长城保护视角下的检察公益诉讼观察

[摘 要]长城是我国重要的历史文化遗迹。我国有关长城保护的立法仅限于文物本身，而在环境法理念的指引下，长城的保护范围应聚焦于长城及其周围生态环境。现阶段，长城保护仍然存在较大的缺口，长城的伟大与长城的保护现状存在极大反差。随着检察机关对文物及文化遗产重点领域的公益诉讼的推进，为长城保护注入了一股新力量，同时检察环境公益诉讼的前置程序也起到了分流的功能，环境司法权与环境行政权并行不悖，相得益彰，社会力量也能作为补位参与长城保护、长城治理。

[关键词]长城保护；检察公益诉讼；检察长城公益诉讼

历经两千多年修建而成的长城，与高山、河流等自然景观相结合，成为世界上规模最大、历史悠久、举世闻名的伟大人文遗迹。长城是中华民族宝贵的财富，体现了中华民族的勤劳智慧。长城是世界文物古迹，对长城的保护既要聚焦长城本体的保护，也要将长城及其周围环境作为整体环境要素进行保护。

我国近年来相继出台的《文物保护法》《文物保护法保护条例》《长城保护法条例》等，为长城保护提供了法律依据；长城所在地的地方政府也相继出台了长城保护条例。但是有关长城保护的立法往往缺乏环境保护理念，没有和环境保护紧密相连。同时，有些法律的颁布施行距今已经十余年，对长城保护的规定有些过于粗疏，亟须对长城进行更加细致的立法。

基于长城在中华民族的特殊地位，破坏长城的行为亦属于“侵害公共利益”。环境公益诉讼制度在保护环境公共利益方面发挥着重要作用。检察公益诉讼制度实施以来，检察机关就长城的破坏问题提起长城环境公益诉讼，为长城保护领域注入了新力量。

检察机关针对长城保护提起的检察公益诉讼可以弥补对长城保护的缺位。首先要明确对长城的保护，不仅涉及对长城本体的保护，也涉及对长城周围生态环境的保护。长城如此伟大，不能对长城却缺乏足够的保护。长城生态环境的破坏和恶化既有自然原因，也存在人为原因。各界学者都对长城保护提出了不同的主张，笔者认为检察环境公益诉讼在长城保护方面既能达到时效，又能凸显实效。

一、环境法价值下的长城保护

（一）长城与长城保护

我国境内保存历代长城总长度2万余公里，是世界上体量最大的文化遗产之一。我国对长城的保护主要依据《文物保护法》《长城保护条例》等，但这些规定主要基于对长城本体的保护。长城的保护范围应从建筑本体扩展至周围环境及生态系统。长城属于线性文化遗产，横跨多个行政区域及自然地理环境区域，与高山、峡谷、河流等自然景观结合，与所在地区的自然地理环境紧密联系。故此，保护长城周边环境与保护长城本体同样重要，对长城的保护不能脱离其特定的自然环境，对长城进行有效保护应兼顾长城建筑本体以及长城周边的生态环境。

2006年，我国颁布了首部直接涉及长城保护的法律——《长城保护条例》，该条例的第一条明确规定本条例是根据《文物保护法》制定的，其立法目的是加强对长城的保护，规范长城的利用行为。《长城保护条例》明确了对长城要实行整体保护，长城文化遗产遍布北京、天津、河北、山西等15个省市，分布范围广泛且数量庞大，这些都决定了长城保护的难度，这种整体的保护存在现实困难。各地政府也结合行政区域内长城段落，根据《中华人民共和国文物保护法》和国务院《长城保护条例》，纷纷制定有关条例，如《山东省齐长城保护条例》《甘肃省长城保护条例》。从环境法的视角看，對文物进行整体保护，也要关注自然环境对长城带来的不利影响。

（二）长城的法律属性

长城于1987年被列入世界文化遗产名录。学界认为文化遗产是某个民族在社会历史实践中创造的物质财富和精神财富，这种财富代代相传，构成区别于其他民族的文化特征。长城历史悠久，地域分布辽阔。我国《关于加强文化遗产保护的通知》中，明确规定我国的文化遗产分为“物质文化遗产”和“非物质文化遗产”[1]。长城文化遗产保护的对象应该包括长城物质文化遗产、长城非物质文化遗产及长城生态环境[2]。物质文化遗产往往与非物质文化遗产紧密联系，一方是躯壳，另一方则是精神内核，两者之间密不可分深度依存。在环境法领域，既要重视文化遗产的资源价值，其周边环境也同样值得保护。依据这种保护理念，长城的“资源”价值和生态价值同等重要，长城独特的文化内涵和历史信息，更是中华民族璀璨文化的具现化。

