中国对外援助实施机制的制度检视与优化路径

曹俊金

（1.同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092；2.上海政法学院 国际法学院，上海 201701）

对外援助是南南合作的重要形式，也是中国倡导正确义利观、构建新型国际关系、推进人类命运共同体建设的重要路径。为有效管理我国的对外援助实施工作，我国已制定了诸多与对外援助实施工作相关的部门规章和规范性文件，使得援外实施工作存在一定的规范依托。然而，我国当前的对外援助实施机制仍然面临挑战，如存在援外实施规范不够完善、援外实施机构协调成本较高、援外实施管理力量有待加强等问题。2021 年1 月，我国在《新时代的中国国际发展合作》白皮书中明确指出，中国将加强科学管理，提高政策制定和管理水平，推动国际发展合作高质量开展。①[1]68本文拟以我国当前的对外援助实施制度为基础，从理论与现实出发探讨完善援外实施机制的基本思路，以期对我国今后进一步提升对外援助实施效果产生裨益。

一、当前对外援助实施机制的基本构成

（一）对外援助实施体制

我国自新中国成立后开展对外援助以来，经过不断的援外机构调整，到21 世纪初形成了以商务部为援外主管部门、多个部门共同参与的援外实施体制及“中央指示—部门统筹—企业实施”的决策-实施管理模式。2018 年3 月，第十三届全国人大通过《国务院机构改革方案》，将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国家国际发展合作署（以下简称“国合署”）。[2]按照该方案，国合署负责援外战略、政策、方案的研究起草等政策规划工作和援外项目的立项、监督与评估工作，具体的实施工作仍然由各个部委按照各自职能分别承担。值得注意的是，2018 年援外管理体制改革之后，南南合作基金（2022 年调整为“全球发展和南南合作基金”）等援助基金由国合署负责使用，使得国合署也成为对外援助的执行部门之一。因而，我国的对外援助管理体制已经由原先的商务部决策立项、多部门共同参与实施的体制转变为国合署决策立项、国际发展部门、商务部门等多部门共同参与实施的体制。

我国主要以对外援助项目的方式推进政府援助工作，在人道主义援助等紧急或者特殊情况下，也可以向受援方提供现汇援助。②其中，成套项目、物资项目、技术援助项目以及人力资源开发合作项目主要由商务部委托其直属事业单位—国际经济合作事务局、中国国际经济技术交流中心、商务部培训中心负责实施管理，援外医疗队项目由卫生部门负责实施，南南合作援助基金项目（全球发展和南南合作基金项目）由国合署负责实施管理，其他部委在职能范围内协助实施或组织实施部分援外项目。③援外各个部门之间形成援外部际协调机制用于加强相关部门间的实施协调。

（二）对外援助实施规范框架

我国当前的对外援助实施规范以部门规章和部门规范性文件为主，主要包含三类援外实施法律性文件：第一类是对外援助综合性文件中的实施规范，国合署、外交部、商务部三部委于2021 年8 月联合发布的《对外援助管理办法》系我国当前调整对外援助关系的综合性部门规章，其中包含对外援助项目的实施统筹、实施推进、实施协调、实施监督管理等内容。第二类是关于对外援助项目各实施环节的管理规范，这些规范主要由国合署、商务部的部门规章及规范性文件构成。第三类是对外援助项目实施的配套制度，包括对外援助标识管理、人员管理与援外待遇等方面的规定。可以说，尽管我国对外援助实施规范在体系合理性上仍需提升，但相关实施规范在数量上已经颇具规模。

