论授权暂时调整法律适用的监督问题及其完善

李 彪

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

自2013 年8 月党中央、国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区以来，我国目前共建立了包括广东、辽宁、海南、四川、重庆等在内的21 个自由贸易试验区。作为我国新一轮对外改革开放背景下的一项重大战略举措，自由贸易区建设的主要目标与核心任务就在于推进相关制度与管理体制等的创新，以期在全国范围内发挥积极的引领示范作用。[1]

鉴于自由贸易区建设承担着制度改革与创新的重要功能，其不可避免地会对现有法律规则造成一定的冲击，进而加剧改革与法治之间的紧张关系。因此，为了更好地缓解法律稳定性与自由贸易区改革灵活性之间的这种张力，第十二届全国人大常委会于2013 年8 月30 日通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易实验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。通过此授权决定，全国人大常委会授予了国务院暂时调整部分法律规定在自由贸易区范围内予以适用的权力。①这为自由贸易区在相关领域内的改革破除了来自法律制度层面上的桎梏。

作为一项与自由贸易区建设同步产生、同步发展的新型授权类型，授权暂时调整法律适用自问世实施以来，就受到了来自学界各方的广泛关注。目前学界讨论的侧重点主要集中在授权决定的性质界定、授权决定的正当性基础以及授权主体和被授权主体的资格与权限等问题上，[2]而忽略了对这种新兴的授权类型该如何进行有效监督的问题。此外，在以现行《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第16 条为基础的相关法律规范层面上，也并没有专门针对该项授权类型的具体监督机制的建构与安排。因此，为了使自由贸易区建设战略背景下的该种授权类型能够更好地在预设的轨道上运行，就有必要对其予以系统化的监督。这不仅是理论研究层面上所急需解决的问题，同时也是立法实践中所必须予以回应的问题。为此，本文将从既有法律规定和授权决定的具体内容出发，先行探讨该种授权类型所具有的特殊授权结构，并在此基础上就该种授权类型的监督机制所存在的主要问题予以深入分析。进而结合当前自由贸易区建设的具体实践经验，在现行有效的制度框架内，对全国人大常委会所作出的授权暂时调整法律适用的监督机制提出切实可行的完善路径。

一、当前我国授权暂时调整法律适用的特殊授权结构

与既有的传统授权类型不同，全国人大常委会所作出的授权暂时调整法律适用这一授权类型，在授权结构上有其特殊性。其并非仅具有一种单一化的授权行为类型，其除了包括“暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定”的授权内容外，还包括“立法的授权”的内容，是一种具有“暂时调整法律适用授权”和“立法授权”二元结构的新型授权类型。[3]

（一）“暂时调整法律适用”的授权

就“暂时调整法律适用”的授权而言，全国人大常委会基本上都会在对自由贸易区授权决定的标题部分以及文本内容中，以“授权国务院在……自由贸易试验区”“暂时调整适用”“有关法律规定”等的表述，对该层次的授权予以明定。值得注意的是，全国人大常委会针对自由贸易区进行授权的被授权主体一般而言都是国务院，并未涉及其他主体。这是因为自由贸易区建设所承担的主要任务是，对经济行政管理领域内的相关体制、机制进行符合时代发展要求的改革和创新，故由国务院作为被授权主体则是理之当然的。

对“暂时调整法律适用”的行为性质，理论上有学者将其定位为一种法律修改活动，认为全国人大及其常委会在此层面上的授权是一种“授权修法”行为。[4]首先根据学理通说和实践惯例来看，所谓的法律修改是指一部法律在一国主权范围内经过法定的立法程序公布生效后，由该法律的制定机关按照法定程序，对该法律所规定的某些部分进行补充、删除或变更的行为。暂时调整法律适用这一行为本身就意味着，被调整适用的个别规定将会在一定时期内在特定区域不再具有法律效力，或者由新规范内容替换原规范内容在特定时间段内在特定区域有效。[5]因此，从这个角度来讲暂时调整相关法律规定，在特定期限内在特定区域的适用，是符合法律修改的所谓新旧规定不一致的这样一种基本意涵的。其次，根据《立法法》第10 条第3 款的规定，全国人大常委会具有对普通法律进行制定、解释、修改和废止等完整的立法权能。②如果将“暂时调整法律适用”定性为一种法律修改行为的话，那么全国人大常委会也就具备了授权其他主体暂时调整由其制定的法律的部分规定的当然权限与资格。但是该观点也忽略了一些问题。

