地方人大及其常委会监督地方监察机关的法治逻辑及展开路径

伊士国

(河北大学 法学院,河北 保定 071002)

党的二十大报告中指出:“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度,维护国家法治统一、尊严、权威。”[1]但与过去地方人大及其常委会对地方行政机关、审判机关、检察机关监督有所不同的是,由于“监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关”[2],导致地方人大及其常委会监督地方监察机关面临着一些新的课题和挑战[3],亟须我们从理论上予以回应和解决。基于此,本文对地方人大及其常委会监督地方监察机关的问题进行探讨,分析其内在法治逻辑及展开路径,以为各级人大及其常委会开展对监察机关监督提供参考借鉴。

一、地方人大及其常委会监督地方监察机关的法治逻辑

法治的核心命题在于监督和控制公权力,“在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”[4]。因而,无论是地方监察机关对本辖区所有公职人员进行的监察,还是地方人大及其常委会对地方监察机关的监督,都是围绕法治的核心命题即监督和控制公权力展开的,都是法治系统工程不可缺失的部分。概言之,“用权者受监督”与“对监督者再监督”都是法治的内在逻辑和必然要求。所以,地方人大及其常委会监督地方监察机关具有深刻的法治逻辑。

(一)人民代表大会制度的内在逻辑要求

地方人大及其常委会监督地方监察机关是我国的宪制安排,是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)确立的人民代表大会制度的内在逻辑要求。根据我国《宪法》和相关法律规定,人民代表大会制度在三重意义上使用,具有三重定位和使命,但其无一例外地都内在地包含了地方人大及其常委会监督地方监察机关的逻辑要求。

首先,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是“我国国家机构得以建立健全和国家政治生活得以全面开展的基础,是其他政治制度的核心”。[5]208因而,国家监察体制改革必须要在人民代表大会制度的框架内进行,不能违背人民代表大会制度的普遍原理和基本要求。由此导致国家监察体制改革衍生的监察制度与立法制度、行政制度、司法制度等具体政治制度都要以人民代表大会制度为基础,都要由人民代表大会制度决定或支配,都要直接或间接地受人民代表大会制度的调整和规范。同理,国家监察体制改革衍生的监察机关也要与行政机关、审判机关、检察机关一样,都要由同级人大及其常委会选举产生,对其负责,受其监督,而不能“另起炉灶”、自成体系。正如有学者指出:“监察委员会由人大产生,对人大负责,接受人大监督,这是把党的监督和人民的监督有机结合在一起的重要方式。”[6]因而,由人民代表大会制度的根本政治制度属性所决定,地方人大及其常委会必然要对地方监察机关进行监督。

其次,人民代表大会制度是我国的政权组织形式,决定了我国国家机关的设置及其相互关系。由于政权组织形式是指拥有国家主权的统治阶级实现国家权力的国家机关组织形式,因而,不同国家的政权组织形式不同,不同国家的国家机关设置及其相互关系便会有所差异甚至存有根本不同。由我国人民民主专政的国体所决定,我国的政权组织形式是中国特色的人民代表大会制度,其根本不同于资本主义国家的总统制、议会共和制、半总统半议会制、委员会制等政权组织形式,这就决定了我国国家机关的设置及其相互关系与资本主义国家存在根本不同。例如,尽管资本主义国家政权组织形式有所不同,国家机关设置及其相互关系有所差异,但其均以三权鼎立为国家机构组织和活动原则,因而,资本主义国家均设置了立法机关、行政机关和司法机关,且三者之间存在相互制约、相互制衡的关系。而我国依据人民代表大会制度设置了国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关,但由民主集中制这一国家机构组织和活动原则所决定,它们之间并不存在相互制约、相互制衡的关系,而是在国家权力机关与行政机关、监察机关、审判机关、检察机关之间存在产生与被产生、监督与被监督关系。因而,作为国家权力机关的地方人大及其常委会与地方监察机关之间自然存在监督与被监督关系,且这种监督关系是一种单向监督关系,而不是相互监督关系,即只能由地方人大及其常委会监督地方监察机关,而不能反之。

