力和单位面积森林碳密度的变化。预计到2035年，我国森林覆盖率将达到26%，相当于增加约2920万平方公顷的森林面积。根据第九次全国森林资源清查数据，全国尚存宜林地加上各类迹地的总面积约5240万平方公顷，其中约34%分布在内蒙古，29%分布在西北五省区[5]。研究预测，到2050年，中国经济林、竹林和灌木林的面积将分别达到2466万平方公顷、744万平方公顷和6408万平方公顷，森林总面积将达到2.93亿平方公顷，相比于2020年新增7311 万平方公顷。未来2040—2049年，全国乔木林平均生物量碳密度将达到（58.72±10.50）MgC/hm2，乔木林生物质碳储量将达到（12.58±1.99）PgC[6]，林业碳汇供给的潜力较大。

二、林业碳汇市场建设面临的主要问题

对标碳达峰碳中和目标和全国碳市场建设要求，结合现阶段林业碳汇市场发展现状，加快推进林业碳汇市场建设仍面临以下四个方面的问题与困难。

（一）林业碳汇市场的有效需求不足

林业碳汇市场的有效需求不足体现为：从控排企业的碳配额抵消需求来看，林业碳汇在CCER项目中占比小，已审定的林业碳汇项目为97个，仅占3.4%。全国碳市场允许CCER可抵消比例仅为5%，各试点碳市场的允许比例也多在5%～10%，加之免费分配碳配额本身造成多数企业配额过剩，导致对林业碳汇的需求不足；另外，碳市场仅有竹产品“碳标签”“林业碳票”“蚂蚁森林碳汇”等少量林业碳汇信用类产品，非控排企业、投资机构和公众等群体的购买意愿较低。

（二）林业碳汇市场的交易成本偏高

林业碳汇交易成本包含搜寻成本、可行性研究成本、谈判成本、监控成本、方法学开发成本、项目核证核验成本以及减排量核证成本等。在仅考虑项目开发、项目审定、项目监测和核证成本的情况下，单一林业碳汇项目的开发成本高达40万元～80万元，前期开发成本较高。在后续信息搜寻、交易撮合等方面，碳汇交易还会产生其它各项费用，这将使得林业碳汇交易成本总体较高。

（三）支撑林业碳汇市场的方法学不完善

当前已经备案的林业碳汇方法学仅有4个，相比50个再生能源类方法学，当前的林业碳汇方法学无法满足碳汇项目的开发需求，天然次生林等方法学亟需补充完善。全球纳入林业碳汇交易的主要机制包括清洁发展机制（CDM）、核证碳标准（VCS）、黄金标准（GS）、REDD+交易架构（ART）、全球碳委员会（GCC）以及气候行动储备（CAR）等机制，每个机制涉及诸多方法学，当前国内方法学与之相比仍存在覆盖范围有限、标准不健全等问题。

（四）金融支持不力

一方面，林业碳汇项目业主难以从银行等传统渠道获得融资。大多数林业碳汇项目缺少可抵押资产，且项目的投资周期长（CCER项目一般在20年，国际VCS项目需30－100年）。缺少可抵押资产和省投资期限错配导致林业碳汇项目业主难以通过传统金融市场，尤其是从银行贷款渠道获得足够的融资。虽然在《绿色债券支持项目目录（2021年版）》中将碳汇林纳入支持范围，但发行债券仍无法解決期限错配问题；另一方面，自“双碳”目标提出后，福建省、浙江省、山东以及湖北省等省相继推出了“一元碳汇贷”“湿地碳汇贷”“茶园碳汇贷”“碳林贷”以及“碳汇+司法”等以林木的碳储量为标的物的质押贷款业务，这些实践在创新生态产品价值、实现多元化机制、推动乡村振兴、盘活林木资产等方面有积极的作用，但各金融系统以及林农对碳汇作为金融产品所带来的法律风险的认识急需进一步提高。

三、财金政策支持林业碳汇的经验借鉴

据不完全统计，全球已有约120个国家和地区提出了碳中和的战略目标。提出碳中和目标的国家中，政策宣示是这些国家选择的主要方式，部分国家如美国、法国等针对碳中和目标进行了立法。