首先从法律修改的最终实践效果上来看，法律修改是新的法律规定永久性地取代旧的法律规定在一国主权范围内发生法律效力，而原来的法律规定也永久性地在一国主权范围内失去效力。也即法律修改应当具有一种时间效力上的永久性替代功能。反观已有的授权决定文本内容，基本上都有诸如“对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”的相关规定。故此时授权决定中所涉及的相关法律规定只是暂时性地不再适用，未来是否继续适用则有待“实践的证明”。如果通过实践证明是可行的，则原来的相关规定便被修改而永久性地停止适用，如果实践证明不可行的，则重新恢复其在该特定区域内的适用效力。在这种情况下，暂时调整适用的相关法律规范的效力是处于一种不确定的状态的，其会根据外在形势和条件的变化而做出相应的调整，[6]这就与法律修改的时效性相左。

其次，该种观点所认为的法律修改除了包括由权威立法机关自己直接修改或者由其授权其他主体修改其制定的法律规范的情形外，还包括现在对有关法律条款的内容予以删除、废止以及在未来某个时间对该条款的内容予以恢复的情形。此外，对于法律条款内容的修改以及法律条款适用效力的变动也都被归入了法律修改的范畴。[7]因此，该种意义上的法律修改其实是一种广义的法律修改观，其忽略了法律修改的主要任务是对现行已经公布生效的相关法律规范的内容加以完善的这样一种本质要求。并且出于国家法制统一的需要，法律修改还应当具有适用范围上的一致性，也即旧的法律规定在一国主权范围内永久性的失效，而新的法律规定在一国主权范围内开始生效。“暂时调整法律适用”只是使得被暂时调整适用的相关法律规定在特定区域内暂时性地失去效力，而原规定却依然在全国其他地区和范围内具有法律效力，依然能够得到有效适用。从这个角度来看，“暂时调整法律适用”也并不符合法律修改适用范围一致性的基本要求。

最后，从形式角度进行考察，我国的法律修改方式主要是法律修订、法律修正以及法律修正案这三种方式。[8]不管是哪一种法律修改方式，其在程序要求上都会有一个必经程序即由国家主席以签署主席令的方式予以公布，但“暂时调整法律适用”却并没有履行过该项程序性义务。如果将暂时调整法律适用定性为一种特殊形式的法律修改的话，虽然能够在某种程度上为授权主体作出此类授权提供一定的正当性基础，但是从实践操作来看也会存在一定的矛盾之处。在实践中，全国人大常委会除了授权被授权主体暂时调整适用由其所制定的非基本法律的部分规定外，还授权其对全国人大所制定的基本法律的部分规定，予以暂时调整适用。③对于全国人大常委会所通过的一些非基本法的部分规定，其有充足的法理基础和法律依据，来授权其他主体在特定地区暂时性地进行调整适用。因为全国人大常委会本身就具备由其所制定的非基本法律的完整性立法权能。[9]但对于全国人大所通过的有关基本法律的部分规定，由全国人大常委会授权其他主体在特定区域内予以暂时调整适用，则可能会面临诸多质疑。因为根据“法无规定即禁止”的公法原则以及《中华人民共和国宪法》第67 条第2 款、第3 款和《立法法》第10 条第3 款的规定，对于全国人大所制定的法律，在全国人大闭会期间是由全国人大常委会进行部分的补充和修改的，而全国人大常委会对于全国人大所制定通过的法律仅有所谓的部分性立法权能，而非完整性立法权能。因此，综上而言，笔者认为把“暂时调整法律适用”的授权界定为一种授权修法行为是有失偏颇的。

