地方重大工程项目建设的投融资模式创新研究

何 健

(山东省工程咨询院,济南 250013)

重大工程项目建设对于经济社会发展具有较强的支撑带动作用,也是当前扩大有效投资的重要方式。近年来,我国地方政府在进行公共基础设施建设的投融资方面,除了通过融资平台方式,还通过自主发行债券、政府和社会资本合作、政府投资基金等手段来实现资金的融通。从本质上看,上述投融资模式是地方政府通过财政扩张性政策和增加政府投资杠杆来实施的。在当前世界经济整体复苏乏力的形势下,地方债务和金融风险问题频发,继续进行单纯的大规模融资扩张受到了财政投资政策边界的约束。因此,需要不断创新投融资模式来推动重大工程项目建设。

一、文献综述

目前,关于基础设施和公共服务等重大工程项目投融资模式的相关研究可以分为两类。一类是从整体发展角度及区域角度对重大项目的投融资模式进行了研究,例如,胡晓峰分析了“十四五”时期投融资对“新基建”长期供给质量和效率提高的重要影响,“新基建”投融资的主要方式、领域及现实困境,在此基础上提出了投融资创新模式及实施路径(1)胡晓峰:《“十四五”时期“新基建”投融资:模式创新与路径实践》,《西南金融》2021年第2期。;胡继成等对雄安新区高质量发展投融资创新模式进行了探讨分析(2)胡继成、鲍静海:《雄安新区建设投融资模式创新探讨》,《中国流通经济》2017年第12期。;王硕对贵州省投融资改革中的政府和社会资本合作模式进行了研究(3)王硕:《贵州省投融资改革中ppp模式研究》,《贵州社会科学》2016年第12期。。另一类是针对特定某个行业投融资模式进行研究,如郭健对交通基础设施投融资模式的研究(4)郭健:《交通基础设施投融资机制改革的国际经验及启示》,《理论学刊》2019年第6期。;王芳对水利项目投融资模式的探讨(5)王芳:《水利投融资体制存在的问题及其优化建议》,《企业改革与管理》2018年第19期。;王立国对城市基础设施项目投融资模式的讨论(6)王立国:《基于价值集成理论的城市基础设施项目投融资模式探讨》,《投资研究》2009年第3期。;徐国贞对新型城镇化投融资模式的研究(7)徐国贞:《以持续投融资模式推进新型城镇化建设》,《上海经济研究》2015年第3期。。

综上所述,现有对基础设施和公共服务等重大项目投融资模式的研究涵盖了多学科、多维度等方面,主要从行业领域进行分析,还缺乏从省级层面的角度分析,本文以山东省重大工程项目为研究对象,旨在分析山东省重大工程项目的投融资模式现状和面临的问题,提出重大工程项目投融资模式的创新方法及保障机制。

二、重大工程项目的投融资模式选择

根据基础设施和公共服务等公共领域市场化改革、产业化运作的要求,按照重大工程工程项目技术经济特点、可经营性和投资回报机制的不同,可以分为非经营性、经营性和准经营性项目(包括竞争性基础设施项目和竞争性公益项目),它们的投融资模式也有所差异。

(一)非经营性项目投融资模式

非经营性项目外部性效益较大,一般以政府投资为主,组合经营性和非经营性项目可以实现非经营项目融资,并使其获得收益,从而促进资金回流和公共事业发展。生态环境导向的开发模式(EOD)是将非经营性的基础设施项目与产业发展经营性项目相结合,以实现非经营性项目的收益化。例如,龙口市北河项目通过改善区域生态环境,培育发展现代服务业、休闲旅游业等产业,产业运营获得回报后持续投入生态环境治理中,形成稳固提升环境治理效果的长效运营机制,实现了生态与产业发展之间的良性互动。

(二)经营性项目投融资模式

经营性项目投融资模式根据开发主导主体的不同,可以分为政府主导、市场主导和政企合作三种开发模式。在项目实施阶段,有几种常见的模式,包括政府与社会资本合作、授权—建设—运营模式(ABO)以及融资—设计—采购—施工一体化模式(F+EPC)等。由于片区综合开发中区域增值与投资不同步,大规模投入经常在开发之初集中发生,随着资金不断增加,区域价值增长出现滞后现象。因此,建立合理的资金流入和退出机制变得尤为重要。其解决方法是通过政府入股和滚动开发的方式成立合资公司来分担投资风险,并将投资项目分解为多个阶段进行开发,还可以通过资产证券化、公募不动产投资信托基金(REITs)等方式获得股权融资,以在二级市场进行交易建立有效的退出机制。