再次,人民代表大会制度是我国的代议制度,是人民主权的主要实现途径。尽管人民主权意味着人民直接当家作主,但受近现代民族国家“幅员辽阔”和“人口众多”影响,人民当家作主主要是通过间接民主制即代议制度实现的。我国人民代表大会制度就是中国特色的代议制度,其既不同于资本主义国家的代议制度,也不完全同于其他社会主义国家的代议制度,其有两个鲜明特色:一是作为我国代议机关的人大及其常委会代表人民掌握国家的一切权力,而资本主义国家的代议机关掌握的主要是国家立法权,所以作为我国代议机关的人大及其常委会被定位为国家权力机关,而资本主义国家的代议机关一般被定位为国家立法机关,这就决定了两者与其他国家机关的关系不同。在此需要说明的是,也有少数资本主义国家的代议机关被定位为国家权力机关,但从其实际地位和掌握的权力来看,其实际上仍为国家立法机关,与我国的国家权力机关不可同日而语。之所以会如此,主要的立论依据是“政治美称说”。“此说认为,‘所谓最高机关,是作为政治代表者的国会所得到的美称,不应该是法律上的严格的解释’。”[7]二是作为我国代议机关的人大及其常委会选举产生行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等其他国家机关,而资本主义国家的代议机关一般不选举产生其他国家机关,只有少数资本主义国家代议机关选举产生行政机关。这是因为,作为我国代议机关的人大及其常委会“代表人民行使对国家的统治权,由它来产生其他国家机关,它是其他国家机关权力的直接来源。……严格地说,其他国家机关不是执掌国家权力,而只是执行国家权力。”[8]27-28基于此,作为我国代议机关的人大及其常委会既代表人民统一行使国家权力,又代表人民授权给其他国家机关,还代表人民对其他国家机关予以监督。这就决定了地方人大及其常委会既代表人民授权给地方监察机关,也代表人民对地方监察机关进行监督,以避免其违背人民授权的目的。

(二)强化对权力运行制约和监督的必然要求

孟德斯鸠曾云:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不易的一条经验。”[9]因而,必须强化对权力运行的制约和监督,特别是应推进权力运行法治化,将权力纳入法治化轨道,以法治的权力制约和监督制度设计来消除权力运用的任性空间。但由中外不同国体和政权组织形式所决定,中外的权力制约和监督制度差异较大,比如,资本主义国家偏重“以权力制约权力”,建立了权力分立与制衡制度,而我国偏重“以权利制约权力”,建立了权力监督制度。具体言之,受近代分权学说影响,资本主义国家普遍通过宪法和法律确立了“三权鼎立”权力制约和监督制度,其核心内容是将国家权力平等分为“三权”即立法权、行政权和司法权,分别由代议机关、行政机关和司法机关行使,并使其相互制约、相互制衡,以避免任一权力的滥用。这就意味着资本主义国家代议机关对其他国家机关的制约和监督,主要是基于分权与制衡制度的设计。正如有学者指出:“在西方议会制度下,议会和议员拥有广泛的监督权力,但是,在分权学说和制衡原则下,议会和议员同样也被其他权力组织所监督。因此,从权力结构上看,议会的监督权是合理分权下的监督权,是为了维护与行政权、司法权的平衡地位而行使的职权,议会监督权的行使并不能改变这一权力关系,从而使议会处于高于其他机关的地位。”[10]36-37

而我国受马列主义监督思想影响,建立了权力监督制度,其核心内容包括:一是人民选举产生作为我国权力机关的各级人大及其常委会,并对其进行监督,且随时可以罢免自己选举的代表。正如马克思指出:“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员对选民负责,随时可以罢免。”[11]二是由作为我国权力机关的各级人大及其常委会选举产生行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等其他国家机关,并对其进行监督。这里的监督不仅是基于人大及其常委会与其他国家机关之间的产生与被产生、授权与被授权关系而产生的,还是基于人大及其常委会与其他国家机关之间的分权关系产生的。正如有学者指出:“为了避免权力的过分集中,在保证权力机关统一行使国家最高权力的前提下,进行职权分工,……以利于国家各项权力的有效运行。”[10]119但这种基于分权而产生的人大及其常委会对其他国家机关的监督与资本主义国家基于分权而产生的代议机关对其他国家机关的监督存在根本不同,其本质上还是作为授权者的人大及其常委会代表人民对作为被授权者的其他国家机关进行的监督。三是我国《宪法》赋予公民广泛的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权,可以对所有国家机关及其工作人员进行监督。由此观之,人大及其常委会对其他国家机关的监督是我国对权力运行制约和监督的重要制度设计,且是最重要的制度设计,因为“自觉接受人大监督,就是接受人民的监督;维护人大监督的权威性,就是维护人民当家作主的地位”[12]。那么,监察机关作为我国《宪法》设定的新型国家机关,为了强化对其运用监察权的制约和监督,必须要由人大及其常委会对其进行监督。正如习近平总书记指出:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”[13]同理,由地方人大及其常委会监督地方监察机关,也是为了强化对地方监察机关运用监察权的制约和监督。可以说,“用地方人大权力制约监察委员会权力,从而达到平衡或者说达到防止监察委员会滥用权力的效果,是地方人大监督监察委员会的核心要义之所在”[14]。