（二）立法的授权

基于为改革创新破除既有规范限制的现实考量，全国人大常委会作出了“暂时调整法律适用”的授权安排。“暂时调整法律适用”虽为特定事项的改革预留了一定的创新空间，但其同时也意味着旧有的法律规范在一定期限内在部分地区会失去效力，从而进入到“休眠期”的状态。那么针对需要在特定地区进行改革试验的特定事项又应当适用何种法律规范呢？至此，全国人大常委会就还需要通过立法授权的方式，授予被授权主体针对特定改革事项进行法律创制的权力，以弥补因先前既有规则被悬置而又缺乏后续新规则衔接的窘境。

在实践中，由于立法授权部分与传统授权立法行为在逻辑运行方面存在诸多相似之处，故有学者就将该层次的授权归属于授权立法的范畴，认为其是一种“立法后中止实施”的行为，是“授权立法模式的新常态”[10]，属于“调整适用型授权立法”[11]。因为从相关授权决定的文本和立法实践来看，立法机关作出在特定期限内在部分地区暂时调整适用相关法律规定的决定之后，又明确规定了授予其他国家机关制定有关具体试点办法的权力或间接性地认可了其他国家机关制定具体实施方案的权力。这一行为其实从法律本质上来讲又与授权经济特区立法具有高度的一致性。[12]例如全国人大常委会在2021 年4 月29 日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》中，虽然并没有明确规定国务院及其有关部门的具体试点方案制定权限，但是却在该决定中以及在该决定（草案）的说明中间接性的认可了国务院及其有关部门的实施方案制定权限。④因此，有学者才将该立法授权部分认定为授权立法制度的范畴，由授权立法制度予以调整和规制。

然而该种观点也具有一定的片面性。首先，二者在被授权主体方面存在显著差异。《立法法》中所规定的传统授权立法的被授权主体仅有国务院，并未包括其他主体，而授权暂时调整法律适用的立法授权部分的被授权主体，除了国务院以外，还包括地方各级人民政府等主体。例如全国人大常委会在2020 年4 月29 日所通过的《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》中，明确规定“建设用地在现有基础上不增加的前提下，由海南省人民政府制定具体管理办法。”如果将立法授权部分界定为传统授权立法的话，虽能使全国人大常委会对国务院的相关授权决定获得合法性和合理性的支撑，但是就全国人大常委会对其他主体的相关授权而言，就很难通过授权立法这一项制度获得充足的合法性和合理性支撑。[13]

其次，二者在适用条件方面存在显著差异。《立法法》中所规定的授权立法的适用条件是，对于专属于全国人大和全国人大常委会立法职权范围内的相对法律保留事项，因为某些特定的原因使得制定法律的条件不成熟，而尚未制定法律的，全国人大和全国人大常委会可以授权国务院先行制定行政法规在全国范围内施行。而立法授权部分的适用条件则是，在已有相关法律规定的前提下，有关试点改革决定或措施与现行有效的法律规定之间不一致，而需要对现行有效的法律规定进行暂时性、局部性的调整适用，以为将来立法机关正式修改法律提供借鉴经验。换言之，授权立法的先决条件是尚无相关立法规定，且其所担负的是一种法的创制功能，而立法授权部分的先决条件是已有相关法律规定，且其所担负的是一种法律是否修改的试验功能。[14]

最后，二者在适用事项范围方面也存在显著差异。《立法法》中的授权立法所涉及的事项不能包括专属于全国人大和全国人大常委会立法职权范围内的绝对法律保留事项，也即对于绝对法律保留事项是不允许授权国务院先行制定行政法规的。而授权暂时调整法律适用的立法授权部分中，所涉及的改革事项范围，除了包括传统的行政审批改革事项和行政管理改革事项外，现也逐渐发展到了司法制度当中的诉讼制度改革事项。这些改革事项也早已超越了传统授权立法中所规定的绝对法律保留事项不得授权的界限。因此，就立法授权部分也不应将其简单地归入授权立法制度的范畴。[15]