(三)准经营性项目投融资模式——竞争性基础设施项目

准经营项目中的竞争性基础设施项目往往面临融资难题和高昂的融资成本。资产证券化、公募基金REITs等方式能够使政府部门的资金融通与资本市场的资金流动相挂钩,通过分散风险,从而实现政府建设的资金规模效应。确定准经营类项目的稳定现金流是重中之重,高速公路、高铁、桥梁、海底隧道、地铁、轻轨、产业园建设、仓储物流等项目在城市中能够产生稳定的现金流,支撑这种稳定现金流的根本原因便是大规模的消费需求,庞大的消费意味着大量的日常经营性现金流的流入,因此,能够满足资产证券化对于资产稳定现金流的刚性要求。公募基金REITs也是准经营类项目可以选择的投融资模式,发行的项目应符合中国证券监督管理委员会、国家发展和改革委员会关于推进基础设施REITs试点工作有关要求和规定。对符合条件的入库储备项目和使用募集资金投资的新项目,国家发展和改革委员会采取投资补助等方式安排中央预算内投资,支持项目顺利实施;对使用募集资金投资的新项目,在安排其他中央预算内投资和地方政府专项债券时,可以在同等条件下优先支持,推动盘活存量资产、形成投资良性循环。

(四)准经营性项目投融资模式——竞争性公益项目

竞争性公益项目包含核心技术研发和高等教育等领域。核心技术研发项目费用较大,不确定性较强,目前尚未建立起与其发展各阶段相适应的融资机制和健全的融资体系,发展缺乏资金支持。为保证新技术研发项目顺利进展,一般由政府给予相应的财政拨款、财政补贴以及税收优惠。目前,我国高等院校的资金主要来源于政府财政支出和高等院校收取的费用,这是一种基于外部型的融资制度。为了推动高等教育融资模式的创新,需要构建政府、市场和社会的多元供给主体,政府可以考虑发行高等教育国债,市场层面可根据我国资本市场的成熟程度和现行的法律环境,采用高等教育融资的资产信托模式,社会层面可提高和普及社会捐赠的力度和覆盖面。

综上所述,非经营性项目主要由政府来投资,并且由地方政府及其相关部门负责投资和融资的具体实施。通过改变投融资模式和创新重大项目的商业模式,可以深入挖掘项目潜在价值,从源头上提高重大项目的技术经济可行性。同时,完善项目的投资回报机制,提高项目的可经营性,促使非经营性项目转化为准经营性项目,准经营性项目转化为经营性项目(8)吴亚平:《创新重大工程项目投融资模式》,《中国投资(中英文)》2022年Z4期。。经营性项目在财务效益方面表现良好,对吸引社会资本具有较大的吸引力,以社会资本或企业自主投资为主要模式,辅之以政府和社会资本合作的模式。准经营性项目的财务状况无法保持持续稳定,对于以盈利为主要目标的私人投资者吸引力有限,通常情况下,政府会给予一定的补助或运营补贴,并考虑由政府所属的平台公司和公益类国有企业进行投资,辅之以政府和私营资本合作的方式进行运营。

三、重大工程项目建设的投融资模式实践创新——以山东省为例

近年来,山东省积极构建以政府为引导、企业为主体的多元投融资机制,通过创新投融资路径、发挥财政资金引导作用、引入社会资本等政策工具缓解重大项目融资难题,积极促进政府融资平台公司市场化转型,加快财政资金股权投资改革,但依然存在项目投融资模式相对单一、融资成本高和融资支持体系不够成熟等相关问题。

(一)山东省重大项目建设的投融资创新探索

1.部门协同,统筹推进。在山东省政府的组织领导下,多个部门分工协作,不断健全重大项目协调服务保障机制,保障重大项目在环境保护、安全监管、质量控制和依法依规等多方面的稳步推进。一是成立省级项目推进调度中心,形成推进问题会商解决工作机制。二是建立协调推进机制。对重大项目“一月一调度、一月一梳理、一月一会商、一月一反馈、一月一通报”,及时分析重大项目推进过程的重点问题,聚焦重大项目推进过程中的难点,每月梳理问题清单,并协调各部门解决。三是建立投资项目在线审批监管平台,发布《山东省投资项目在线审批监管平台操作指南》。依托项目在线审批监管平台,促进项目审批在线办理,提高项目审批效率。四是对重大项目建设跟踪问效,并进行动态调整。

