公安机关适用行政强制措施冲突问题研究
——以突发公共卫生事件为视角

周林枫

吉林大学 法学院，吉林 长春 130015

一、问题的提出

加强突发公共卫生事件法治保障体系建构，是正向引导、规约公权力有效运行的手段，也是实现依法防控治理的前提条件［1］。公安机关在突发公共卫生事件中办理行政案件，因部分公安行政强制措施与卫生行政强制措施都具有限制人身自由的特点，当行政相对人同时拥有违法嫌疑人与传染病患者双重身份时，便产生了公安机关与医疗机构适用行政强制措施冲突的问题。

适用冲突的产生有三方面原因：首先，突发公共卫生事件中存在大量不法分子利用公共卫生危机实施违法的现象，相关违法犯罪频发且类别多样［2］。影响社会治安与稳定的违法犯罪案件呈现类型相对集中的特点，造谣惑众类、扰乱市场秩序类、扰乱社会秩序类、传播疫情类违法犯罪数量相对增加［3］。且在疫情暴发阶段，主要表现为与疫情相关联的违法犯罪增多，而与疫情无关的其他案件相对减少或者大幅度降低［4］。其次，公安机关拥有打击涉及疫情类违法犯罪的法定职责，在办理行政案件时可以对行政相对人适用行政强制措施与行政拘留执行。再次，医疗机构拥有防治与预防传染病的法定职责，可以对行政相对人适用强制医学观察、强制隔离治疗等行政强制措施。这是行政强制措施的特点：强制隔离戒毒、强制传唤等公安行政强制措施具有限制人身自由的特点，强制医学观察、强制隔离治疗等卫生强制措施也具有限制人身自由的特点。

综合产生两种行政强制措施适用冲突的三方面因素，本文尝试以突发公共卫生事件为背景，以比较分析、案例分析为方法，对卫生行政强制措施与公安行政强制措施、行政强制执行措施发生适用冲突的情形进行分析并给出建议，以期推动公安机关健全执法办案程序，完善公安机关治理体系，提升公安机关治理能力。

二、适用行政强制措施冲突分析

（一）行政强制措施概述

本文所采用的行政强制措施概念，指行政机关在行政管理中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为［5］。不包含行政强制执行，即国家行政机关或者行政机关申请人民法院，对于规定期限内拒不履行行政决定的当事人，依法采用有关强制手段迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同的状态［6］；也不包含即时强制，即行政机关为维护社会秩序、保护公共利益或者他人合法权利，在紧急情况时直接对特定人的身体或者财产实施强制的行为［7］。虽然在某些特定论域中，将国外的“即时强制”与我国的“行政强制措施”作为同等概念处理［8］，但是因即时强制与行政强制措施在功能与定位上存在差异，故本文所论行政强制措施不包含即时强制。

从部门职能的角度出发，在突发公共卫生事件中医疗机构具有对传染病患者的密切接触者适用强制医学观察、对传染病患者适用强制隔离治疗等行政强制措施的法定职能；公安机关具有对吸毒成瘾人员适用强制隔离戒毒、对有违法犯罪嫌疑的人员实施继续盘问等行政强制措施的法定职能。从行政行为的角度出发，行政强制措施的功能是保障行政法所调整的社会关系和社会秩序，并实现行政管理目标所特有的作用和功能。即以制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生和控制危害扩大为目的，以实现预防危险、控制危险、保障行政行为顺利实施、促进公益为功能［9］。

公安机关、医疗机构等部门拥有不同的行政职能，其所适用的行政强制措施虽然在整体上契合行政强制措施的一般目的与功能，但因部门职能与行政强制措施种类的特殊性，两种行政强制措施拥有各自特殊目的与功能。在常规状态的法律运行中，公安机关与医疗机构各自在法定职责范围内适用行政强制措施，并未或很少产生行政强制措施的适用冲突问题。但在突发公共卫生事件期间，当行政相对人同时拥有违法行为人与传染病患者双重身份时，公安机关与医疗机构可以同时对其适用行政强制措施，但因对行政相对人不能同时适用两种限制人身自由的行政强制措施，若发生了行政强制措施之间的适用冲突，何种行政强制措施应当优先适用？以强制隔离戒毒与强制隔离治疗适用冲突为例，当违法行为人吸毒成瘾，被公安机关认定为吸毒成瘾人员并决定对其适用强制隔离戒毒，但同时违法行为人为传染病患者，需要对其适用强制隔离治疗（因行政相对人在不同语境中表述不一，故根据不同语境采用吸毒成瘾人员、传染病患者等表述）。此时优先适用何种行政强制措施，应分别进行行政强制措施功能与目的的规范分析和实务适用的实证分析。