（一）推动碳中和领域金融立法

从国际经验来看，有些国家出台了金融支持低碳产业的政策，完善了相关制度体系建设，以立法形式保障低碳政策目标如期实现[7]。美国多次制订了降耗减排的政策制度，低碳金融政策体系得到完善，相继出台了《能源政策法》《美国清洁能源安全法案》等规范性文件，明确了碳减排目标，并将碳捕获和碳封存技术上升为国家战略；欧盟先后制定了《可持续发展融资行动计划》等政策法规，发布了《气候中立法》，意在将 2050年气候中立目标以立法形式确立，为欧盟气候政策提供长期发展方向，实现到2030 年实现温室气体排放量净减少55%的目标。

（二）加强顶层设计

国际上很多国家的金融部门为实现碳中和目标设计了路线图。英国与中国共建中英绿色金融中心，在绿色金融领域开展国际合作；欧洲中央银行（ECB）设立气候变化中心，为金融决策提供支持，将气候变化纳入货币政策支持范围。此外，部分国家的央行和金融监管机构积极引导金融机构将环境、社会和治理（ESG）纳入风险管理和战略，并在战略和风险管理、信息披露、情景分析和压力测试方面提出了可持续金融发展的期望。

（三）大力发展碳交易市场

市场化手段是最有效的碳减排途径之一，因此，世界各国将建立碳交易市场作为促进碳中和和技术创新的重要举措。欧盟碳排放交易体系（EUETS）成立于20世纪初，是全球规模最大最成熟的碳排放权交易市场，碳市场内金融参与主体众多，碳市场在扩大资金规模、提升交易市场活力的同时，促进了碳金融产品和衍生品的创新；2015年东亚首个碳排放权交易市场在韩国正式运行，目前已成为韩国金融支持负排放产业的主要渠道，其在发展过程中每个阶段都根据不同行业的实际情况制定相应配额分配计划，提高了企业参与节能减排的积极性。

（四）金融部门的自身实践

在支持全社会实现碳中和方面，金融机构充分发挥金融中介功能，采取多项措施如扩大绿色投资、逐步退出煤电融资、探索创新金融产品等助力碳中和目标实现；在实现自身碳中和方面，金融机构通过确定碳中和覆盖范围、测算碳足迹、中和碳足迹、进行第三方独立审验等降低碳排放。法国巴黎银行开展了“员工一绿色公司（GC4E）计划”，旨在鼓励员工通过个人行为来减少碳排放；汇丰银行通过记录碳排放足迹、在全球系统打造智能照明和太阳能功能 “零碳排放”办公室以及购买绿色能源抵消碳排放等形式来移除多余释放的二氧化碳；英格兰银行将气候变化纳入银行治理和风险管理框架，使用最新数据和建模技术分析了持有金融资产的气候风险，努力实现从2016年到2030年减排63%、最迟到2050年实现物理运营净零排放的新承诺。

四、推动林业碳汇发展的财金政策研究

（一）完善林业碳汇市场体系和交易机制

林业碳汇交易应建立在公开、透明的市场机制（竞争机制、价格机制、风险机制、监管机制）之上，其中价格机制是核心。林业碳汇市场应吸引社会资本和金融机构广泛参与，形成多元化的市场主体，满足多种林业碳汇交易产品的需求，针对目前中国国内试点碳市场、全国碳市场并存现象，以及碳普惠机制的探索，中国需要建立多层次的林业碳汇交易体系和科学规范的中国林业碳汇自愿减排（VER）交易体系。国际上建立VER起步较早，目前VER标准多达十几个。各标准都包括了项目类型、基准线测定方法、额外性判断方法、核查核证方法、注册系统等内容。近年来随着生态意识的增强，中国国内社会主体和公众对林业VER也具有较高的发展意愿。建立科学规范的中国林业碳汇VER交易体系，既是促进生态产品价值实现的重要途径，也是促进与国际VER交易体系对接和参与国际气候规则制定的极好机会。中国需要通过改进目前不够严谨的自愿购买碳汇办法，建立中国的VER标准体系（CVER），利用VER机制激活林业碳汇需求，促进规范的中国林业碳汇VER市场的形成，促进森林“多重效益”开发。同时，加大VER绿色投融资力度，开发新型商业模式，促进居民、企业和社会各界购买林业碳汇并从中受益。

