社会管理到社会治理：公安机关的认识、不足与改进方向

罗升鸿，秦立强

1. 四川警察学院，四川 泸州 646000； 2. 中国人民公安大学，北京 100038

从党的十八届三中全会提出社会治理一词，到党的二十大报告再次强调完善社会治理体系，政府机关、公职人员甚至社会普通人士或许对社会治理不再陌生，然而对其内涵与要求却难以清晰表达、一一叙述。长期以来，公安机关对社会管理耳熟能详，能迅速对标对表、明确职责，但在社会治理的“新时代”，如何认识社会治理、如何定位自身角色、如何积极主动作为，成为摆在公安机关面前的一项课题。

一、社会管理与社会治理相关概念辨析

无论是社会管理还是社会治理，要明晰其概念和内涵，必须首先了解社会的含义。那什么是社会呢？在国内的政治话语中，往往有国家安全、社会稳定这样的表述，其将社会与国家并列，说明社会是一个不同于国家（政府）的词汇。按照一般的定义：社会是指由许多个体汇集而成的有组织、有规则或纪律的相互合作的生存关系的群体［1］。作为生物体的人具有衣食住行、吃喝拉撒、身体健康等基本需求，在此基础上产生了安全这一更高一级的需要［2］，并以这些需求衍生出生产、交换和交往等行为，同时在此基础上形成了各种人际关系和利益关系。随着时代发展，作为社会基本单元的人及其构成的组织又产生了个人发展、精神文明、民主法治、公平正义等需求。这些所有需求导致的人类行为、人类活动、人际关系和团体组织共同构成了社会的基本内容，同时也影响着社会的运转、秩序和稳定。所以，现今社会不仅包含作为人的市民、居民，还包括人与人之间组成的组织、交往活动和社会关系。

（一）基本概念与内容

在人类社会形成的基础上，产生了管理社会的必要。社会管理一词正式出现在中央文件中，是1993年召开的党的十四届三中全会。此后，“我国社会管理的基本任务包括：协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面”［3］。从小的范围说，社会管理的主体是国家，主要是政府（中央政府、地方政府和基层政府）和政府的各个组成部门，以政治、法治和德治为主要手段。但由于社会管理的基本对象（人）数量庞大，内容和事务纷繁复杂，因此，国家（政府）往往难以实现面面俱到、细致入微。从大的范围说，除了国家作为社会管理的主体外，社会还需要开展自我管理，即由社会个体、社会团体等主体进行自治，自我教化、自我规范，以更好、更充分、更全面地协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题等。

鉴于上述情形，2013 年党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”“提高社会治理水平”的要求，社会管理发展为社会治理。我国社会主要矛盾已经演变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当今社会，人民群众对收入分配、教育医疗、公平正义的追求，对良好的社会环境和美丽的自然环境的向往［4］，导致需求更为多样，利益更加多元，促使社会治理的内容和事务数量呈几何级数增加。这也对原来单一的社会管理主体——国家和政府构成了严峻挑战。以往由政府主导的、以命令规范引导控制为核心的社会管理已经不能满足时代发展的需求，要求多元主体、各种手段共同参与社会治理，集管理与服务为一体的社会治理时代来临。

社会治理的主体除了国家（党委、政府），还包括社会团体和公民个体［5］。2019 年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，强调了社会协同、公众参与的作用［6］。2022 年党的二十大报告提出健全共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体［7］。尽管社会治理的主体多元，但其中最本质的主体始终是构成社会的基本单元——人，治理的目的也是为了人，要以公众参与、共建共治来确保实现人人享有。

综上所述，治理与管理虽然只有一字之差，但存在着重大差别。相对于社会管理而言，社会治理强调政府不是单一的管理主体，而是多元主体，强调公民社会对公共事务的自我管理和自治，同时也不排斥政府对公共事务的管理，政府和社会都是一方治理主体，两者平等合作，强调政府和社会合作共治［8］。