(三)对监督者再监督的题中之义

以健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的法治监督体系为目标导向,我们不断深化国家监察体制改革,通过整合机构、完善职能、创新制度等途径,一方面将行政监察机关、国家预防腐败机关、检察院反贪反渎机构整合为行使国家监察职能的专责机关即监察机关,另一方面将监督对象从党员、干部、国家机关工作人员拓展到所有行使公权力的公职人员,实现了国家监察的全面覆盖,有效消除了权力监督的真空地带。这就改变了过去多元主体反腐的格局,形成了集各种反腐资源和力量于一身的监察机关“一家独大”的反腐格局,也形成了监察权实际上“优位”于立法权、行政权、审判权、检察权等其他国家权力的权力资源配置格局,由此便产生了另外一个问题,即谁来监督作为监督者的监察机关? 这一问题解决得如何,不仅关系到国家监察体制改革的成败,也关系到我国的法治监督体系能否形成监督闭环。正如有学者指出:“谁来监督监察委,是伴随监察体制改革而来的一个重要议题。”[15]304基于此,我国国家监察体制改革坚持“授权”与“监督”的有机统一,既依法“授权”给监察机关,又依法对监察机关进行“监督”,即通过我国《宪法》《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)等构建了比较完善的对监察机关监督体系,主要包括人大及其常委会监督、上级监察机关监督、监察机关自我监督、司法监督、民主监督、社会监督、舆论监督等,以防范监察机关滥用监察权。

其中,地方人大及其常委会监督在整个对地方监察机关监督体系中具有至关重要的地位和作用,具体言之:一方面,由地方人大及其常委会监督地方监察机关符合国际惯例,世界上很多国家的监察机关都要接受本国代议机关的监督,其目的就是以民意机关监督和控制监察机关,对监督者进行再监督,避免监督者权力的“失序”。且代议机关监督监察机关具有独特的优势,即“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府”[16]。另一方面,由地方人大及其常委会监督地方监察机关具有自身优势和特色,是其他监督形式不可比拟和替代的。一是地方人大及其常委会监督地方监察机关具有民主性优势和特色。由于人大及其常委会监督权直接来源于人民授权,是人民当家作主权利直接转化过来的一种国家权力,因而,地方人大及其常委会对地方监察机关的监督是直接代表人民对地方监察机关行使监察权进行的监督,本质上属于主权对治权的一种监督,具有鲜明的民主性优势和特色,既不同于非国家机关的监督,也不同于一般的国家机关对国家机关的监督,有利于从根本上防范和杜绝地方监察机关滥用监察权。二是地方人大及其常委会监督地方监察机关具有全局性优势和特色。由于人大及其常委会作为国家权力机关主要负责决策事关国家或地方全局性的问题,人大及其常委会监督主要从制度上保障事关国家或地方全局性问题的解决,因而,地方人大及其常委会对地方监察机关的监督,主要是就地方监察机关依法行使监察权和履行监察职责的整体状况进行全局性监督,而不是对地方监察机关办理的案件进行微观性监督,这就不同于同级审判机关、检察机关、执法部门对地方监察机关办理职务违法和职务犯罪案件时进行的微观性监督,有利于从全局发现地方监察机关工作存在的问题,也有利于从全局解决地方监察机关工作存在的问题。三是地方人大及其常委会监督地方监察机关具有权威性优势和特色。由人大及其常委会国家权力机关的地位所决定,地方人大及其常委会对地方监察机关的监督是代表国家和人民的监督,是最高层次的监督,是具有最高法律效力的监督,能够引发罢免地方监察机关组成人员等法律效果,比其他监督形式更具权威性,监督效果更能得到保障。综上,地方人大及其常委会监督在对地方监察机关监督体系中占据极其重要的地位和作用,具有其他监督形式未有的优势和特色。

二、地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察关系之辨析

“在监察委员会与人大的关系上,即为监察委员会由人大产生,对人大负责,受人大监督。然而,我们所设计的监察机关的监察对象是全覆盖的,即人大也在监察对象之列。这就产生了‘监察全覆盖’与‘监察委员会受人大监督’的逻辑关系难题。”[15]20因而,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察都是我国法治监督体系的重要组成部分,但两者是两种不同性质的监督,具有不同的制度设计和功能定位。只有首先弄清这两者关系,我们才能既发挥这两种监督各自的优势和功能,又能实现地方人大及其常委会监督地方监察机关的目的。总结起来,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察的关系可以界定为“异中有同”和“相得益彰”。

(一)两者“异中有同”

按照我国法治监督体系之设计,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察是两种不同类型的监督,存有诸多不同,但由于地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察同属我国法治监督体系的重要构成要素,两者又存在一致性,具体言之。