（三）检察公益诉讼

自 2020年 6月，河北省检察院在全省开展“长城保护检察公益诉讼专项活动 ”，检察院提起环境公益诉讼介入长城保护，为长城保护注入了新力量。截至2022年4月，河北省长城沿线检察机关共立案长城保护公益诉讼174 件、发出诉前检察建议103件，磋商结案76 件，这些都是检察机关介入长城保护所取得的成效。

检察机关依法提起有关长城保护的环境公益诉讼，对保护长城风貌具有积极影响，对环境损害责任人提出的赔偿性要求，既惩戒了破坏长城及周边环境的违法主体，也保障了受损长城段落的有效修复。河北省人民检察院发布了长城保护检察公益诉讼典型案例，以法律的形式形成社会威慑，强化全社会对长城保护及生态环境保护的意识。

二、检察环境公益诉讼

2021年 6月中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，要求检察机关积极稳妥推进公益诉讼检察，建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制，加大生态环境和资源保护重点领域公益诉讼案件办理进度，积极稳妥推进文物和文化遗迹保护领域的公益损害案件。

（一）检察机关诉讼主体资格

为保护具有特殊地位的环境公共利益，检察机关可以积极履行职责，提起环境公益诉讼，履行检察职能，让相关责任人承担损害环境的赔偿责任。《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定，在生态环境和资源保护方面，人民检察院可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。2017年《民事诉讼法》第55条被再度修订，其中最为瞩目的就是检察机关的起诉主体资格得到了立法上的正式确认[3]。2018年，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》则进一步明确检察机关具有提起公益诉讼的主体资格。

长城遭受破坏有多种原因，因长城地处偏僻、人迹罕见，缺乏专门的维护和修缮，而发生的长城破坏，需要政府履行职责，设置专项资金维护。当行政机关待怠于职责时，检察机关可以提起诉前程序要求行政机关履职，在发出检察建议后，仍无法取得保护长城及周边环境的成效时，可以提起环境行政公益诉讼。

（二）检察公益诉讼诉前程序的独立价值

诉前程序在检察环境公益诉讼中具有独特地位，具有独立的程序价值[4]。诉前程序的独立价值，使检察机关在提起环境公益诉讼时处于后补地位。

检察环境民事公益诉讼和检察环境行政公益诉讼均需要诉前程序前置，尽管前置的诉前程序各有不同，但均体现了检察机关的谦抑性。《检察机关公益诉讼司法解释》要求检察机关提起诉讼时提供证据证明已经履行了诉前程序。

检察机关提起环境民事公益诉讼时以“督促起诉”或“支持起诉”的方式履行诉前程序。检察机关并不直接提起诉讼，而是通过诉前程序督促、帮助的方式支持起诉。检察机关提起环境公益诉讼旨在恢复和保护环境公共利益，通过诉前程序是检察机关充分坚持谦抑性的具体表现。

检察机关督促行政机关及其工作人员依法履职，可以对检察公益诉讼案件进行筛选，避免司法资源浪费[5]。同时，环境行政权具有高效性，可以快速解决环境问题。环境行政公益诉讼的诉前程序发出的检察建议更具柔性，使司法权与行政权运作更加和谐[6]。

（三）环境公益诉讼的预防性与事后救济

我国检察环境公益诉讼的主要目标是要维护环境公共利益[7]。为避免公地悲剧，在社会力量未能及时提起环境保护公益诉讼，以及相关行政主体未及时履行环境保护职责时所进行的环境保护补位工作的情况下，检察机关提起检察公益诉讼，能够弥补司法救济不足。

检察环境公益诉讼衍生于民事公益诉讼，由于所保护法益的特殊性以及检察机关在我国法律体系中的职责定位，检察机关提起环境保护公益诉讼有其独特优势。但是受制于环境公益诉讼本身的制度设计，环境公益诉讼要求诉讼主体在起诉时提供行为人已经损害社会公共利益的初步证明材料。检察机关提起环境公益诉讼的案件，呈现出在环境公共利益已经遭受损害的特点，甚至该破坏行为已经结束。检察环境公益诉讼在一定程度上弥补了环境行政部门的监管不足，维护了环境利益。但司法权和行政权在环境保护方面具有根本性的区别，司法权的权威性、惩戒性基于对环境损害进行事后的救济。然而环境行政权则更加注重预防原则，预防原则要求在环境治理中采取防患于未然的措施。