（三）对外援助实施程序

对外援助的实施程序主要包含援外资格认定、援外项目采购、援外项目实施三个环节。第一，援外实施主体资格认定。对外援助实施工作遵循“政府组织、市场参与”的原则，援外项目管理机构在实施过程中承担组织、协调、管理、监督的职能，具体实施工作由援外企业、研究机构、高校、志愿者等主体予以落实。按照《行政许可法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，“援外项目实施企业资格认定”系依法予以保留并设定行政许可的事项。第二，援外项目的采购。我国的对外援助以政府的官方援助为主、民间援助为辅，因而在利用政府财政性资金采购货物、工程和服务等来开展对外援助的，需要按照有关采购的程序性规定来择优确定具体的援外实施主体。具体而言，对于利用政府财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务来开展对外援助的，应按照《政府采购法》的规定通过政府采购程序来确定具体的对外援助项目实施主体；对于未纳入集中采购目录且采购限额标准以下的货物、工程和服务来开展对外援助的，则应按照部门内部采购规定确定具体的对外援助项目实施主体。第三，开展援外项目实施工作。目前商务部已经就成套项目、物资项目以及技术援助项目的管理分别发布部门规章。国合署组建之后，于2020 年10 月公布了关于上述三类援外项目的实施规章征求意见稿，以统筹协调主要援外项目的“决策—实施—监督”关系，确保三类主要援外项目的顺利开展，保证援外项目的实施效果。

二、对外援助实施机制面临的挑战

（一）对外援助实施法律规范有待完备，援外实施工作推进受到影响

我国当前虽然已经具备了一定规模的对外援助实施规范体系，但对外援助实施规范体系的制度结构并不合理，具体的实施规则也不够完备，影响对外援助实施工作的推进。目前来看，我国的对外援助实施规范面临至少三个方面的挑战：

一是对外援助实施工作缺乏高位阶立法予以保障。当前我国对外援助法律制度的整体位阶较低，规范援外工作的综合性文件《对外援助管理办法》系部门规章，其他援外实施制度文件也同样局限于部门规章或者部门规范性文件。部门规章的法律位阶相对较低，致使援外法律规范存在较大的效力限制：一方面，由于对外援助不存在专门立法，因而对外援助实施规范只能依据一般行政立法的规定设定相应的实施管理职权与法律责任，难以对援外实施主体产生合适的、针对性的实施管理措施和处罚措施；另一方面，无论是国合署还是商务部依法通过的部门规章，都难以对其他援外执行部门的实施行为产生较强的法律约束，影响援外实施工作的开展。

二是对外援助项目实施规范不完备。目前我国虽已就成套项目、物资项目、技术援助项目和志愿服务项目四类对外援助项目出台了《对外援助成套项目管理办法（试行）》等四个部门规章作为实施依据，但尚未就人力资源开发合作项目、援外医疗队项目、紧急人道主义援助项目、南南合作援助基金项目（全球发展和南南合作基金项目）的具体实施制定相应的部门规章或发布公开的规范性文件。尽管相关职能部门已经就相关的援外项目制定了内部规定，但这些未经公开发布的内部规定在援外行政管理过程中的实施效力容易受到现行法治理念的质疑。

三是援外实施的配套制度规范供给不足。对外援助实施制度由不同实施环节加以组成，围绕不同实施环节型塑的制度之间相互匹配、共同保障援外实施工作顺利推进。然而，对外援助的实施规范尚不健全，致使部分援外实施规范缺乏相应的制度匹配。[3]例如，《对外援助管理办法》第43-47 条分别规定国际发展合作署会同援外执行部门建立援外项目监督制度、援外项目评估制度、援外实施主体诚信评价制度、援外项目信息报送制度、援外统计制度。目前为止，上述相关制度尚未制定，至少尚未公开发布，影响到援外实施配套制度体系的形成与实施。

（二）对外援助实施协调成本高企，援助效率效果受到影响

对外援助项目的实施隐含多层级、多维度主体的利益诉求，对援外实施协调工作带来较大挑战。

一是援外项目实施涉及部门多，实施协调难度大。以卫生援助为例，卫生援助分为援外医疗队和其他卫生援助，援外医疗队需要商务部门、卫健委、外交部、财政部等部委的协调，其他卫生援助也需要商务部门、卫健委的协调与配合[4]，部分卫生援助项目由于得不到及时的协调解决，相关援助方案往往无法付诸实践，往往不了了之。在紧急人道主义援助实施方面，由于涉及部门众多，项目执行过程中会出现衔接不畅、职能交叉或管理缺位现象，难以满足人道主义援助对于时间和质量的高要求。[5]