（二）适用行政强制措施冲突的规范分析

行政强制作为行政主体行政活动展开和推行的时空表现形式，其运行必然指向一个预定的实体价值，实现一定的预期效果［10］。以强制隔离戒毒与强制隔离治疗适用冲突为例，公安机关对吸毒成瘾人员适用强制隔离戒毒，其目的是帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾，教育、挽救吸毒人员，防止吸毒人员因吸毒成瘾而继续吸毒；其功能是保护公民生命健康，预防毒品类违法犯罪行为，维护无毒品危害的正常社会秩序。医疗机构对传染病患者适用强制隔离治疗，其目的是治疗患者的传染性疾病，控制、消除传染病的发生与流行，其功能是保障患者身体健康和生命安全，保障公共卫生安全、维护无传染病流行的正常社会秩序。

将两种行政强制措施的目的进行对比，两者所要达到的行政目的有所区别。强制隔离戒毒主要目的在于帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾，防止其继续吸毒，所要控制的对象是吸毒成瘾人员的单个个体。强制隔离治疗主要目的是治疗传染病患者的疾病并控制传染源，防止传染病患者未被隔离而造成传染病范围的扩大，所要控制的对象是传染病患者单个个体和传染性疾病的传染可能性。从两者所要控制的对象看，都重视对行政相对人的单体控制，所不同的就是强制隔离治疗还要控制传染性疾病潜在的传染性，措施所作用的对象虽然是单体，但是目标却还包含保护可能被传染病传染的潜在群体。相较于两种措施都保护、控制单个个体，强制隔离治疗因对潜在群体的保护而应得到优先适用。

将两种行政强制措施的功能进行对比，强制隔离戒毒具有预防吸毒成瘾人员继续吸食毒品进而控制毒品类违法犯罪、维护正常社会秩序的功能。强制隔离治疗具有防止传染病传播、维护公共卫生秩序的功能。两者都有维护正常社会秩序的功能，所不同的是两者的特殊功能。强制隔离戒毒具有控制毒品类违法犯罪的功能，而毒品类违法犯罪主要通过行政处罚与刑罚予以控制，强制隔离戒毒的功能属于辅助性功能。强制隔离治疗具有防止传染病传播功能，是在传染病源头进行控制，属于控制传染病传播的主要措施；而行政处罚和刑罚属于辅助功能。两者对比可以看出，强制隔离治疗因其发挥主要措施功能而更应得到优先适用。

在强制隔离戒毒与强制隔离治疗发生适用冲突的例子中，强制隔离治疗因目的与功能的优先性而优先适用。强制隔离戒毒、强制隔离治疗作为公安、卫生部门适用行政强制措施的种类，本身具有特殊的目的与功能，但也符合本部门行政强制措施种类的目的与功能。在公安行政强制措施中，除强制隔离戒毒外还有继续盘问、强制传唤、强制检测等行政强制措施；在卫生行政强制措施中，除强制隔离治疗外，也有强制医学观察等行政强制措施。在公安行政强制措施中，制止违法行为、防止证据毁损的目的和功能占比更重，而在卫生行政强制措施中，避免危害发生、控制危险扩大的目的和功能占比更重。从两类行政强制措施目的和功能的侧重点对比可以看出，在突发公共卫生事件中卫生行政强制措施较公安行政强制措施更为优先适用。但行政强制措施适用冲突的规范分析在一定程度上有着价值判断与取舍，在个案中会因情况不同而有所突破。

（三）适用行政强制措施冲突的实证分析

实证行政法学的研究任务是通过逻辑上的行为动机一致性假设发展出用于描述、解释和预测行政法现象的命题、方法、学说，重点是在逻辑和事实上为行政法现象提供因果分析［11］。通过分析实际执法工作中行政机关对两种行政强制措施适用冲突的处理方式，可以更清晰地描绘行政机关化解行政强制措施适用冲突的路线，为解决适用冲突提供实证分析基础。