（二）建立林业碳汇优先的政策机制和支撑体系

森林生态保护兼具减缓和适应气候变化双重功能，在增加碳汇、减少排放成本方面具有较强的经济可行性。中国应在制定抵消机制政策时不仅单纯计量林业的碳吸收和储存量，更应考虑其“叠加”功能，也可通过林业碳汇产品政府补贴形式体现优先原则。在CCER市场中，应扩大林业碳汇的份额，调整控排企业初始碳配额的发放数量，倒逼控排企业增加对林业碳汇的需求，促进并形成鼓励排放单位（控排企业单位）优先购买林业碳汇的机制，使林业碳汇真正发挥其多重效益和碳中和“第一先锋”的作用；丰富CCER林业碳汇项目的项目类型，开发森林保护、湿地保护、草地保护、城市绿地建设以及矿区植被恢复等以固碳和增加林业生态碳汇为目的的林业碳汇项目的方法学，为自然碳汇保护及增汇项目进入CCER市场提供机制支撑；建立林业碳汇“碳中和”抵消平台，非履约企业、机构以及个人可购买林业碳汇项目的碳信用抵消其碳足迹，以提升自身的环境形象。丰富碳市场林业碳信用的产品类型，拓宽林业碳汇项目的市场范围。

（三）完善金融支持林业碳汇发展政策

林业碳汇是高质量的碳抵消信用。银行等金融机构内部应设立林业碳汇工作组，专门服务于涉及林业碳汇产业发展的融资需求，引入投贷联动机制，支持林业碳汇发展业务，对林业碳汇项目业主给予资金支持。同时，通过增加授信额度、放宽贷款抵押担保、享受贷款优惠利率等措施，加大对林业碳汇的支持力度。

林业碳汇具有减缓和适应气候变化、保护生物多样性、兼具生态效益、经济效益和社會效益等多重属性，助力国家生态文明建设和碳中和目标实现。我国应该将林业碳汇产业作为国家融资担保基金重点支持领域，明确林业碳汇产业属于政府性融资担保体系的支持范围，依据林业碳汇资金需求、期限、成本等特点细化担保支持林业碳汇企业的政策措施和制度安排。此外，国家还应该支持、鼓励设立林业碳汇产业担保基金，委托专业担保机构试点、试验开展林业碳汇企业担保投资服务。

（四）丰富林业碳汇金融产品

我国应鼓励保险公司开发支持林业碳汇发展的保险产品。目前，我国个别保险公司虽然已经在林业碳汇领域展开了保险产品的创新研发，如中国人保推出碳汇贷保险产品、中国人寿推出林业碳汇指数保险产品，但保险产品种类和數量均不能满足林业碳汇发展的需要。林业碳汇的开发具有难度大、周期长、政策变动和价格不稳定等特殊性，面临较大的市场和技术风险，我国应通过创新保险产品化解这些风险或这些风险可能带来的经济损失。保险公司应创新商业模式，与第三方机构合作，整合风险管理资源，加强对林业碳汇面临风险的研究，强化专业服务能力建设，尝试通过“保险＋服务”的方式，为项目提供以风险减量为导向的、覆盖全产业链的、囊括一揽子风险的保险解决方案。政府部门应完善绿色金融激励政策，对林业碳汇项目开发业主投保相关的技术保险险种给予保险补贴，出台可享受补贴的林业碳汇领域企业名单和险种名单，明确补贴比例，以此促进保险覆盖面的提升。

我国应鼓励保险、养老基金等长期资金投资于绿色PE/VC基金。由于林业碳汇项目的投资回报期较长，且投资回报呈现前低后高的特点，因此存续期过短的PE/VC基金难以专注于林业碳汇投资。为了解决林业碳汇项目业主面临的长期资金需求和短期资金供给之间存在的期限错配问题，我们建议政府应鼓励和支持养老、保险等长期资金参与创立和投资存续期较长的林业碳汇项目。政府和监管部门可以通过文件和规定明确这个意向，为全国社保基金理事会和保险机构向林业碳汇配置长期资产提供依据。

参考文献

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责任编辑：姜洪云