综上而言，全国人大常委会所作出的授权暂时调整法律适用的这一授权类型，其既不是简单的授权修法，也不是传统的授权立法，而是一项在全面深化改革背景下，所创新出的具有“暂时调整适用—立法授权”二元授权结构的新型授权类型。

二、现有授权暂时调整法律适用监督机制存在的问题

有授权必然有监督。全国人大和全国人大常委会所作出的该类特殊授权类型，不能仅限于授权这一单一层面，其还应当跟进后续的实质监督。这也就意味着全国人大和全国人大常委会作为授权主体，除了需要从源头上保障有关授权的正当性基础之外，还需要在后续的授权实施过程中承担起主导改革发展、控制改革风险的职责。因为对全国人大常委会所作出的授权暂时调整法律适用的具体实施情况予以有效的监督，是保障授权所预设的改革发展目标能够顺利实现的重要基础。然目前，在立法实践中，虽然也规定了一些相应的监督措施，但这类监督措施更多只停留在形式监督的层面，而并未触及到更深层次的实质监督的层面。

（一）试点方案的备案审查监督不到位

从既有的立法实践来看，全国人大常委会作为授权主体，在作出授权暂时调整相关法律规定在特定区域范围内适用的授权决定之后，被授权主体一般意义上而言，也都会依据该授权决定具体出台诸如试点办法、总体方案等相应形式的后续改革试点规则。为保证全国人大常委会的授权决定能够得到切实有效的贯彻和执行，就有必要对被授权主体后续所出台的此类规范性文件，通过一定的监督形式进行监督。但是就被授权主体后续所作出的改革试点规则的监督在具体实践层面却又存在着一系列突出的问题。

第一，备案要求不统一。同样是全国人大常委会针对具体改革试点地区所作出的暂时调整法律适用的授权决定，有些就明确规定了对试点办法或总体方案等需要予以备案的要求，而有些就没有规定。例如2016 年12 月25 日所通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用<中华人民共和国公务员法>有关规定的决定》中，就明确规定了“具体试点办法由国务院作出安排，并报全国人民代表大会常务委员会备案”的要求。但是在2013 年8 月30 日针对上海自由贸易区所作的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》中，就缺少了对之后国务院于2013 年9月27 日所批准通过的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》需要进行备案的要求。

第二，备案与审查要求相脱节。即便在某些类似的授权决定中，全国人大常委会已经规定了对后续试点方案或总体方案等进行备案的要求，但是却并没有明确规定对其进行审查的要求。同样，在针对自由贸易区的此类授权决定中，不仅没有规定备案的要求，而且也没有规定审查的要求。对于“备案”而言，其意味着需要将相关立法文件等报送特定的备案机关进行登记、存档，以备将来审查。而“审查”则意味着，需要由特定机关对报送备案的立法文件等是否符合宪法、法律以及授权决定的有关规定，进行实质意义上审查研究，并在此基础上提出相关处理意见。由此可见备案与审查是两种性质完全不同的行为，备案行为是属于知情权的范畴，而审查行为则是属于建立在备案行为这一知情权范畴基础上的审议权，二者不能混为一谈。备案行为是审查行为的基础或前提条件，但是审查行为却并不一定是备案行为的当然延申。[16]