二是援外执行部门/项目管理机构与援外项目实施主体之间在实施过程中缺乏直接、实时的协调、管理。实践中，由于存在人力、空间等方面的现实制约，援外项目管理机构往往无法对项目的具体实施工作进行有效的管理与协调。根据研究人员的田野调查发现，我国政府对援外项目的管理“重前轻后”，通过主导项目前期准备和设计工作制定项目大框架与大方向，待项目进入建设和具体运营后，则将项目实施细节工作交由承建企业具体制定和完成，政府部门的“象征性在场”状态代替了政府对于援外项目的管理和监督，导致项目实施运营的监管能力被弱化。[6]40-41

三是援外项目实施主体的协调需求无法得到及时满足。以援外成套项目为例，项目的开展往往需要管理、设计、勘察、施工等多个实施主体相互协作与配合，其中的项目管理企业需要对其他援外实施企业承担项目管理和监督的责任，由于受援国当地现实条件的限制，项目管理企业的在场监督管理人员又必然需要在食宿方面严重依赖项目施工企业。现实中这种协调矛盾经常发生且往往需要及时的外部协调才能得以妥善解决，但这种外部协调需求往往无法得到及时满足，最终依赖于不同实施主体工作人员之间在援外项目的施工管理与监督中形成不合理的妥协进行自我消解，影响项目管理企业管理和监督职能的行使。

（三）援外总体效果值得肯定，部分项目实施效果有待提升

在长期的对外援助实践中，我国援外实施工作人员不畏艰苦、尽心竭力为受援国提供力所能及的援助，在此过程中积累了不少援外实施经验，也获得了受援国的普遍好评。当然，由于我国与受援国在经济发展和文化传统方面的差异、援外实施主体及援外管理体制的不断变化，致使援外实施过程产生一些挑战，影响援外项目实施的开展效果。

首先，我国的对外援助项目实施注重硬件建设，软性援助相对较弱。例如，目前医疗医药援外成套项目多以医院建设为重心，由设计院或工程公司牵头建设，只注重空壳的建设，缺少成系统援助的理念，在人员培训、设备维护、售后服务、医院运营等软件方面援助实施的较少，经常出现医院建成交付后，医院运营不善，甚至空置的现象，导致援建效果不甚理想。[7]这与我国的对外援助长期以来注重基础设施、能源项目援助的决策导向具有重要关联[8]，因而我国今后应更多关注以受援国社会政治议题及社会正义促进为主的软性援助。[9]

其次，对外援助的设备或产品定位不准，可能对援助效果产生负面影响。实践中，部分单位在援外项目实施过程中较少考虑当地实际情况，片面追求援外项目的效率与形象，设计使用高智能化设备或产品，这些设备或产品的投入不仅给受援国使用援外设备提出较高能力要求，也增加后期维修难度与成本。这种忽略受援国当地实际情况、片面追求援外项目的技术性与形象性的做法，反而影响到中国的产品形象与援外口碑。因而，在今后的对外援助决策和实施工作中，我国更应注重目标和需求导向。[10]

最后，部分援外实施主体的专业能力影响援外实施效果。援外实施主体的专业性是一个多维概念，包含文化认知的专业性、项目技术的专业性以及援助沟通专业性等方面。援助文化认知的专业性要求援外实施主体对受援国当地风俗与文化传统具有充分的了解、尊重与认同，例如某援建工程公共卫生间洗手池设置在卫生间外面，这符合我国的使用习惯，但在该受援国却认为这是个人隐私，洗手池必须设置在卫生间内才符合当地的使用习惯。[11]项目技术的专业性包含在设计、勘察、施工等各工程实施细节的专业性，这一要求对企业、行业的要求很高，例如在水电站建设方面，如果施工企业专业性不符合要求，则可能在施工进度、质量及设备把控等方面出现问题，对项目的实施造成不利影响甚至返工。[12]援助沟通的专业性强调援外实施主体与受援国政府及当地社区、公民的沟通能力，援外工作人员的沟通能力缺乏往往会产生不必要的冲突并影响援助效果。