在上述强制隔离戒毒与强制隔离治疗适用冲突的例子中，公安机关是认定违法行为人为吸毒成瘾人员的决定主体，同时也是强制隔离戒毒的执行主体，执行机构是公安机关内设机构强制隔离戒毒所（也有部分地区为司法局内设机构强制隔离戒毒所）。而医疗机构是认定传染病患者所患疾病具有传染性，需要适用强制隔离治疗的决定主体。在具体实务中公安机关会根据不同情况作出处理（此处仅分析公安机关的通常做法）：第一种情况是吸毒成瘾人员在强制隔离戒毒期间患有传染性疾病；第二种情况是传染病患者在强制隔离治疗期间被认定为吸毒成瘾人员。

首先，吸毒成瘾人员在强制隔离戒毒期间因其患有传染性疾病而采取强制隔离治疗。对于此种情况，《中华人民共和国禁毒法》进行了原则性规定，但未对具体的适用情形与程序进行细化规定。对于患有传染性疾病的吸毒成瘾人员，应当依法采取必要的隔离、治疗措施。但因突发公共卫生事件与传染病的特殊性，强制隔离戒毒所会根据传染性疾病患者所患传染病的传染性采取不同措施。如患有传染性较强疾病的吸毒成瘾人员，会被及时送往医院采取强制隔离戒毒治疗措施；而对于不具备较强传染性的人员，可以在戒毒所采取隔离措施予以强制隔离戒毒。

其次，传染病患者在强制隔离治疗期间被公安机关认定为吸毒成瘾人员。因公安机关办理行政案件受到办案期限限制，针对传染病患者的吸毒成瘾行为，公安机关会在办案期限内认定其为吸毒成瘾人员，待传染病患者强制隔离治疗完毕且不具备传染性后对其适用强制隔离戒毒。

从公安机关与医疗机构化解适用冲突的普遍做法可以看出，公安机关与医疗机构相比更加优先适用强制隔离治疗。此外，公安机关在化解适用冲突过程中，会选择在卫生行政强制措施适用完毕后再适用强制传唤等公安行政强制措施。因强制检测等公安行政强制措施不会产生适用冲突，故不在此处进行讨论。而拘留审查、强制传唤、继续盘问等公安行政强制措施，因其具有限制行政相对人人身自由的特性，会与卫生行政强制措施冲突。虽然难免存在证据时效与办案时限等限制，但实务中公安机关依然会选择优先适用卫生行政强制措施，同时通过延长办案时效等方案化解适用冲突。

通过对两种行政强制措施适用冲突的规范分析与实证分析，不论从规范层面上行政强制措施的目的与功能，实证层面上公安机关、医疗机构的实践化解路径选择，都表明在一定程度上卫生行政强制措施较公安行政强制措施更应优先适用。

三、行政拘留执行与行政强制措施适用冲突分析

（一）适用行政拘留执行冲突概述

在上文讨论两种行政强制措施适用冲突的基础上，以公安机关办理行政案件全过程为视角，进一步分析卫生行政强制措施与公安机关行政拘留执行之间的适用冲突。卫生部门适用行政强制措施不以案件为必然条件，但公安机关适用行政强制措施却以案件为必然条件。以行政过程论为方法分析公安机关办理行政案件全过程，行政强制措施是公安机关办理行政案件特定阶段中所适用的具体行政行为［1］，而行政处罚执行措施，是有权机关依法强制执行行政处罚决定的法律制度［6］。公安机关作出的行政处罚决定，按照种类与形式的不同，可以分为人身罚、财产罚、行为罚、申诫罚［12］。其中，财产罚、行为罚、申诫罚因其是罚款、吊销许可证、警告等形式，并不会与卫生行政强制措施产生适用冲突，故不在此处讨论。

公安机关办理涉疫类违法犯罪案件，按照违法行为人是否患有传染性疾病与行政相对人所处行政程序为分类标准，可以分为：在公安机关行政程序中患有（或可能患有）传染性疾病的违法行为人和不具有传染性疾病的违法行为人；以及在医疗机构治疗程序中具有传染性疾病的违法行为人，如正在接受强制隔离治疗或者正在接受医学观察的违法行为人。按照上述分类标准，公安机关对行政案件中不具有传染性疾病的违法行为人，按照正常处置程序即可，但是针对患有（或者可能患有）传染性疾病的违法行为人，当强制医学观察或强制隔离治疗与行政拘留执行发生适用冲突时，公安机关应当如何决定、执行行政拘留？以违法行为人患有较强传染病为例，强制隔离治疗期间暴力袭击医务人员、拒不配合治疗措施，尚不构成刑事立案标准，公安机关决定对违法行为人处以行政拘留的行政处罚。此时，强制隔离治疗与行政拘留执行发生适用冲突，优先适用何种措施，应在规范分析行政强制措施与行政处罚行政目的和本质基础上，实证分析法律实务中化解两种措施适用冲突的普遍做法。