第三，备案权的行使流于形式。从既有的已经规定了备案要求的授权决定中，我们可以看出接受备案的主体对被授权主体后续所出台的有关改革试点规则，其实是有可以予以备案和不予以备案的权力的。换言之，全国人大常委会如果发现提交备案的试点办法和总体方案等具有可能违反宪法、法律和授权决定的精神、原则和要求的情形时，是可以不予备案的。但就目前实践中的情况来看，全国人大常委会不管是对《立法法》第109 条所规定的行政法规、地方性法规、行政规章等，还是对授权决定中明确规定需要予以备案的试点办法和总体方案等，都没有真正行使过不予备案的权力。这种现象和做法并不意味着相关行政法规、政府规章以及试点办法和总体方案等就是完全符合宪法、法律以及授权决定等的规定和精神的。相反，这一定程度上反映了全国人大常委会的备案审查权没有真正的发挥实质性功效，备案审查制度依然是流于“备而不审”“审而不纠”的形式主义层面。

（二）授权实施情况报告反馈机制不完善

对授权的具体实施情况要求报告的意义就在于，由报告义务主体将改革实施过程中所遇到的难题以及改革需求等，能够及时地通过该项机制传达至授权主体，以便授权主体能够及时地了解改革的具体实际情况，并对改革中不适宜的部分作出调整，进而更好地指导改革的实施。这其实为授权主体能够更好地监督被授权主体以及畅通两者之间的信息交流提供了良好的平台。但是该项机制在实施过程中也会面临着一些问题。

首先，由于《立法法》第13 条等相关法律规范，并未以具体法律条文的形式来明确规定该项报告反馈机制，就使得该项机制欠缺了立法规范层面的基础，成为了一项非法定的配套机制。同时，也正是由于该项报告反馈机制在立法形式层面的缺失，才使得其所欲达到的预期效果大打折扣，在很大程度上成为了一种形式性的“象征口号”。其次，就是在已经规定了报告反馈义务的授权决定中，很多细节性的问题如报告的形式、未作出报告时的责任、作出报告之后的后续发展流程如何等也没有得到反映。最后，针对某些已经到期的需要继续试点的授权决定，相关授权主体也对其进行了延期并作出了授权延期的决定。但是在现有的延期决定中也并未明确规定，在延期期间有关试点实施机关是否还需要履行向授权主体进行报告反馈的义务。

（三）授权效果验收评估机制不健全

授权效果验收评估机制是由授权主体于授权决定所规定的试点期限届满后，通过组织有关人员或机构并依据一定的标准，在对改革的最终实践成效进行客观总结与合理分析的基础上，评估现有改革成果或改革经验等是否有继续实施的必要、是否具备在全国进行复制推广的条件以及是否需要通过修改相关法律规定来将其法定化的一项机制。[17]但是该项机制在实践适用中也会有一些亟待解决的问题。

首先，最主要的问题就在于缺乏一套专门性的评估标准。虽然目前针对法律、行政法规、地方性法规以及行政规章等的评估，都具有一套相对比较完整和成熟的评估标准，但是这些标准对授权暂时调整法律适用后续施行成效的最终判断，也仅具有一定的参考借鉴意义，不能将其完全照搬。此外，我们在进行评估时，除了需要考察授权最终所取得的实际成效外，还要考虑被暂时调整适用的相关法律规定是否需要予以修改、改革成果是否适宜全面推广等问题。因为全国人大常委会作出授权暂时调整法律适用决定的任务，就是要为是否需要修改或者恢复适用有关法律规定以及是否需要推广适用相关改革实践经验等问题，提供科学的参考依据。

其次，就评估的形式而言也相对过于单一。目前在既有的授权实践中，授权主体对授权实施效果的评估，基本上都是采用审议报告的形式进行的。然这种评估形式在某种程度上，除了会使得该验收评估程序具有一定的封闭性以外，还会使得最终的评估结果带有一定的片面性色彩。因为在该种评估形式当中，涉及的主体主要包括审议报告的授权机关和作出报告的被授权机关，而其他身居改革一线的具体实践主体则被间接性地排除在该范围之外。

最后，评估过程中的民主参与性不强。在后续改革试点规则施行的过程中，有关企业、社会团体以及具有利害关系的公民是改革最直接的经历者，他们对改革的实际成效其实是最有发言权的，但是在实际的验收评估工作中，授权主体并未将其吸纳到报告会中，以听取其意见和建议。