三、对外援助实施机制挑战之内因审视

（一）对外援助实施体制改革有待深入

我国经济领域及国际形势的不断变化要求我国援外管理体制进行相应的匹配。实际上，在2003 年形成以商务部为决策机构、多个部委共同参与执行的援外管理体制之后，国内学者就已经关注到援外执行体制存在“分头对外、各负其责”的协调难题。[13]随着“一带一路”倡议的持续推进，对援外管理体制进行改革已变得刻不容缓。第一，援外实施体制现状限制实施制度供给。援外实施法律制度的输出取决于援外执行部门的推动，但援外实施体制不协调致使援外执行部门之间各自为政，致使无法有效输出具有操作性和普适性的援外实施制度。我国复杂的援外实施机构网络加之缺乏稳定、有效的援外协调机构，因而在推动援外高层级实施法律制度方面缺乏机构合力。第二，援外实施体制现状影响部际协调。援外项目实施过程中的诸多事项需要相关部委间进行协调并组织，有的甚至需要地方政府及专业机构协助决策、实施。尽管国合署、商务部与其他援外执行部委形成了援外部际协调机制，但似乎难以满足日益提升的援外工作需求，主要执行部门与协作部门之间也没有明确、透明的协调规则，一定程度影响援外实施工作的效率与效果。第三，2018 年援外体制改革未能解决援外实施体制“碎片化”问题。2018 年的援外体制改革组建国合署成为我国援外体制改革的最大亮点，但不全面的体制改革也产生一定的负面效应。一方面，国合署的组建使得援外决策机构与援外项目管理机构实现彻底分离，援外决策与援外实施之间的指导、协调、监督等联系有所减弱，增加了援外决策与援外实施之间的协调成本。另一方面，国合署成立后虽然负责管理和使用南南合作基金（全球发展和南南合作基金项目）等具有援助性质的基金，但对于这些基金的使用仍然需要依赖于其他执行部门，这种实施模式必然成本高昂，并且使得援外实施体制“碎片化”程度加剧。国家国际援助体系的“碎片化”可能由于职能冲突、协调成本等原因导致援外职能弱化，严重影响对外援助效果。[14]23

（二）对外援助专门立法长期缺位

针对我国日益增长的援外支出，援外实务部门逐渐意识到现有的分散、层级较低的援外立法体系已经无法满足援外实际需要和国内民众的要求，有必要制定专门的援外立法[15]。理论研究和国内社会也对制定对外援助立法逐渐形成共识，认为我国应尽快研究制定对外援助专门立法。全国人大代表于2007、2014、2016、2019年四度提案制定“对外援助法”。但是我国的对外援助立法工作仍未启动，这种现状必然无法对推进我国援外职能协调、援外体制改革与援外制度输出产生正面影响。

首先，对外援助专门立法缺位是导致援外职能协调难的直接原因。依法行政是法治国家的基本特征，也是社会主义法治国家的基本要求。行政权力的扩张是行政权力运行的自然规律，权力之间的相互竞争与冲突则是这一规律的演化后果。通过规则来控制权力界限是法律的优势，但对外援助专门立法缺失致使援外职能部门职权处于“法律真空”，致使援外执行部门职权界限模糊与职能协调不畅是法律缺失的必然后果。现代公共治理一定意义上是规则之治，强调“依规治理”“依法治国”，即以“法律规制”替代“行政协调”，以此来廓清职权范围，确保行政职能稳定运行。可以说，正是由于援外专门立法的缺失，才导致援外职能部门之间通过“行政协调”确定援外职能界限，增加了划分职责界限的协调成本，也难以有效回应后续援外实施职能协调的挑战。