（二）行政强制措施与行政拘留执行冲突的规范分析

强制隔离治疗的目的是避免传染性疾病危害发生，控制传染性疾病传染范围扩大，其本质上是为了预防、控制、消除危险，是对行政相对人实施暂时性控制的行政行为［5］，是行政相对人必须忍受人身自由暂时性限制的义务。行政处罚的目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益、同时也对违法者给予惩戒、教育，使其以后不再犯［13］。行政拘留执行的本质是对违法行为人违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行为，给予限制其人身自由法律制裁的行政行为［14］，是违法行为人因行政违法行为而应承担的一种责任。

以行政拘留执行和强制隔离治疗目的与本质进行对比。强制隔离治疗目的是避免传染病危害发生、控制传染病范围扩大。强制隔离治疗本质是对传染病患者实施限制人身自由的临时性措施，是一种非制裁性质的过程性行为。而行政拘留执行目的是惩戒、教育违法行为人，本质是一种对违法行为人权利义务作出具有惩戒性、终结性的处分行为。从二者的区别可以看出，因为强制隔离治疗的临时性与过程性，以效率为价值追求；而行政拘留执行具有最终处分性质，不以效率为价值追求，故强制隔离治疗应优先适用。

以行政拘留执行和强制隔离治疗的可替代性和即时性进行对比，强制隔离治疗是从传染源控制传染病的传播，没有其他可替代的措施，具有不可替代性；且因传染病具有危险发生的急迫性，一旦错过最佳控制时期，可能造成扩大传染范围的不利后果，故而强制隔离治疗具有应对控制传染源的即时性。行政拘留执行本质上是对违法行为人限制人身自由的制裁行为，行政拘留仅是行政处罚措施中一种，对违法行为人的制裁还可以通过警告、罚款等方式予以惩戒。虽然申诫罚、财产罚并不能完全替代自由罚，但在一定程度上亦可以起到教育和惩戒作用；执行行政拘留作为对违法行为人的惩戒与教育措施，并没有很强的即时性，待强制隔离治疗实施完毕继续执行行政拘留措施，依然可以达到对违法行为人教育与惩戒的效果。从二者的可替代性与及时性可以看出，因卫生行政强制措施的不可替代性与及时性，在卫生行政强制措施与行政拘留执行发生适用冲突时，卫生行政强制措施应该得到优先适用。

（三）行政强制措施与行政拘留执行冲突的实证分析

通过分析实际执法工作中公安机关化解卫生行政强制措施与行政拘留执行措施适用冲突的方式，可以更为清晰地描绘公安机关化解适用冲突的路线，为解决适用冲突提供实证分析基础。公安机关是对违法行为人适用行政拘留处罚的决定主体，执行机关为公安机关内设部门拘留所。在实务中公安机关会根据不同的适用冲突情况进行不同的处理：第一种情况，公安机关在执行行政拘留阶段发现违法行为人现患有（或可能患有）传染性疾病，被医疗机构决定采取强制医学观察、强制隔离治疗等措施。第二种情况，传染病患者在强制隔离治疗期间实施违法但尚未构成犯罪的行为，公安机关对传染病患者作出行政拘留的行政处罚。

第一种情况，公安机关对违法行为人作出行政拘留的行政处罚，违法行为人行政责任成立，在执行行政拘留阶段因具有或可能具有传染性疾病，医疗机构决定对其采取强制隔离治疗。公安机关的执行机关会向决定机关申请对违法行为人停止执行行政拘留，决定机关会根据情况对违法行为人作出停止执行行政拘留的决定，停止对违法行为人执行行政拘留，此时因违法行为人客观身体状况而无法承担行政责任［15］。

第二种情况，传染病患者在强制隔离治疗期间实施违法但尚未构成犯罪的行为，公安机关会作出不同的选择：部分公安机关对其作出行政拘留的行政处罚，但是因传染病患者的身患传染性疾病的客观状况与维持拘留所正常秩序的目的，公安机关会对其作出停止执行拘留的决定不执行行政拘留。部分公安机关会因违法行为人正处于强制隔离治疗期间，无法执行行政拘留而更换行政处罚种类、降格或者延后处罚。如果行政案件办理期间传染病患者治愈被解除强制隔离治疗，公安机关会继续对违法行为人执行行政拘留。