三、完善授权暂时调整法律适用监督机制的具体路径

正如上文指出，授权暂时调整法律适用的既有监督措施，在立法实践中基本仅停留于形式层面，而未能发挥出其应有的实质效用。因此，为了保证授权所预设的改革目标能够顺利实现，就有必要对该项授权的监督机制进行有针对性的、系统化的完善。

（一）完善改革试点规则的备案审查监督机制

首先，应当明确规定对有关试点方案或总体方案等需要报送备案审查的要求与具体期限。从《立法法》第13 条以及有关授权决定的具体规定来看，对试点方案或总体方案等要么没有明确规定备案的要求，要么虽然规定了备案的要求，但是却并没有明确规定对其进行审查的要求和具体的备案期限。针对这种现象，《立法法》或相关授权决定中应当明确规定，对被授权主体所制定的试点方案或总体方案等需要履行报送备案审查的义务，将试点方案或总体方案等纳入备案审查的范围，以接受授权主体的监督。同时还需要对有关试点方案或总体方案的备案期限作出统一、明确的规定。备案的具体期限可以参考地方性法规、政府规章、司法解释等的备案期限规定，如应当在制定通过后的30 日内报送有关机关予以备案。[18]

其次，接受备案的主体应当加强对提交登记备案的试点方案或总体方案等的主动审查力度。接受备案的有关部门在对试点方案或总体方案等进行备案时，除了要做到形式上的分类、登记、存档等工作以外，还应当对报送备案的试点方案、总体方案等的内容进行实质性的审查。[19]通过审查如果发现总体方案、试点办法等可能存在违反宪法、法律以及授权决定的相关规定的情况时，可以向试点方案或总体方案的制定主体提出书面的审查意见或修改意见。如果其明确表示拒绝予以修改的或者未在规定的时间范围内作出积极回应与处理的，那么接受备案审查的机关则有权对报送备案的试点方案、总体方案等作出拒绝备案的处理。

再次，应当强化备案审查的责任机制。对于试点方案、总体方案的制定机关而言，应当明确其拒绝履行备案义务的责任和其对于有关审查主体所提出的修改意见、审查意见怠于处理的法律责任。具体来说应当在《立法法》等相关法律规范中或者在全国人大和全国人大常委会所作的授权决定中明定，有关试点办法或总体方案的制定机关未在规定期限内向特定机关履行法定备案义务的法律后果。即其所制定的试点方案或总体方案等未履行备案义务的不具有法律效力，并且对其直接主管人员和其他直接责任人员还应当给予相应形式的处分。

最后，应当建立改革试点规则的审查批准制度。审批制度作为一项防止各种规范间发生冲突的有效措施，其不仅能很好地激发地方立法的主动性和积极性，而且还能使上级机关对其进行有效的监督，确保各级规范性法律文件制定的正确性。[20]因此全国人大及其常委会在必要时，可以在向有关主体作出的授权决定中，规定“审批”这一监督方式。此处的“必要时”指的是所授权的暂时调整或暂时停止适用的相关法律规定涉及到国家、公民的重大利益，涉及到我国基本经济、政治制度建设等方面的重大问题。[21]

（二）健全授权实施情况报告反馈机制

授权实施情况报告反馈机制既是授权主体及时、全面地了解授权具体实施情况的重要渠道，同时也是授权主体对被授权主体进行有效监督的重要形式。因此就授权实施情况报告反馈机制的构建，主要可以从以下几个方面展开：

第一，需在立法规范层面以及授权决定中明确规定该项强制性义务。正如上文指出，由于被授权机关的报告反馈义务并未在《立法法》第16 条中得到明确规定，并且再加之授权机关也并未在其所有的授权决定中都明确规定该项义务，以至于该项义务在立法实践中更多地被当成为一种毫无约束力的、可有可无的“角色”。因此在保证法律稳定性的前提下，我们可以要求授权机关在其所作出的暂时调整法律适用的授权决定中，包括在延期决定中，都需要明确规定被授权机关对授权授权机关的报告反馈义务。因为被授权机关定期向授权机关履行报告反馈义务，能够有效地消弭授权机关与被授权机关之间在信息—权力结构当中的不对称性问题。[22]