其次，对外援助专门立法缺位是援外实施体制改革缺乏内在动力的重要原因。法律与体制之间存在着重要的互动关系。法律的滞后性表明法律往往代表的是一种旧的体制、旧的秩序，但是法律的存在也能对体制的变迁产生潜在的推动作用，法律往往通过规则将体制与秩序予以确认：即在法律缺失的领域，体制机制的不合理往往难以显见；法律的存在使得体制的运行规律有形地展现，并能通过理性分析探寻体制机制存在的问题，进而更为有效的推动体制改革。这既是法律对于体制的确认作用，同时也是法律对于体制改革的潜在推动作用。目前我国对外援助领域尚不存在相关立法，关于援外实施体制的运行规则也大都散落于非正式法律文件，援外实施机制运行规则“神秘莫测”，援外实施体制问题缺乏关注与重视。可以说，援外法律缺失一定程度上消减了援外实施体制改革的内在动力。

最后，对外援助专门立法缺位是援外实施规范不完备的根本原因。法律的创制同时也是法律适用的过程[16]205。实际上，对外援助法律的创制能够使援外执行部门产生内在的遵从压力和现实的执行压力，这就是法律的实施过程。对外援助立法的创制和适用能带动援外实施规则的发展，目前对外援助项目缺乏实施依据，既源于援外实施体制限制，也在于援外执行部门缺乏援外实施上位法的外在压力，通过对外援助基本法的研究制定，可以有效推动援外执行部门制定援外实施规则，解决当前援外实施规则缺乏的问题。

（三）对外援助实施管理力量有待加强

从目前学者的研究来看，普遍得出我国对外援助实施管理人员力量不足的现实。对外援助实施管理力量不足对援外项目的实施管理、监督及后期反馈带来诸多不利。一方面，我国在海外并没有设立相应的发展合作分支机构，援外执行部门或援外项目管理机构应当行使的在场管理职能严重依赖于驻受援国大使馆（主要为经商合作处）工作人员推进和监督[18]，但前述工作人员本职工作繁重且欠缺相应的援外项目专业知识[19]，难以对援外项目实现专门管理，更多地是通过援助项目启动仪式及交付仪式进行“象征性管理”来替代“现场管理”。对于援外项目实施过程中出现的具体问题或者现实困难，援外项目管理机构往往无法进行实时监管与协调，影响到援外项目的推进成效。另一方面，援外实施管理力量不足影响实施管理部门对于援外实施工作的及时、全面反馈。按照我国的对外援助项目决策程序，援外项目往往由受援国政府部门向我国驻外使馆提出，反映的是受援国政府部门的需求，且援外项目的决策往往由多种复杂因素所驱动，经济合作因素和外交因素成为重要的考虑因素，部分大型基建项目还往往由国有企业予以主导并附加企业自身的海外业绩因素[20]，因而援外项目的需求和决策与受援国当地的现实需求往往无法完全契合。这种“顶层利益”与“商业利益”结合形成的援助决策结果可能不一定会在决策阶段显现矛盾或冲突，但如果没有较好地实施管理与协调，则可能在具体实施过程中遭遇阻滞，来自现场的实施反馈能为援外项目后续决策、组织实施与制度完善提供经验依据。相反，对外援助实施管理的“不在场管理”则可能由于无法排除援外项目实施过程障碍影响援助效果，致使援助决策结果与援助实施过程的矛盾在实施阶段激化。

四、中国对外援助实施机制的优化路径

（一）深化援外体制改革，协调援外实施职能

一是要明确各援外执行部门职权界限。职责明晰是援外职能有效协调的前提，援外职能分散规定于不同文件，其原因在于援外职能的“碎片化”，致使援外体制管理改革过程中，只能“抓大放小”，解决“主要矛盾”，明确主要援外职能部门的职责界限，但对于援外职能部门的范围、核心援外职能部门与其他援外执行部门的界限等都未能涉及。今后应通过进一步深化援外管理体制改革，就援外执行部门的范围、援外决策部门与援外执行部门的界限、援外执行部门相互之间的界限予以明确。在进一步深化援外管理体制改革方案通过之后，也需要通过一定的载体对改革方案予以确认。具体而言，可以由全国人大在通过援外管理体制深化改革方案时授权国务院发布决定或制定行政规范性文件的形式，就对外援助实施职能相关事项作出统一规定。