（二）社会治理下的市域社会治理与城乡基层治理

党的十九大以后，作为社会治理的衍生词，市域社会治理和城乡基层治理见诸于世，但一部分人对二者的概念和内容依然未能辨析清楚。

市域社会治理着眼和面向城市区域，城市以政治经济集聚、人口大量汇聚为主要特征。市域社会治理是新时代“枫桥经验”的城市版，即城市社会治理，治理的主体包括前文所述的党委政府、公司企业、社会组织和居民个人，治理的主要对象在于大矛盾、大问题和大风险。而城乡基层治理，具有城市和乡村两个社会区域，重点在于基层。从国家层级的视角看，基层一般指县级及以下，而基层治理的重点在乡镇（街道）和行政村（社区）［9］，首要工作为健全和完善基层党组织、办事机构和群众自治组织，激发基层活力，发挥基层党组织的引领作用和社会组织的自我调节效能，即用治理基层来巩固基层，用基层巩固、基层完善和基层动员来治理基层社会，包括采用法治、德治和自治等手段实现治理目标。

应如何推进市域社会治理和创新城乡基层治理呢？从根本上讲，就是要实现理念转变、角色转换、制度创新和方法更新。市域社会治理要求党和政府顺应时代发展需求，积极转换角色定位，从社会的管理者变成治理的组织者、发动者和中介人，实现一元主体向多元主体转变；需积极转变管理思维，从以往的政治统治、行政管理到依法治国、依法管理，实现政治、法治和德治相统一；需转变社会管理关注的传统领域，从物质世界、政民关系到线上线下、社会矛盾；需更新工作模式方式，从依靠人力肉眼到向科技借力，实现科技赋能。而创新城乡基层治理，首先在于健全基层党组织（乡镇、街道、村两委、社区），以党建为引领，建立、完善和发动社会组织（小区业委会、楼栋单元、村居民小组、网格员、志愿者、协会组织等），充分激活各社会主体参与基层治理。

总之，市域社会治理需要以城市基层治理为基础，基层社会治理是市域社会治理的着力点。但市域社会治理和城乡基层治理也有一定的区别：市域社会治理的重点和关注点在城市场域，城乡基层治理的重点在基层，包括基层政府、基层社会和普通群众等。同时，根据党委内部的责任分工，前者由党委政法机关牵头，公安机关、检察院、法院、司法部门等单位共同参与；后者则由党委组织部门牵头，实现职责分工，内容各有侧重。

二、社会治理要求下公安机关面临的任务与挑战

公安机关是党委领导下的政治机关，也是各级人民政府的重要组成部门，是党和人民手中的“刀把子”。从公安机关民警数量占国家工作人员数量的比重来说，公安机关无疑是国家治理和社会治理的主力军，公安派出所更是基层治理的关键和前沿。分析和明确社会治理视域下公安机关的职能任务，有助于更好地推进社会治理。

（一）社会治理要求下公安机关的职能任务

如前文所述，按照组织分工，党委政法机关负责牵头市域社会治理，这离不开公安机关的参与。而城乡基层治理，也同样少不了公安派出所的身影。《中华人民共和国人民警察法》规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。结合我国社会管理的基本任务和社会治理的内涵变化，可以界定公安机关在社会治理方面的职能、任务：规范社会行为，打击违法犯罪，维护国家安全和社会治安；化解矛盾纠纷，防范公共安全风险，协同解决社会问题；提供公共服务。而公安机关应始终坚持的根本宗旨是“全心全意为人民服务”，最核心的职能就是“全面维护社会公众的生存与发展安全”［2］。因此，可以说公安机关是国家政权的捍卫者，是平安中国的建设者，是公平正义的维护者，也是群众权益的保障者。

（二）当前公安机关面临的挑战

1. 来自国内外的威胁和危险要求公安机关绷紧大脑神经。随着中国发展成为世界第二大经济体，世界上最大的发展中国家，发展速度引发一些西方资本主义国家的不安。他们害怕中国的崛起会损害其自身利益和国际地位，因此，频频发起涉华议题，指责和攻击中国的内政外交，企图分散和转移中国发展的注意力；暗中进行思想渗透、组织渗透，支持和挑动反华势力开展颠覆、破坏活动，妄图阻碍中国的和平发展；暗中传播极端思想、制造民族分裂，发动暴恐袭击、制造动乱，恶意制造谣言，组织挑动群体性事件等问题，干扰中国内部稳定。这些无疑增加了公安机关捍卫政治安全和维护社会稳定的压力，也对公安机关了解和掌握社会形势、感知社会矛盾风险和捕捉内幕性、行动性情报信息的综合能力提出了更高要求。