第二，除了应当明确规定被授权主体对授权主体的主动报告反馈义务以外，还应当明确规定改革试点地区具体实际执行主体对被授权主体的主动报告反馈义务。因为授权决定的具体实际执行主体往往处于改革发展实践的第一线，其能够对授权实施过程和改革实践过程中的具体难点和具体实施情况等有最先的了解和认识。并且其能够得到关于改革发展问题的第一手资料，其向被授权主体所提交的第一手资料也正是被授权主体向授权主体做出相应报告反馈的最原始资料。因此在对被授权主体要求报告反馈义务时，也不能忽视对具体实际执行机关的报告反馈要求。

第三，要建立定期报告与不定期报告相结合的报告反馈机制。其中定期报告应当包括年度报告、期中报告和期终报告三类。对于改革试点事项不是特别复杂、授权期限也并未超出三年的授权决定，我们可以仅采取期中报告和期终报告这两种形式的报告方式。对于改革试点事项相对比较复杂、试点期限超过3 年以上的授权决定，我们除了规定期中报告和期终报告这两类报告形式以外，还可以规定年度报告这一有效确保授权决定能够得到切实实施的报告形式。此外，对于年度报告和期中报告，有关主体应当在每一年度或授权决定规定的中期期限届满后的七个工作日内，完成年度或期中报告总结书或说明书，而期终报告则应当在授权决定规定的期限到期后的三十个工作日内完成最终报告总结书或说明书。不定期报告制度又称临时报告制度，它是指被授权主体或授权决定的具体实施主体可以在满足相应条件的基础上，根据有关改革发展的具体态势向接受报告的主体随时进行报告的制度。将定期报告反馈制度与不定期报告反馈制度二者进行有机地结合，才能够真正发挥出其应有的监督效用，使其能够更好地为社会主义改革发展服务。

（三）建立授权效果验收评估机制

授权效果验收评估机制是指授权主体主动对相关授权的最终实施效果，在规定期限届满之后，进行验收评估的一项重要制度。通过评估如果认为授权的实施已经切实达到了预期的改革目标，并可以对相关法律规定进行修改的话，那么有权机关就应当及时依据法定程序对相关规定予以修改完善。反之通过评估如果认为授权的实施并没有发挥出其应有的效果的话，那么有权机关就应当恢复对原有法律规定的施行。因此对授权实施效果进行评估验收是检验改革是否成功，决定有关法律是否需要修改的重要基础和必要前提。对授权效果验收评估机制的构建最主要的就在于评估主体的安排和评估标准的确定上，在此需要予以重点论述。

首先就评估主体来说，不同的评估主体基于不同的专业知识背景以及与被评估对象的关系、人员结构等因素，会对评估的效果与评估的质量产生非常大的影响，故应当构建一种多元化的评估主体模式。[23]具体来讲主要有以下两种选择：

第一，由授权主体负责组效果验收评估小组。验收评估小组除了应当吸收被授权机关的有关人员之外，还应当吸纳改革试点地区具体负责授权决定实施的执行部门、社会公众以及有丰富专业知识的各领域专家学者。鉴于实践中全国人大及其常委会面临着会议议期较短，而需要其决议的事项又纷繁复杂，由其具体负责组建评估验收小组又不是特别现实的情况下，故可以考虑将具体负责组建验收评估小组的任务交由宪法和法律委员会完成。因为宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会，在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导，具体负责规范性文件的合宪性审查与加强宪法监督等职责，由其负责组织也是其职权的应有要义。