在卫生行政强制措施与行政拘留执行发生适用冲突时，虽然公安机关会采取不同的化解冲突方式，但医疗机构和公安机关都以事实行为表明卫生行政强制措施优先于行政拘留执行适用。

四、适用行政强制措施冲突的解决路径

具有价值判断的规范分析为制度设计提供理论基础与方向指引，而具有事实判断与抉择的实证分析为制度设计提供现实基础与建构空间。经过上文对行政强制措施之间、行政强制措施与行政拘留执行之间适用冲突的规范分析与实证分析，初步得出在一定条件下卫生行政强制措施优先于公安行政强制措施、行政拘留执行适用的结论。透过行政强制措施适用冲突现象的表面，问题根源是行政强制措施的法律程序、运行机制之间的不协调、不完善。然而，公安机关、医疗机构根据个案情况灵活适用的方式化解行政强制措施的适用冲突，终究会因为法律程序不固定、各地机制运行不一致等问题不能根本解决。只有对行政强制措施与行政拘留执行的适用程序进行完善，方能从根源上解决行政强制措施适用冲突的问题。

（一）完善行政强制措施的衔接与适用程序

当卫生行政强制措施与公安行政强制措施之间发生适用冲突时，从上述目的与功能的分析结果来看，卫生行政强制措施较后者优先适用。但目前在两种行政强制措施衔接与冲突适用上并没有相关规定，公安机关与卫生部门适用程序的空白也就造成了行政强制措施适用冲突。针对两种行政强制措施适用冲突的化解方式，因适用两种行政强制措施主体的不同，可以有三种化解路径。第一种路径是优化医疗机构的卫生行政强制措施认定、适用程序；第二种路径是优化公安机关与医疗机构之间适用行政强制措施的衔接机制；第三种路径是优化公安机关行政强制措施认定、适用程序。

针对第一种化解路径，对于隔离医学观察等措施认定主体混乱、程序混乱等诸多问题，立法应当给予足够的回应与规制，以使卫生行政强制措施的实施主体、程序、机制规范化，从而在一定程度上解决两种行政强制措施的适用冲突问题。针对第二种化解路径，卫生行政强制措施的实施主体是卫生行政部门、医疗机构，而公安行政强制措施的实施主体是公安机关。两种行政强制措施实施主体的不同是形成适用冲突的主要原因，完善两种行政强制措施之间的衔接程序则成为有效解决路径。针对第三种化解路径，因公安行政强制措施应当更多让步于卫生行政强制措施的实施，应对公安机关实施行政强制措施程序给予更多的调整与完善。

1. 完善行政强制措施的衔接程序

从两种行政强制措施认定的客体出发，都是针对行政相对人人身进行认定，且两种行政强制措施都具有限制人身自由的特点，产生了两者之间的适用冲突。从两种行政强制措施的认定主体出发，公安行政强制措施仅能由公安机关作出，而卫生强制措施的认定、实施主体不仅有医疗机构，还有街道、村委会、社区等基层组织［2］。卫生行政强制措施与公安行政强制措施认定、实施主体的不同，是造成两种行政强制措施适用冲突的原因，同时两种行政强制措施之间衔接程序的不完善也是原因之一。对于行政强制措施认定、实施主体不同的原因，因公安机关、卫生行政部门、医疗机构拥有各自的行政权能和行政权限，通过更换行政强制措施实施主体的方式解决适用冲突并不可行。故而，较为行之有效的解决方式是完善两种行政强制措施之间的衔接程序。

从应对重大传染病疫情的法律体系来看，应急措施具体分散在诸多法律法规或部门规章之中，这些专业的法律法规及规章多属于部门立法，缺乏相互之间的协调性与统一性。其中，对应急措施中行政强制行为的规定就存在不统一的现象［16］。从组织管理的角度来看，应急管理存在部门化倾向，各相应应急管理部门的垂直管理比较完备，但各部门之间的职责分工并不明确，各部门之间协调能力不足，协同性较差。实践中，公安、交通管理等部门都有自己的突发公共卫生事件信息系统，但是相互之间并没有形成制度化的信息通报和信息资源共享体制和机制［17］。公共主体风险信息传播行为的时效性在很大程度上决定了突发事件应对工作的效果，能否及时就风险信息与其他主体交流至关重要［18］。同时，在实践中，公安机关与医疗机构、卫生行政机关之间往往是通过临时的信息共享、案件移送等方式进行两种行政强制措施的适用衔接。在错综复杂的部门关系中，仅仅依靠临时的命令和协商来确定彼此的关系、开展共同的行动，既缺乏效率又缺乏可行性。唯一可行的路径只能是通过稳定的法律机制明确各个机关的职责和它们之间的权利义务关系［19］。