首先,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察存有根本不同。地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察是我国宪法体制下两种不同类型的监督,有不同的制度设计和功能定位,因而,两者存有根本不同。一是两者性质不同。如上所述,地方人大及其常委会监督是地方国家权力机关的监督,是人民当家作主的直接体现,具有民主性、全局性、权威性等优势和特色,而地方监察机关监察是行使国家监察职能的专责机关的监督,具有政治性、集中统一性、权威高效性等优势和特色,因而,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察是两种不同性质的监督,两者既不能简单等同,也不能相互代替。二是两者监督对象不同。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关,其监督对象是国家机关,即同级地方行政机关、监察机关、审判机关、检察机关。这里需要说明的是,尽管地方人大及其常委会也可以对上述国家机关的组成人员进行监督,但其本质上还是监督上述国家机关的工作,其可以根据对上述国家机关工作监督的结果对被监督国家机关组成人员作出相应的决定,而不是监督上述国家机关的组成人员是否依法履职。而地方监察机关监察的对象是“人”,即本辖区内所有行使公权力的公职人员,包括上述国家机关组成人员,而不能对其他国家机关进行监督。正如有学者指出:“监察委员会行使监察权,只针对各种行使公权力的公职人员。对于公职人员所在的党政机关的监督,仍然要依靠党内法规和国家法律法规所建立的监督机制。”[17]三是两者监督内容不同。“人民代表大会的监督从本质上来说都是法律监督。人民代表大会监督的根本特点就在于它全面监督国家法律的实施。”[8]365因而,地方人大及其常委会监督的内容就是法律监督,就是对同级地方行政机关、监察机关、审判机关、检察机关是否依法履行职责进行监督。而地方监察机关监察的内容是对本辖区内公职人员是否依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。四是两者监督方式不同。地方人大及其常委会监督的形式主要包括听取和审议工作报告及专项工作报告,审查和批准计划、预算及其执行情况,执法检查,规范性文件备案审查,询问和质询,特定问题调查,审议和决定罢免案、撤职案等。而地方监察机关监察的形式主要包括教育和检查。其中,教育方式较为多样,主要是采用各种方法和手段进行廉政教育,如谈话、开会等;检查方式主要包括听取工作汇报、列席会议、查阅和审查文件等[18]。五是两者监督后果不同。“从人大法律监督的方式看,它具有间接性的特点。”[8]367这就决定了地方人大及其常委会在监督同级地方行政机关、监察机关、审判机关、检察机关时,主要是通过间接手段来达到监督目的,即使发现了违法问题,一般也是督促他们自己纠正违法问题,而不是直接去处理、纠正违法问题。而地方监察机关监察具有直接性的特点,一旦发现公职人员有职务违法或职务犯罪情况,便可以直接作出相应处置决定。

其次,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察存有一致性。地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察同属我国法治监督体系,都在党的领导下运行,也存有一致性。一是两者监督目标一致。《法治中国建设规划(2020—2025年)》指出:“加强党对法治监督工作的集中统一领导,把法治监督作为党和国家监督体系的重要内容,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。”[19]这就明确了我国法治监督体系的目标追求。而地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察作为我国法治监督体系的重要组成部分,尽管有各自的监督使命和监督制度设计,但都要以上述我国法治监督体系目标追求为最终归宿。二是两者价值取向一致。“人民在政治关系和政治社会中享有至高无上的权力,人民是社会公共权力的来源、依据和最终归宿;一定历史阶段存在的政治国家只不过是人民权力的表现和规定,因而其应服从人民权力。”[5]143无论是地方人大及其常委会监督,还是地方监察机关监察,都是人民权力的表现和规定,都应服从人民权力,因而,两者都应坚持以人民为中心的价值取向,坚持监督为了人民、监督依靠人民,并坚持把人民利益作为监督工作的根本出发点和落脚点。三是两者监督客体一致。尽管地方人大及其常委会监督的对象是国家机关,地方监察机关监察的对象是公职人员,但两者监督对象指向的客体具有一致性即两者监督的客体都是公权力,不同的是地方人大及其常委会监督的是国家机关是否依法行使公权力,地方监察机关监察的是公职人员是否依法行使公权力,因而,两者监督的目的都是确保公权力依法得到正确行使,避免公权力的滥用和腐败。

(二)两者“相得益彰”

地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察作为我国法治监督体系的两种不同的监督形式,并不是孤立存在、各自运行的,而是有机联系、相得益彰的。