2. 人口自由流动给公安机关治安防控带来难题。计划经济体制下以户籍管理为主、村社干部为辅的静态化管理已经不适应当今人口自由流动的大趋势。随着经济活动日益频繁，城镇化建设飞速发展，人口的大规模流动迁移方兴未艾。与乡村的空心化、老龄化形成鲜明对比的是，城镇人口大量聚集，人口数量多、人员密度大、人员结构十分复杂，并形成了一个明显不同于乡村熟人社会的“陌生人社会”，产生原户籍地干部管不了、居住地政府管不好、基层干部无力管的难题，城市社会治安面临更大挑战。而随着乡村大量人口流出，年轻劳动力不在当地，乡村往往容易遭受外部非法行为的侵害，基层自治也面临人力难题。所以，人口的流出和流入都给流出地和流入地的公安机关人口管理、治安防控等带来了新的问题。

3. 社会主体多元、利益诉求多样和矛盾纠纷纷繁复杂，严峻考验着公安机关的群众工作水平。一方面，随着社会分工进一步细化，收入分配方式更加多元，人们的收入来源和利益增长点更加复杂，利益诉求也更加多样，社会矛盾纠纷容易呈现点多面广的态势。另一方面，疫情下的隔离管控、静态管理等也容易加剧矛盾的滋生和暴发。在“有困难找警察”的传统思维指引下，矛盾纠纷的主体往往汇集于公安机关和基层派出所，对公安机关民辅警的调处能力提出了更高要求。维权就是维稳，只有充分协调好矛盾各方的利益诉求，才有可能化解矛盾，避免产生更大的社会问题。

4. 人民群众民主法治意识的提升要求公安机关执法管理更加公开、公平、公正。当前，社会群体对公安机关的行政管理和公共服务有了更高、更多的期待，对公安机关和人民警察有了更方便、更直接的监督。同时，随着通信技术的进步，信息传媒日益发达，社会群体对党和国家的政策方针、法律法规的了解和熟悉参差不齐，但监督人民政府行政管理的意识日益提升。如果公安机关不严格依法办事，或违法乱纪，可能遭到群众的质疑甚至控告、投诉。如果公安民警违反法定程序，或者是工作态度恶劣、敷衍了事等，可能被群众拍照或录制视频，上传到网络，引起媒体关注和社会舆论。可以说，公安机关和人民警察无论是行政管理、执法办案还是窗口服务都处于社会群体的关注和监督之下，对其工作作风、工作态度和工作质效等提出了更严格、更明确的要求。这要求公安机关必须严格依法管理、依法行政、依法执法，认真遵守法定程序，保障群众合法权利。

三、社会治理要求下公安机关存在的不足

国情、社情和民情的深刻变化，内外部威胁和危险的严峻挑战，都对公安机关人民警察的工作态度、工作能力和工作绩效等提出了更高要求。公安机关需要开展自我革命，与时俱进，实现自我提升。目前，与社会要求和群众期待相比，少数公安机关和人民警察自身还存在一些不足。

（一）观念转变不到位，传统思维难以解决问题

一是长期形成的“重打击、轻预防”思想，导致公安机关的工作重心、人财物力和考核焦点往往向事后打击和应对处置倾斜，轻视矛盾纠纷和社会问题排查化解。二是少数公安民警信奉“摆平就是水平、搞定就是稳定”，通过一些非公开、非正规的操作达到息事宁人的目的，却没有从根本上研究问题、解决问题，没能有效维护当事人的合法权益，最终导致问题累积、由小变大。三是习惯于被动应对、被动参与，缺乏系统观念、主动思维和调查研究能力。出现问题或事件以后，仅仅是被动参与解决，“头痛医头，脚痛医脚”，对问题的根源、形成和演变研究不深入，对防范类似问题的办法思考不多，缺乏总结提升的习惯，导致工作效果不佳，问题反复出现。

（二）角色定位不准确，群众工作能力存在差距

公安机关是管理机关、执法机关，一些公安民辅警习惯于以管理者或执法者自居，与人民群众在思想上和情感上无意中拉开了距离。一些地方公安民警入职之初就进了机关，未能深入基层，不了解社会百态和群众心理，不懂得群众语言、不理解群众心理，更难以倾听到群众心声，不善于组织群众和依靠群众，难以在日常事务中真正做到将心比心，急群众之所急、想群众之所想。