同样，以强制隔离治疗与强制隔离戒毒适用冲突为例。首先，从行政强制措施的认定程序来看。当传染病患者在强制隔离治疗期间，虽然吸毒成瘾认定程序上不受强制隔离治疗的限制，但吸毒成瘾的认定主体是公安机关，需要由医疗机构移送公安机关进行认定。当吸毒成瘾人员强制隔离戒毒期间需要对其进行传染病认定，强制隔离治疗的决定机构是医疗机构，强制隔离戒毒所驻所医师仅能对吸毒成瘾人员是否患有传染病进行初步判断，因此，需要公安机关及时将吸毒成瘾人员送往医疗机构进行认定。其次，从行政强制措施的实施程序来看。如前所述，强制隔离戒毒的实施要让位于强制隔离治疗的实施，不管是在强制隔离治疗期间被公安机关认定为吸毒成瘾人员，还是强制隔离戒毒期间移送医疗机构进行强制隔离治疗，都需要在强制隔离治疗完毕后，及时对吸毒成瘾人员进行强制隔离戒毒。在卫生行政强制措施实施完毕后，公安机关应及时实施公安行政强制措施，避免出现因衔接不畅造成违法行为人脱离管控的情况，从而不能达到行政强制措施的目的与功能。

从两种行政强制措施认定与实施程序的角度来看，应当建立公安机关与医疗机构间的信息共享机制，完善两种行政强制措施间的衔接程序。公安机关要及时与医疗机构共享违法行为人的传染病信息，在公安机关实施行政强制措施期间，认为违法行为人可能患有传染病时，通知医疗机构对其进行传染病确诊，认定其是否需要采取医学观察、强制隔离治疗等措施，确保第一时间控制感染源，避免传染范围扩大。医疗机构要及时与公安机关共享传染病患者卫生行政强制措施实施信息，及时对传染病患者进行公安行政强制措施的认定与适用，确保公安机关对传染病患者及时采取行政强制措施的认定，防止因时限问题导致证据灭失。避免出现卫生行政措施实施完毕没有及时采取公安行政强制措施的情况，以确保两种行政强制措施之间的有效衔接。

综上，通过两种行政强制措施的衔接机制化解适用冲突，不但可以有效填补公安机关行政强制措施适用冲突的法律规定空白，统一实务操作中各地公安机关化解适用冲突的混乱状态，还可以在法律中明确两种行政强制措施的优先适用顺序，从而在制度层面化解二者之间的适用冲突，为适用冲突的化解打下制度基础。

2. 完善行政强制措施的适用程序

对于第二种化解路径，完善公安机关行政强制措施的适用程序。首先，从行政强制措施的优先适用性上来看，如前所述，卫生行政强制措施在目的与功能方面较公安行政强制措施更具有优先适用性，在二者发生适用冲突的情况下，卫生行政强制措施得到优先的适用，而作为后顺位适用的公安行政强制措施，进行行政强制措施适用程序的调整与完善，有利于化解二者之间的适用冲突。其次，从行政强制措施的多样性来看，以针对行政相对人个体实施的行政强制措施为限定条件，卫生行政强制措施有两种，即强制隔离治疗与强制医学观察。居家隔离医学观察与集中隔离医学观察都属于强制医学观察种类中的一种。可以看出，两种卫生行政强制措施目的与功能差异不大。而公安行政强制措施的种类较多，包括强制隔离戒毒、强制传唤、继续盘问、拘留审查、保护性约束等。每种行政强制措施的目的与功能虽然都符合公安行政强制措施的目的与功能，但是每种行政强制措施之间的差异性较大。再次，从行政强制措施的适用条件来看。卫生行政强制措施的适用条件较为单一，即适用条件为传染病病人、疑似传染病患者、密切接触者等适用客体具有传播传染病风险。而公安行政强制措施的适用条件较为多样，如继续盘问适用的条件为对有违法犯罪嫌疑的人员，经当场盘问、检查后，不能排除其违法犯罪嫌疑。保护性约束的适用条件为违法嫌疑人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁。适用条件的多样性反映了行政强制措施适用场景的多样性，也决定了行政强制措施适用程序的复杂性。通过完善公安行政强制措施的适用程序，增加突发公共卫生事件中适用行政强制措施的特别程序，使之有别于常规状态下的法律程序。且根据突发公共卫生事件这类特定事件，结合每种行政强制措施特殊目的与功能，对适用程序进行有针对性的调整，使公安行政强制措施的特殊程序可以在突发公共卫生事件期间有效运行，从而化解二者之间的适用冲突。