首先,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察相辅相成、功能互补。如上所述,地方人大及其常委会监督的对象是地方行政机关、监察机关、审判机关、检察机关,以确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使。但地方人大及其常委会并不能对地方行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的一般工作人员进行监督,不能确保其依法行使职权、正确履行职责。而地方监察机关监察的对象是公职人员,其有权对属于公职人员的地方行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的一般工作人员进行监察,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查,确保其依法行使职权、正确履行职责。然而,地方监察机关并不能对地方行政机关、审判机关、检察机关进行监察,不能对上述国家机关的工作进行全局性监察,不能从制度上解决全局性问题,这就需要依赖于地方人大及其常委会监督。综上,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察相辅相成、功能互补,有利于形成法治监督合力,发挥整体监督效能。

其次,地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察可以相互弥补各自监督的不足。按照我国宪法体制设计,地方人大及其常委会作为地方国家权力机关,有权对同级地方行政机关、监察机关、审判机关、检察机关进行监督,而同级地方行政机关、监察机关、审判机关、检察机关却不能对地方人大及其常委会进行监督,这样就导致在横向监督体系中缺失同级其他地方国家机关对地方人大及其常委会的监督,留下了一定的监督“漏洞”。“实际上,在共和政体中,议会滥用权力的可能性更大,立法机关到处扩张其活动范围,将所有权力卷入其激烈的旋涡中。”[20]同样,地方人大及其常委会也有滥用权力的可能,也需要强化对其监督和制约。但在同级其他地方国家机关对地方人大及其常委会进行监督不可能的情况下,由地方监察机关对地方人大及其常委会机关的公职人员以及履行地方人大职责的地方人大代表进行监察,可以“间接”对地方人大及其常委会依法行使职权的情况进行监督,可以在某种程度上弥补这一监督“漏洞”。而地方人大及其常委会监督可以有效弥补地方监察机关“自我监督”的不足。按照国家监察体制改革的方案设计,地方监察机关的公职人员由其自身进行内部监督,这虽然符合监察全覆盖的目标定位,但难免存在“自我监督”的弊端。正如有学者指出:“自我监督的公开性和中立性很有限,自然会带来公信力的问题,因此单纯依靠自我监督则监督效果很难达到立法者初衷。”[21]这就需要引入外部监督,以与地方监察机关的内部监督形成监督合力和监督闭环,加强对监督者的再监督。而在外部监督中,地方人大及其常委会的监督最为重要,其作为国家权力机关的监督,既是国家机关或国家权力的监督,可以避免民主监督、社会监督、舆论监督等非国家机关或非国家权力监督的不足;也是全局性监督,可以避免司法监督微观性监督的不足;还是异体监督,可以避免上级监察机关监督、监察机关自我监督等同体监督之不足。

三、地方人大及其常委会监督地方监察机关的展开路径

地方人大及其常委会监督地方监察机关具有深刻而严密的法治逻辑,问题的关键在于地方监察机关本身就作为监督者存在,且承担着开展廉政建设和反腐败工作的重任,因而,地方人大及其常委会监督地方监察机关需要正确认识和处理好地方人大及其常委会监督与地方监察机关监察的关系,既要保证地方监察机关集中统一、权威高效开展反腐败工作,又要保证地方人大及其常委会有效对地方监察机关进行监督,避免出现“灯下黑”。而要实现上述双重目标,就需要地方人大及其常委会对地方监察机关开展“正确监督、有效监督、依法监督”[22]。

(一)地方人大及其常委会要对地方监察机关开展“正确监督”

“实行正确监督,就是要坚持党的领导,自觉地在党的领导下依法履行监督职责;要正确处理好人大监督与支持‘一府一委两院’依法行使职权的关系,把监督与支持结合起来。”[23]因而,地方人大及其常委会要对地方监察机关开展“正确监督”,就应从以下两方面着手:

首先,地方人大及其常委会要坚持地方党委的领导,自觉地在地方党委的领导下依法履行监督职责。“坚持党的领导,是人大监督工作必须始终不渝遵循的最重大的政治原则,也是做好人大监督工作最根本的政治保证。”[24]因而,地方人大及其常委会在对地方监察机关监督过程中,必须正确把握地方人大及其常委会监督的特点,发挥地方人大及其常委会监督的优势,自觉地接受地方党委的领导,保证党的路线方针政策和决策部署在地方人大及其常委会监督工作中得到全面贯彻和有效执行。其中,关键是地方人大及其常委会要自觉地在地方党委的领导下依法履行监督职责,对地方监察机关开展“正确监督”。这里的“正确监督”,从正确把握地方人大及其常委会监督的特点、发挥地方人大及其常委会监督的优势角度而言,主要包括以下几点:一是地方人大及其常委会要对地方监察机关开展全局性监督,而不能开展微观性监督。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关,主要是对地方监察机关进行全局性监督,对地方监察机关的工作进行整体性评价,而不能对地方监察机关如何处理具体事务进行微观性监督。否则,就会妨碍地方监察机关依法独立行使监察权。二是地方人大及其常委会要对地方监察机关开展“类案监督”,而不能开展“个案监督”。“个案监督”是20世纪八九十年代地方人大及其常委会在对地方司法机关进行监督时探索的一种监督形式,其优势在于可以对地方司法机关办理的案件进行直接监督,避免冤假错案出现;其缺陷在于容易妨碍地方司法机关独立行使职权,且“司法活动是一项专业性、理论性、技术性很强的工作,需要对案件有全面了解,只有具备良好法律知识的人才能胜任。人大常委会领导、人大代表和工作人员很少法律专业人员,由于对断定案件知识和经验的不足,‘个案监督’会造成新的司法不公正”[8]403-404。所以,综合而言,“个案监督”弊大于利,不宜作为地方人大及其常委会监督地方监察机关的形式。比较稳妥的是,地方人大及其常委会可以对地方监察机关开展“类案监督”。“因为‘类案监督’既汲取了‘个案监督’的优点,又避免了‘个案监督’的缺点。‘类案监督’并不对监察委员会办理的具体个案进行监督,而是通过对监察委员会办理的类似案件的梳理,对其背后的监察工作进行监督,通过发现监察委员会在监察工作中存在的共性问题,提出整体性解决方案,从根本上解决类似问题。”[3]三是地方人大及其常委会要对地方监察机关开展“事后监督”,而不能开展“事中监督”。地方人大及其常委会监督具有“事后性”特点,一般只能对地方监察机关已经完成的工作进行“事后监督”,而不能对地方监察机关的立案、调查和处置过程进行“事中监督”,以避免干涉地方监察机关依法办案和独立行使监察权。

其次,要正确处理好地方人大及其常委会监督与支持地方监察机关依法行使职权的关系,把监督与支持结合起来。“寓支持于监督之中”是我国人大监督的一大特色,这主要缘于我国不同国家机关之间的分工合作关系。在我国人民代表大会制度的政权组织形式下,尽管我国在国家权力机关之下设置了行政机关、监察机关、审判机关、检察机关,并分别赋予了它们相应职权,但它们相互之间是在总体目标和根本利益一致前提下的各司其职、分工合作关系,而不是相互掣肘更不是对立冲突的关系。正如有学者指出:“此般国家机关间宪法关系的设计,一是基于专业化分工的考量,从而配置给不同国家机关以相应的职权;二是借由互相之间的制衡,以期达致防止权力滥用之目的。”[15]89因而,人大及其常委会对其他国家机关的监督,不是相互掣肘,更不是“唱对台戏”,而是将监督与支持结合起来,既有监督,也有支持,并“寓支持于监督之中”,通过监督推动其他国家机关工作的开展。对于地方人大及其常委会来说,其对地方监察机关的监督,不是为了掣肘地方监察机关,更不是为了监督而监督,其对地方监察机关的监督本身就蕴含着支持的内容,并将监督与支持有机结合起来。第一,地方人大及其常委会对地方监察机关的监督,可以有效弥补地方监察机关“自我监督”之不足,有利于建设忠诚、干净、担当的监察队伍;第二,地方人大及其常委会对地方监察机关的监督,可以发现地方监察机关工作存在的问题,并督促地方监察机关解决这些问题,进而推动地方监察机关改进工作;第三,地方监察机关可以地方人大及其常委会为依靠,获得强有力的支持,又可以把自身工作置于地方人大及其常委会的有效监督之下,最大限度地避免失误。综上,地方人大及其常委会监督地方监察机关的主要目的之一就是支持地方监察机关依法行使职权,促进地方监察机关提高依法履职的能力和水平,而不是要干涉或代替地方监察机关处理具体事务。

(二)地方人大及其常委会要对地方监察机关开展“有效监督”

“实行有效监督,就是要紧紧围绕党和国家工作大局,强化问题导向,完善监督机制,推动解决问题。”[23]“有效监督”是针对人大监督过去存在的监督乏力和监督效果不佳等问题提出来的,其目的是提升人大监督实效,实现人大监督目的。因而,地方人大及其常委会对地方监察机关要开展“有效监督”,通过突出监督重点、完善监督机制、丰富监督举措等,增强监督的针对性、有效性,避免“制度空转”问题出现。