（三）管理机制不科学，基层民警疲于应付

社会治理的支撑在基层，矛盾和问题也在基层，这需要社会治理的主力——公安机关把警力同步向基层倾斜，将“好钢用在刀刃上”。目前，部分公安机关仍然是“大机关、小基层”的状态，机关内设部门多，领导职数安排较多，甚至有“领导怎么能干具体工作呢”的错误认识和“领导不做具体事务”“领导没有工作可干”等奇怪现象。因此，在部门多、领导多、会议多背景下，导致真正做事的民警相对减少，工作内容、工作事务数量不降反增，容易打击基层的士气和斗志。同时，城乡警力配置还存在不科学的现象，一些乡镇派出所民辅警无所事事、城区派出所民辅警日夜不息的现象还一定程度存在；警情分流效果不佳，一些与公安机关无关的报警事项较多，占用了不少时间和警力，“警力跟着警情走”也难以完全实现。此外，公安派出所职能定位不清，“上面千条线、下面一根针”，基层民辅警成为万金油、消防员，往往“十个手指弹钢琴”，什么都需要干，却难以样样都干好，被动应付成为常态。最后，由于基层基础事务量化十分困难、考核办法不清晰，导致基础工作、犯罪防范工作往往是“说起来重要、忙起来次要、干起来不要”。

（四）学习不及时，思维能力存在明显短板

当前，公安机关补充警力的主要来源是公安院校毕业生［10］。近些年，笔者在与公安院校学生接触、交流过程中发现，学生的学习时间明显呈碎片化状态：大一大二阶段，公安院校学生的时间和精力大多被警务化管理和一日生活制度（集合点名、整理内务、队列训练等）挤占，或是忙于各种学生社团事务、校园活动和节目表演，有时甚至会产生时间冲突，不得不放弃课堂学习。大三阶段，教学院系开始讲授专业课程，但学生却要把精力投入到公安联考（行测、申论和公安基础知识）的复习中，因为公安联考成绩决定其毕业时的选岗排名和就业去向，课上能认真听课实属难得，更难以保证课外自主学习专业知识。大四阶段，学生忙于写毕业论文、答辩、聚餐离别等事务。大学期间，学生学习的方式主要是课堂学习，即听教师讲授，而缺乏课后的自主学习和深入思考。

在校时一部分学生未能养成主动学习的习惯，没有掌握自主学习的方法，没有形成严密的逻辑思维。参加公安工作以后忙于工作事务，每每被人际交往、家庭事务等占用大量时间精力，更难以集中精力于学习提升和思考研究。据笔者访谈了解，经原单位允许脱岗到校读研的学生中，个别研究生选择读研的动力并非为了充电学习、提升自己，而是为了缓一缓，歇一歇。同时，据笔者在实践锻炼中观察发现，基层民警往往优先忙于紧急而琐碎的日常事务，却很难沉下心来、集中精力于事关长远的事项上，这些工作虽然更为重要，但也往往更为系统、更为复杂。很多公安民警多年在既有经验、固有思维和传统方式中往复、循环，系统思维能力存在一定差距，工作较难有新的起色。

四、社会治理要求下公安机关的改进方向

新形势下明晰改进方向，克服自身不足，以有效推进社会治理，是公安机关必须认真谋划和贯彻落实的紧要任务，也是公安实践和政策理论研究人员必须思考的重大课题。公安机关可从以下四个方面改进自身不足。