综上，从两种行政强制措施的优先使用性、多样性、适用条件等方面进行比较，完善公安行政强制措施的适用程序，有利于解决两种行政强制措施之间的适用冲突。

（二）完善行政拘留的决定与执行程序

从上述规范分析和实证分析结果来看，当卫生行政强制措施与行政拘留执行措施发生适用冲突时，卫生行政强制措施较后者优先适用。但是，目前在卫生行政强制措施与行政拘留执行措施衔接与冲突适用上并没有相关规定，且实务中各地公安机关作出行政拘留决定与执行行政拘留的做法差异性较大，这在一定程度上增加了卫生行政强制措施与行政拘留执行之间的适用冲突。

针对二者之间适用冲突的化解方式，因卫生行政强制措施与行政拘留执行实施主体的不同，可以有三种冲突化解路径。第一种路径是优化医疗部门的卫生行政强制措施认定、适用程序；第二种路径是完善公安机关行政拘留的决定程序；第三种路径是完善公安机关行政拘留的执行程序。对于第一种冲突化解路径，此处不再赘述。针对第二种与第三种冲突化解路径，从行政拘留的决定主体看，作出行政拘留与执行行政拘留的主体是且仅是公安机关。从行政案件办理的角度看，行政强制措施、行政拘留决定、行政拘留执行是公安机关办理行政案件不同阶段的适用措施。故而，完善行政拘留的决定与执行程序，有利于化解卫生行政强制措施与行政拘留执行之间的适用冲突。

1. 完善行政拘留的决定程序

突发公共卫生事件中卫生行政强制措施与行政拘留执行发生适用冲突时，公安机关应当如何作出行政拘留决定与卫生行政强制措施衔接，法律并未作出细化规定，造成了各地公安机关在冲突适用中做法不统一。从各地公安机关在适用冲突中作出行政拘留决定情况来看，存在以下两种情形：部分公安机关因违法行为人正在被采取卫生行政强制措施，未对其作出行政拘留的行政处罚而采用罚款的形式予以替代；或者在卫生行政强制措施实施期间并未对违法行为人作出行政拘留的行政处罚，待违法行为人康复后对其作出行政拘留的行政处罚。

第一种情形，以违法行为人拒不执行人民政府在紧急状态情况下发布的命令且情节严重为例，此时应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第50 条第1 款第1 项，处5 日以上10 日以下拘留，可以并处500 元以下罚款。因公安机关作出罚款的财产罚不受卫生行政强制措施限制会依然得到执行，故部分公安机关忽略情节严重的违法事实选择降格处理，处警告或者200 元以下罚款，选择以申诫罚、财产罚的形式来替代人身罚。第二种情形，公安机关选择暂时不进行行政处罚，待违法行为人解除卫生行政强制措施后，再对违法行为人作出行政拘留的行政处罚。但是，因卫生行政强制措施时限的不确定，可能在公安机关作出行政决定时已经超出公安机关办理行政案件程序的时限要求。

从行政处罚的实体正义来看，公安机关以不能执行行政拘留为出发点忽视情节严重的情节，选择以财产罚代替人身罚的降格处理方式，意味着公安机关在自由裁量过程中，超越职权范围进行了法律事实裁量，而不仅仅是法律效果裁量。这使得违法行为人仅仅得到与较轻违法情节相对应的惩罚，超出此部分的情节严重事实并未得到处罚。虽然此种做法在一定程度上可以起到对违法行为人惩戒的目的，但是却违背行政处罚的处罚法定原则。从行政处罚的程序正义来看，公安机关如果选择完全按照违法行为人的违法情节进行行政处罚，却存在卫生行政强制措施时限的不确定与公安机关办理行政案件时限的程序要求之间的不衔接，即卫生行政强制措施实施完毕之时，就有可能导致超出公安机关办理行政案件的时限要求。公安机关作出行政处罚决定最大程度地维护实体正义，却可能因超出办理行政案件的时限要求而违背程序正义。