首先,地方人大及其常委会监督地方监察机关应强化问题导向、突出监督重点。地方人大及其常委会监督尽管具有全局性优势和特色,但并不意味着地方人大及其常委会要对地方监察机关的所有工作都开展监督,这样既可能突破地方人大及其常委会监督权的边界,妨碍地方监察机关依法独立行使监察权,还可能“眉毛胡子一把抓”,难以取得监督实效。因而,地方人大及其常委会应以问题为导向,突出监督重点,通过选取一些重点问题,有针对性地对地方监察机关开展监督,以增强监督实效。例如,根据《监察法》第53条之规定,地方人大常委会可以有计划地安排听取和审议地方监察机关的专项工作报告,对地方监察机关工作开展专项监督。那么,地方人大常委会应针对哪些重点问题对地方监察机关工作开展专项监督呢? 可以考虑借鉴《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)第9条之规定,根据下列途径反映的问题确定:一是地方人大常委会在执法检查中发现的同级地方监察机关工作存在的突出问题;二是地方人大代表对同级地方监察机关工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;三是地方人大常委会组成人员针对地方监察机关工作提出的比较集中的问题;四是地方人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的同级地方监察机关工作存在的突出问题;五是人民来信来访集中反映的地方监察机关工作存在的问题;六是社会普遍关注的与地方监察机关工作有关的其他问题。此外,地方人大及其常委会通过其他监督形式对地方监察机关开展监督时,也要强化问题导向、突出监督重点,以增强监督实效。

其次,地方人大及其常委会监督地方监察机关应完善监督机制,推动解决问题。地方人大及其常委会要对地方监察机关开展“有效监督”,就需要汲取过去地方人大及其常委会监督同级地方行政机关、审判机关和检察机关的经验教训,不断创新监督方式方法,特别是应通过完善监督体制,实现地方人大及其常委会监督地方监察机关工作的制度化。详言之,一要完善地方人大及其常委会与地方监察机关之间的沟通互动机制。为了实现“有效监督”的目标,同时“寓支持于监督之中”,地方人大及其常委会与地方监察机关应加强沟通互动,并建立相应的沟通互动机制,包括正式监督程序启动前的沟通互动环节、监督过程中的沟通互动环节、审议意见处理的沟通环节等,以增强两者信息的传递和交换,加深两者的理解和信任,保证监督的效果。二要完善地方人大常委会的述职评议机制。从实践来看,地方人大常委会对同级地方行政机关、审判机关和检察机关组成人员的述职评议活动产生了积极成效,有效加强了地方人大常委会监督效果。因而,可以考虑完善地方人大常委会的述职评议机制,将地方监察机关组成人员也纳入述职评议范围,安排地方监察机关组成人员每年在地方人大常委会会议上作述职报告,由地方人大常委会组成人员进行评议,再由地方监察机关述职人员根据评议意见对相关工作进行整改,以增强地方人大常委会监督的深度、广度和力度。在此需要说明的是,“由于监察机关在调查与案件有关的线索和证据的同时,不可避免可能会知悉国家秘密、企业的商业秘密、被调查人或其他公民的个人隐私”[25],因而,地方人大常委会在对地方监察机关组成人员开展述职评议时,应做好相应的保密工作,避免影响地方监察机关依法履行职责,办理相关案件。三要完善地方人大常委会后续跟踪监督机制。为了保证地方人大常委会监督成效,应完善地方人大常委会后续跟踪监督机制,由地方人大常委会开展后续跟踪监督,如可以就地方监察机关研究处理地方人大常委会审议意见情况听取和审议地方监察机关专项工作报告,必要时可以针对同一问题,在同一年内统筹运用多种监督形式持续开展监督,甚至可以在同一届内连续开展监督,直至该问题切实得到解决。

(三)地方人大及其常委会要对地方监察机关开展“依法监督”

“实行依法监督,就是要严格依照法定权限和程序进行监督。”[23]坚持“依法监督”,既是全面依法治国的内在要求,也是人大监督必须遵循的一般原则。正如有学者指出:“从人民代表大会监督的实际内容看,它的最大特点在于它是一种全面的法律监督。监督的核心是保证国家法律的施行,其监督行为也是严格按法定职权和法定程序进行的。”[8]365因而,地方人大及其常委会对地方监察机关开展“依法监督”,就是要严格依照法定权限和程序进行监督。

首先,地方人大及其常委会监督地方监察机关要遵循“依法监督”原则。地方人大及其常委会监督地方监察机关遵循“依法监督”原则主要包括两方面内容:一方面,地方人大及其常委会监督地方监察机关的权力来源于法,是职权法定原则的产物。换言之,地方人大及其常委会的监督权必须依法取得,没有明确的法定依据,地方人大及其常委会的监督权就没有其存在的合法性和合理性。因而,离开了我国《宪法》和相关法律的明确授权,任何主体都不能对地方监察机关进行监督,否则,就会破坏地方监察机关的独立性和权威性。另一方面,地方人大及其常委会对地方监察机关开展监督的权力受制于法。尽管地方人大及其常委会享有对地方监察机关的监督权,但这一权力并不是无限的,而是有着法定的界限。地方人大及其常委会必须在法定的监督权限和监督范围内,严格地按照法定权限并通过法定的程序来对地方监察机关进行监督,否则,就应承担相应的违法责任。