二是组建国务院国际发展合作委员会。部分国家通过设立高层级的援外协调机构来破解这一困境，如法国成立了国际合作与发展部际委员会、韩国设立了由总理直接领导的国际发展合作委员会等。我国在其他领域也开始尝试采用这一模式，例如在反垄断领域采用了国务院反垄断委员会，在食品安全领域设立了国务院食品安全委员会，在对外援助领域也可以借鉴这一做法，可以设立由国务院总理或副总理直接领导的国务院国际发展合作委员会。[21]国务院国际发展合作委员会可以作为援外政策和实施的协调场所，在援外政策制定、援外项目决策、援外项目实施中发挥重要作用。

三是要加强援外决策与援外实施职能的联系。国合署与援外项目管理机构之间不存在行政上的隶属关系、资金上的控制关系及法律上的实质控制关系，这种“三无关系”既增加了“决策-实施”成本，又降低了实施效果。我国可以考虑提升国合署的部门定位，调整现有的实施体制，加强援外决策与实施职能的互动与联系，降低援外“决策-实施”环节的制度成本和协调成本。

（二）推进对外援助专门立法，统领援外实施规范

对外援助法律制度是援外职能部门依法运行、援外项目实施有效运转的制度保证。目前我国的对外援助实施法律制度存在一定的短板，需要通过推进援外法律制度建设来为援外实施提供制度供给。

一是研究制定“对外援助法”。法律体系是以调整对象和调整方法为依据，由一国内不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。[22]10法律体系以全国人大及其常委会的立法为核心予以构建，也包括相应的行政法规、部门规章及地方立法。从对外援助法律规范体系目前的发展轨迹和趋势而言，似乎正在走向一条“自下而上”的道路，即按照援外规章制度—援外行政法规—援外基础性法律的模式进行发展，这种法律体系形成过程必然遭遇立法成本高昂、内部协调性差以及法律体系“发育迟缓”的尴尬[23]100。长此以往并不利于我国援外工作的推进。我国已经具有长期的援外实践作为经验基础，存在相应的援外政策文件作为理念基础，存在为数众多的援外规章作为规范基础，已经组建专门的援外机构作为机构基础，因而目前制定“对外援助法”的基本条件已经具备。我国应通过研究制定“对外援助法”，明确援外实施职能部门的职权界限，规范对外援助实施工作，为具体援外实施规范的制定提供外在压力与上位法依据。

二是完善援外实施法律规范。援外实施规范包含援外实施环节的规范与规范不同援助实施方式的专门实施规范，援外实施包含援外项目实施主体资格管理、援外项目采购管理、援外项目实施合同管理、援外项目实施过程管理、援外项目实施监督管理等环节，在这些领域目前已经存在较为详尽的规章或规范性文件，但其实施范围和部门协调有待加强。今后可以援外实施环节与实施方式为基本架构，填补目前缺位的援外实施规范，消除当前援外实施规章中的适用限制，通过相应的援外实施匹配法律制度，有效提升对外援助的实际效果。

三是完善援外实施匹配法律制度。援外实施匹配法律制度是保障援外实施的重要制度支持，同时也是援外实施顺利推进的重要依托。例如，援外实施主体是我国援外工作与援外事业的中坚力量，不仅应当对援外实施主体进行管理和监督，更应当通过制度对援外实施主体予以激励和支持，构建援外企业的海外保护和保险制度。再如，我国援外职能部门目前虽然已经出台有关援外实施的部门内部行政规范性文件，但由于这类文件在形式、制定程序方面与法律、行政法规、部门规章等存在较大差异，导致这些配套文件在援外实施管理工作中可能存在一定适用障碍，需要通过进一步优化援外实施匹配制度的规范形态。