传染病防治过程中采取限制人身自由措施的合法性将有赖于对行政裁量权运用的控制而得以实现，其实现机制的中枢是行政的自我拘束，这种自我拘束则主要通过制定裁量基准、揭示裁量过程加以实现［20］。在干预行政领域，立法者运用条件设定与分层技术，确保行政机关对违法事实的认定与处理，落入立法机关预设的框架之内［21］。优化行政自由裁量及基准是控制行政机关滥用自由裁量权，将自由裁量权纳入法治化轨道的有效路径，但自由裁量基准的制定并不能以忽视违法情节、突破法律分层为代价。一方面，公安机关违背实体正义而选择降格处理，另一方面，公安机关违背程序正义而维护实体正义。造成公安机关两难境地的原因是卫生行政强制措施与行政拘留执行之间的适用冲突，且不完善的公安机关行政处罚决定作出程序并不能有效化解适用冲突。故而，通过完善公安机关行政拘留决定的程序，即适当延长公安机关在突发公共卫生事件中的案件办理时限，将行政强制措施适用冲突规定为延长办案时限的条件之一。这样，公安机关在办理适用冲突案件中，在实现实体正义的情况下也不用担心违背程序正义。

2. 完善行政拘留的执行程序

突发公共卫生事件中卫生行政强制措施与行政拘留的执行发生适用冲突时，公安机关应当如何执行行政拘留、如何与卫生行政强制措施衔接，现行法律并未作出细化规定，且暂缓执行行政拘留与停止执行行政拘留程序都未能有效化解适用冲突，也造成各地公安机关在冲突适用中做法不统一。

从各地公安机关在适用冲突中执行行政拘留的情况来看，存在以下两种情形：第一种情形为决而未执，即公安机关对违法行为人作出行政拘留的行政处罚后，因违法行为人正处于卫生行政强制措施期间而并未执行行政拘留，之后是否执行以及何时执行行政拘留不明确。第二种情形为决而不执，即公安机关对违法行为人作出行政拘留的行政处罚，之后根据《拘留所条例实施办法》作出对违法行为人停止执行行政拘留的决定，不执行行政拘留。

第一种情形：公安机关作出行政拘留决定，但是否执行以及何时执行并不明确。如前所述，部分公安机关为避免出现降格处理与超出办案时限的情况，会在对违法行为人适用卫生行政强制措施期间作出行政拘留的行政处罚。但是，因违法行为人并不符合暂缓执行行政拘留的情形，公安机关作出行政拘留处罚决定后，行政拘留的决定处于一种是否执行与何时执行的不明状态。各地公安机关在以后的执行过程中行政裁量权过大，何时对违法行为人执行行政拘留处于一种真空状态。此种情况的行政拘留，因执行程序的不完善而处于执行效力不明的状态。

第二种情形：公安机关作出行政拘留决定，但同时作出停止执行行政拘留的决定。通常行政拘留的处罚决定由县级以上公安机关作出，而行政拘留由公安机关内设部门拘留所执行。虽然停止执行行政拘留的初步意见由拘留所作出，但最终决定仍然由原决定机关作出。实践中行政拘留的决定机关往往会尊重拘留所的意见从而停止执行行政拘留。行政拘留决定部门与执行部门的不同在一定程度上造成执行行政拘留的难度加大，导致出现决而不执的情形，即作出行政拘留决定的同时，也作出了停止执行行政拘留的决定。此种情况的行政拘留仅具有形式意义，并未起到教育与处罚违法行为人的作用。

公安机关对违法行为人作出行政拘留决定的原因是违法行为人实施了违法情节相对较重但不够刑事处罚的违法行为。公安机关作出行政拘留决定意味着违法行为人行政责任成立，但不管是决而未执还是决而不执的情况，都不利于违法行为人承担其应负的行政责任。这在一定程度上使《治安管理处罚法》等实体性法律处于无处落实的状态，起不到应有的教育与处罚作用。产生问题的根源就是公安机关的行政拘留执行程序不完善：暂缓执行行政拘留程序因适用条件的限制，无法承担起公安机关对违法行为人暂缓执行行政拘留的程序性作用；同时，也无法规范行政拘留决而未执与决而不执的程序性空白。

完善暂缓执行行政拘留的适用条件是完善行政拘留执行程序的有效路径，同时也是化解卫生行政强制措施与行政拘留执行措施适用冲突的有效方式。在暂缓执行行政拘留的适用条件中增加行政拘留执行与卫生行政强制措施适用冲突的条件，能使公安机关在作出行政拘留决定的同时，可以决定对违法行为人暂缓执行行政拘留，在一定程度上化解卫生行政强制措施与行政拘留执行之间的适用冲突。