从环境保护的效率出发，应积极适用预防原则，环境行政权应率先发挥作用，环境司法权不能优先适用，避免司法资源浪费，检察机关提起环境公益诉讼前应向相关监管部门发出检察建议。

三、检察公益诉讼与长城保护相结合

环境利益具有特殊性，检察机关提起的环境公益诉讼的保护对象为不特定的公众所利用的环境利益。检察环境公益诉讼高度契合我国生态文明建设和绿色发展战略，也是司法机关参与环境治理的重要途径之一。

（一） 检察公益诉讼更具灵活性

长城属于线性文化遗产，跨越高山、丘陵，横跨众多行政区域，沿线的检察机关对破坏长城的行为提起环境公益诉讼，既是行政机关怠于履行职责、社会力量参与长城保护不足时的后备力量，也能对不同地区、不同地段的长城进行针对性保护。

检察机关参与长城保护，对破坏长城遗迹的人和行为提起环境公益诉讼既有法理基础，也符合现实需要[8]。检察机关在环境公益诉讼中深入对长城的保护是需要长期进行的任务和常态化的工作。

（二）履行诉前程序，凸显检察建议书的实效

检察机关在履职过程中依法与监管有关长城段落的职能部门沟通，在长城遭受的破坏行为仍在持续时，积极向有关部门发出检察建议，通过检察环境公益诉讼的诉前程序督促职能部门实施行政行为，切实增强检察建议的履行性和实效性。在发现地方政府怠于履行职责、行政区域内的长城遭受损害时，首先要积极主动发出诉前检察建议书，更重要的是追踪长城保护的后续效果，必要时可以要求行政机关回复。

检察建议的内容要阐明长城保护的必要性和法律依据，就事实和法律部分进行说理，提出具有针对性和可操作性的建议，提高检察建议的质量。除此之外，检察机关可以与负有相关职责的部门联同协作，通过磋商等形式，积极搭建沟通渠道。

（三）扩展检察公益诉讼案件线索来源

检察机关参与长城保护也要与社会力量相连接，检察机关提起环境公益诉讼固然可以遏制破坏长城的行为，但是不同地区的长城保护力量各有不同，与社会力量相联系，引入长城保护志愿者，引导广大社会群众积极参与附近地区长城段落的保护，鼓励公众协助提供线索。

检察公益诉讼的案件线索来源形式多样，但是这些形式也存在局限，只有激发社会参与，增强公众保护长城的意识，让破坏长城的行为在人民群众面前无所遁形，检察机关也可以增强检察建议的针对性和提起环境公益诉讼的全面性。

（四）公众参与

我国《宪法》为公众参与文化遗产保护提供了法律依据。长城是我国重要的历史文化遗迹，文化遗产属于环境要素中的一部分，对长城的保护同样适用公众参与原则，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。故此，應多措并举宣传保护长城的重要性，从各个层面激发社会公众保护长城段落的热情，营造保护长城的社会氛围，让保护长城的观念深入人心。

结束语

人民检察院在我国法律体系中处于监督者的定位，检察环境公益诉讼是司法机关参与环境治理的重要途径之一，在环境领域应用检察公益诉讼要避免司法权与行政权的冲突，需要对检察机关在检察环境民事公益诉讼制度进行完善。检察长城公益诉讼除了达到长城保护的目的，其诉前程序也起到了分流的作用，通过支持、督促具有长城保护监管职责的行政机关依法履职达到环境司法权与环境行政权的和谐。

参考文献

[1]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016（1）：49-68.

[2]李菲，李锰.河北长城文化带建设及路径研究[J].河北旅游职业学院学报，2021，26（4）：29-32.

[3]李艳芳，吴凯杰.论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位：兼评最高人民检察院检察机关提起公益诉讼改革试点方案[J].中国人民大学学报，2016，30（2）：2-13.

[4]蔡守秋.环境权到国家环境保从护义务和环境公益诉讼[J].现代法学，2013，35（6）：19.

[5]吴凯杰.论预防性检察环境公益诉讼的性质定位[J].中国地质大学学报（社会科学版），2021，21（1）：30-44.

[6]陈晓景.新时期检察环境公益诉讼发展定位及优化进路[J].政法论丛，2019（6）：126-137.

[7]赵德金.行政公益诉讼诉前程序运行检视[J].法大研究生，2020（2）：456-468.

[8]叶榅平，邵倩妮.检察环境民事公益诉讼角色定位与制度优化[J].环境法评论，2021（1）：155-172.

作者简介：郝任泽（1998— ），女，汉族，河北石家庄人，河北地质大学法政学院，在读硕士。

研究方向：自然资源保护法学。