（三）充实援外实施力量，提升援外实施能力

一是要增加援外工作人员编制。我国负责对外援助工作人员编制过少是援外工作的基本现实，在援外管理人员编制数量上与发达国家存在较大差距，如英国原国际发展部海内外全部工作人员达到2 700 名，日本国际协力机构员工人数达到1 900 多名；丹麦大约1 000 名援外工作人员负责30 亿美元左右的援外资金，平均每人负责300 万美元[24]；加拿大由1 800 名海内外援外工作人员负责管理使用35 亿美元的对外援助资金，平均每人负责200 万美元左右。[25]进入新时代以后，中国向国际社会提供公共品成为我国承担大国责任的重要方式，我国的对外援助任务面临诸多新的课题与挑战，对外援助资金也较前一时期有所增加。在这种大背景下，合理增加对外援助职能部门的决策、实施等管理力量有利于提升援外项目的实施效果和援外资金的使用效率，避免援外实施机构“超负荷运转”。

二是要组建综合性的援外项目管理机构。我国的对外援助的决策与执行部门众多已经成为影响对外援助效果的现实挑战，而援外实施力量分散则进一步弱化了原本薄弱的实施能力。当前援外决策机制与援外实施环节彻底分离所带来的协调成本，也可能在一定程度消减原先已经十分紧张的援外实施资源。可以说，如何在编制有限的前提下缓解援外实施力量欠缺所造成的实施压力成为不可回避的首要问题，而化零为整、集中分散的援助资源将成为当前对外援助实施体制改革的重要思路。今后可以通过梳理现有的援外项目管理机构和实施管理力量，在充分调研和论证的基础上，将现有的分散的援外项目管理机构和实施管理力量加以整合，组建综合性的援外项目管理机构，规范和强化援外项目实施的过程管理。

三是要设立驻外机构负责援外现场管理。在受援国建立负责对外援助的海外常设机构有利于进一步提升我国对外援助的影响，也能在一定程度上精准定位受援国的援助需求。从目前来看，主要援助国在海外均设立了相应的海外办公室，如日本国际协力机构在六大洲设立了90 多个海外办公室，韩国国际合作署也在五个洲设立了40 个海外办公室。我国在充实援外工作人员编制、整合对外援助项目管理机构之后，也可有选择地向部分受援国派驻分支机构并设置专门的援外项目管理人员，以实现对援外项目进行现场的过程管理与监督。

五、结语

进入新时代以后，中国通过增加对外援助规模更加积极的贡献全球治理，为全人类的发展贡献中国方案、经验与力量。党的二十大报告进一步指出：中国愿加大对全球发展合作的资源投入，致力于缩小南北差距，坚定支持和帮助广大发展中国家加快发展。[26]《“十四五”规划和2035 年远景目标纲要》指出：深化对外援助体制机制改革，优化对外援助布局，向发展中国家特别是最不发达国家提供力所能及的帮助，加强医疗卫生、科技教育、绿色发展、减贫、人力资源开发、紧急人道主义等领域对外合作和援助。[27]中国积极而持续地向国际社会提供物资性与制度性公共产品，为贡献全球发展与构建人类命运共同体贡献了中国力量，体现了大国担当。我国需要在扩大对外援助规模、提升对外援助力度的同时，更应通过完善对外援助实施法律制度、优化对外援助实施机制，提升对外援助领域治理体系和治理能力现代化，为中国贡献全球发展提供有力的制度保障。

注释：

①根据国务院新闻办公室于2021 年发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书，“中国国际发展合作”指“在南南合作框架下，中国通过对外援助等方式在经济社会发展领域，包括人道主义援助方面开展的多双边国际合作”，特此说明。

②相关规定见国家国际发展合作署、外交部、商务部联合发布的《对外援助管理办法》第18 条、第19 条。

③本文将受相关援外执行部门委托具体实施援外管理工作的部门统称为“援外项目管理机构”。