第二，由第三方专门机构负责评估。由具有中立性的第三方机构和其他社会组织来进行评估，能够使得评估的结果更加全面化、中立化和客观化。但是不容忽视的是，我国第三方评估机构也会存在诸如评估机构的信誉度不高，业务能力层次不一，独立性或中立性不足等一些问题，而这些问题也可能会使相应的评估结果出现不同程度的偏差。因此在选择由第三方评估机构介入评估时，可以考虑引入第三方机构间的竞争制度，择优选择条件出众、经验丰富的机构进行评估。[24]

其次，就评估标准而言，授权的最终实施成效在很大程度上会取决于被授权主体依据授权决定所作出的具体试点办法、总体方案等的实施情况。因为被授权主体依据授权决定所制定的试点办法或总体方案等是对授权决定的具体化和细化，其制定、实施效果如何在某种程度上也就决定了授权决定的成功与否。因此就授权实践效果的最终评估标准而言，其本质就是评估被授权主体依据授权决定所作出的试点方案、总体方案等的制定及实施情况。作为授权效果验收评估机制核心的评估标准应具有一定的梯度性，这样才能保证事后评估的可操作性，减少评估主体恣意裁量的空间。具体而言主要包括以下几点：

第一，效能标准。具体是指被授权主体依据授权决定所制定的改革试点规则的实际实施绩效，与全国人大及其常委会授权当时所预设的绩效目标进行比较。以此来了解有关改革试点规则的实施是否符合授权决定所设定的目标和方向以及符合授权目的的程度。[25]

第二，效益标准。其主要是指有关试点改革方案或总体方案等在试点地区实际实施过程中，所达到的效果与其具体实施成本之间进行比较的关系。具体而言一般应当包括经济效益和社会效益。其中对于经济效益的衡量主要是采用成本收益分析法来进行，而对于社会效益的衡量则主要采用选取特定的对象和随机抽取一般公众的方式来进行。[26]

第三，改革试点地区公众对改革的可接受程度。改革最终成效与有关法律规定是否需要修改或恢复施行有密切关联，而法律作为重要的行为指引性规范，对其是否进行修改或废止等都会对公众的社会生活带来深刻的影响。因此对试点方案或总体方案的实施实效进行评估，就需要考虑将社会公众的可接受程度作为试点改革评估的标尺，因为试点方案或总体方案只有得到人们的普遍认可才能够被更好的遵守、执行与拥护。[27]

注释：

①2015 年新修订的《立法法》第13 条当中虽然明确规定了“暂时调整适用”和“暂时停止适用”这两种授权方式，但是在立法实践中，全国人大常委会在其授权决定中基本上使用的是“授权暂时调整”的表述，而未使用“授权暂时停止”的表述，并且“授权暂时调整法律适用”在本质上也是包括了“授权暂时停止法律适用”的意涵的，因此，本文将以“授权暂时调整适用”来表述《立法法》中的两种授权类型。

②时任全国人大常委会法制工作委员会副主任的阚珂，在2014 年3 月9 日的全国“两会”的记者会上就明确表示“立法其实包括法律的制定、法律的修改、法律的废除、法律的解释等。”那么从这个角度讲全国人大常委会是拥有对由其制定的普通法律的“完整立法权”的。

③例如全国人大常委会在上海自由贸易区建设过程中，就授权国务院对全国人大所制定的《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》中的部分法律规定进行了暂时调整或暂时停止适用。

④全国人大常委会在2021 年4 月29 日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》中，虽然并未明确规定授予国务院及其有关部门制定具体试点方案的权力，但却通过“国务院及其有关部门要加强对试点工作的指导、协调和监督”的形式以及该决定（草案）说明中的“试点过程中，有关部门和地方将按照国务院部署和要求制定实施方案，细化改革举措，做好改革政策工作培训和宣传解读，调整优化业务流程，修订完善工作规则和服务指南，改造升级信息系统，加强事中事后监管，守牢安全底线，确保改革措施全面落实”的规定，而间接性地认可了国务院及其有关部门的制定具体实施方案的权限。