（一）转变传统观念，治理方式与时俱进

思想是行动的先导。要弥补行动上的不足，必须首先从思想和观念上予以改进。一是确立公安派出所以防为主的思路。以往被动式处置问题或事件，往往导致疲于应付，而实际治理效果不佳。基层派出所在职能定位、考核方式、岗位设置和警力配置上应明确突出以防为主，坚持和发展新时代“枫桥经验”，更加重视问题预防、风险管理和矛盾纠纷排查化解。二是确立管理与服务并重的理念。转变以往以上对下的管人、治人思维模式，以更加平等、平和的作风对待日常工作和人民群众，寓管理于服务，突出宣传教育，在主动作为、高效服务中赢得人民群众赞誉。三是形成复杂思维和系统观念。在日常工作中多留心、多总结，在大量工作数据中多梳理、多研判，善于分析问题和发现问题，追根溯源，探求长效长治之道，培养复杂思维能力和系统分析能力，助力从根源上解决问题。四是养成自觉接受外部监督的习惯。随着时代发展和技术应用，公安机关、公安民警的工作往往处于人民群众的关注、监督之下，处于摄像机、照相机的镜头记录之中，群众成为公安工作的评论员、裁判员和播报员，这需要公安民警不断提升自己的法治思维、法治能力，严格依法行政、依法执法，禁得起社会的关注和群众的评判。

（二）明确职能定位，提升群众工作能力

公安机关不仅是社会秩序的维护者、社会治安的管理者，也是基层社会治理的参与者、组织者，公安机关和公安民（辅）警需要不断提升群众工作能力［11］。一是始终践行“全心全意为人民服务”的宗旨。在思想上认可人民群众，在态度上尊重人民群众，在工作上融入人民群众，主动了解群众所思所想、所企所盼，把群众当成自己的亲人，把群众的事当成自己的家事，多办好事，多办实事，多办群众急难愁盼的事，用公安机关的真诚指数换取人民群众的信任指数。二是坚决贯彻“以人为本”的要求。新时代公安机关的职责使命是捍卫政治安全、维护社会安定和保障人民安宁，但归根结底都是为了保障人民安居乐业和社会安定有序，应把增强人民群众的获得感、幸福感、安全感作为公安机关的工作目标。三是引导群众参与社会治理。事关民生、民利的改革事项、行政决策，应主动开门纳谏、民主决策，倾听群众心声，积极吸纳群众参与，集思广益，并留足缓冲余地和改革过渡期［12］。要走专群结合、群防群治之路，主动融入群众，发动企业机构、行会商会、村社干部、积极分子、网格员、志愿者和有威望、善表达的离退休人员参与社会治安防控，协助社会面矛盾纠纷排查、调处和化解，充分发挥群众微治理作用［13］。

（三）推进制度改革，充实基层治理力量

基层公安机关制度改革的目的，在于激发基层活力，释放基层战斗力，提升社会治理效果。一方面，应主动推进“大部门大警种制”改革，在“市县主战、派出所主防”改革思路指导下，明确设区的市公安机关与区县公安分局的关系，明确区县公安分局与公安派出所的职能。市县主战意味着需要做大业务部门，做强实战力量，因此，必须走精简部门、整合资源、优化结构和扁平指挥的路子，而职务职级并行已为“大部门大警种制”改革提供了政策保障。公安派出所警力则需要从庞杂事务中解放出来，专注于基层基础工作，落实问题防范和预防化解矛盾纠纷。另一方面，应继续优化公安机关机构，精简分局和科所队室领导职数，进一步转变为官或任职思想，发挥职务职级并行制度的稳定阀功能，增加基层警力，让大多数、更大比例的民（辅）警直接面对一线，直面基层事务，不断充实基层社会治理力量。

（四）保障学习投入，不断提升综合素养

学习是个人能力之源、成长进步之梯。公安民警只有主动加强学习，才能与时俱进、增强本领，提升个人综合素养。一是向同行同事学。珍惜外出参观调研、培训轮训、跟班学习、上挂下派等机会，用好学习时间，广交朋友，积极求教，就公安实务政策、基层治理中的问题难题广泛进行咨询、讨论和分析，集思广益，形成集体智慧，为我所用。二是向书本网络学。充分用好个人休闲间隙，切入问题，广泛阅读，认真思考，不断总结，培养自己的理论掌握能力、复杂问题分析能力和系统思维能力，学会用理论指导化解工作难题和解决现实问题。三是向高校教师学。充分运用校局合作、校警互动等平台，与高校教师广交朋友，保持联系，将社会治理中的难题凝练上升为理论研究的问题，让理论成果来源于实践又能契合实战、指导实践［14］。公安民警还应珍惜脱产深造的机会，用好用足高校图情资源、师资资源和同学资源，不断提升自身的问题发现能力、实务研究能力和宏观把握能力。