其次,地方人大及其常委会要严格依照法定权限对地方监察机关进行监督。根据职权法定原理,无论是地方人大及其常委会的监督权还是地方监察机关的监察权都源于我国《宪法》和相关法律的授权,两者都有法定的边界,都必须在法定的权限范围内独立行使,不能逾越各自的边界。因而,地方人大及其常委会必须在我国《宪法》和相关法律所明确规定的权限范围内对地方监察机关开展监督。主要包括以下几点:一是地方人大及其常委会应严格依法行使监督权,不能将自己的监督权委托或转让给其他组织和个人。例如,无论是地方人大常委会主任会议还是地方人大监察和司法委员会都不是合法的监督主体,都不能代替地方人大及其常委会依法行使监督权。二是地方人大及其常委会实行合议制,依法集体行使监督职权,集体讨论问题,集体决定问题,而不能由个人或少数人作出决定。三是地方人大及其常委会只能依法对地方监察机关进行监督,而不能对合署办公的地方党的纪律检查机关进行监督,也不能对地方监察机关的一般公职人员进行监督。四是地方人大及其常委会只能将地方监察机关是否遵守法定的权限和程序等情况作为具体监督内容,即只能对地方监察机关依法履行监督、调查、处置职责的情况进行监督,而不能对地方监察机关日常工作进行监督。五是地方人大及其常委会应运用法定监督形式对地方监察机关开展监督,包括人大常委会听取和审议地方监察机关专项工作报告、组织执法检查、规范性文件的备案审查、进行询问或质询、特定问题调查、罢免案或撤职案的审议和决定等,但从实践来看,地方人大及其常委会监督地方监察机关时,运用刚性监督形式较少,影响了监督效果。“要改变地方人大监督‘柔性有余而刚性不足’的状况,就必须根据前述将其作为以对‘权’监督为中心的体系性定位,在充分发挥现有‘刚柔并济’的过程性监督职能的同时,重启地方人大‘刚性’问责监督职能,以保障再监督的实效性。”[26]

再次,地方人大及其常委会要严格依照法定程序对地方监察机关进行监督。由于“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量”[27],因而,“监察机关在办理职务案件过程中必须秉持法治意识、程序意识和证据意识”[28],依照法定程序行使监察权。对于地方人大及其常委会来说,其依法行使监督权,对地方监察机关开展监督,也需要严格依照法定程序进行。正如有学者指出:“各级人大常委会运用《监察法》规定的监督方式之时,得适用《监督法》规定的具体程序。”[15]71具体而言,地方人大及其常委会要遵循程序法治原则要求,严格依照我国《宪法》《监察法》《监督法》等相关法律规定的程序对地方监察机关开展监督,以避免地方人大及其常委会监督权的“恣意”。在此需要说明的是,地方人大及其常委会可以在事后对地方监察机关依法履职是否遵守法定程序进行监督。《监察法》明确规定了地方监察机关依法履职的法定程序,地方人大及其常委会可以在事后据此对地方监察机关依法履职是否遵守法定程序进行监督。

四、结语

“强势的监察权在实际运行中呈现出两面性,它的构建既为高效反腐目标的完成提供了有力保障,其自身也隐藏着可能侵蚀其他公权力的法治风险。”[26]因而,一方面,应总结国家监察体制改革的做法和经验,不断推进监察工作法治化和规范化,保证监察机关依法独立行使监察权,能够集中统一、高效权威地开展反腐败工作;另一方面,应借鉴国内外权力制约与监督的有益做法,创新监督形式,不断健全我国法治监督体系,不断强化对监察机关的监督,避免国家监察体制改革可能出现的法治风险。但在这一过程中,由于“受高压反腐政策驱动而构造的监察权,在现行国家权力体系中表现得更为强势,由此导致立法、行政、司法、监察新‘四权’配置模式天然存在着结构性失衡”[26],因而,地方人大及其常委会对地方监察机关的监督还面临着一些障碍和挑战。这就需要进一步深化国家监察体制改革,在重新调整和平衡立法权、行政权、司法权和监察权“四权”配置模式的基础上,不断平衡地方人大及其常委会监督权与地方监察机关监察权的关系,通过地方人大及其常委会对地方监察机关的“正确监督、有效监督、依法监督”,实现地方人大及其常委会监督地方监察机关的目标。