2.加快改革,提高资本市场活力。一是政府融资平台公司市场化转型。2020年2月,山东省4部门联合印发《关于推进政府融资平台公司市场化转型发展的意见》,提出增强政府“造血”功能、消化存量债务三大目标,力争用3到5年时间逐步完成融资平台公司市场化转型任务(9)《山东省财政厅等4部门关于推进政府融资平台公司市场化转型发展的意见》(鲁财债〔2020〕17号)。。二是加快财政资金股权投资改革。山东省在2021年开始实施财政资金股权投资改革,将企业的“奖补”形式转变为股权,由无偿的投入转为注入资本金,以此来吸引更多社会资金投入重点领域。目前,省级已遴选出多家专业投资机构,加快推进项目落地实施,形成财政资金激励引导产业转型发展的长效机制。2021年,省级统筹资金97亿元,投向基建、科技、制造业等领域重大项目(10)《2021年山东省财政政策执行情况报告》,http://czt.shandong.gov.cn/art。。

3.拓展融资渠道,扩大融资规模。一是加快政府投资基金的设立和运作。2018年,山东省委省政府设立新旧动能转换引导基金,以财政资金作为引导资金,吸引社会资本支持实体经济。在此基础上,山东省政府不断改革新旧动能转换基金管理体制,加快基金投资运作。2020年9月,山东省新动能基金管理有限公司组建成立。公司创新“基金+”赋能模式,支持基金投资企业加快发展;深化“基金+跟贷”,加强与银行业等金融机构投贷合作;深化“基金+跟投”,深入挖掘优质项目,重点加强与省属企业的跟投合作,协同发力支持优质鲁企跨越发展。在做好政府引导基金管理运营主责主业的同时,公司坚持“政策+市场”双轮驱动战略,积极探索市场化投资业务,加快受让万家基金股权等战略性投资,做大做强债权类业务,做专做优股权类业务,做实做活业务、股债、投融等“三项联动”,以自营业务收益为引导基金投资补充资金。二是深化政府和社会资本合作。山东省鼓励社会资本积极参与具有稳定现金流的公益性存量项目,激发民营资本投资活力。截至2022年底,全省累计纳入财政部政府和社会资本合作管理库项目787个、投资额8918亿元,签约落地项目数和开工项目数均居全国首位,政府前期投入371亿元,预计可吸引撬动社会资本约8547亿元(11)《山东省2022年度PPP工作总结》,https://www.cpppc.org/shandong/1003168.jhtml。,实现了财政“小投入”撬动社会资本“大投资”。

4.财政与金融良好结合。一是“财银联动”,主要是引导银行为资金周转暂时困难的企业提供续贷、转贷服务,优先解决民营企业特别是中小微企业融资难问题。二是“财保联动”,主要包括农业保险、民生综合保险、安全生产责任保险等具体政策,发挥财政引导作用,引导保险机构服务实体经济。三是“财担联动”。2019年,山东省组建了山东省投融资担保集团,设立省级再担保风险补偿资金,初步搭建起省级政府性融资担保体系。四是增加专项债额度,加强专项债管理。2020年11月,山东省财政厅发布《关于印发山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法》(12)《山东省财政厅关于印发山东省政府专项债券项目资金绩效管理办法的通知》(鲁财预〔2021〕53号)。,扩大专项债券发行规模,发行进度加快,发行期限大幅延长,利率降低,资金投向更加广泛。

(二)山东省重大项目投融资存在的主要问题

1.项目投融资模式相对单一。山东省对传统型投融资模式的依赖性较大,创新性不足,特别是创新性较大的投融资模式采用较少。以REITs为例,国内首批9支公募REITs资产分布在北京、上海、深圳、广州、江苏、浙江等区域,但是山东省在首轮申请中未获批,说明山东省在项目投融资模式创新上相对滞后,准备不足,目前,山东高速等部分企业在积极引用REITs模式。近年来,深圳、重庆、成都多个城市运用TOD模式(13)TOD模式是指公共交通为导向的开发模式,该模式被广泛应用于旧城改造、新城建设、产业园区建设和扶贫开发等社会领域。,但山东省引进该模式较晚,目前,山东省在济南市中建蔚蓝之城项目、地铁建设等项目领域正运用TOD模式。

2.融资成本偏高。根据2020年、2021年和2022年山东省金融年鉴统计数据,从本外币贷款余额及新发放企业贷款加权平均利率来看,2020年山东省9.8万亿元、4.67%,全国172.75亿元、4.61%;2021年山东省11.1万亿元、4.55%,全国198.51亿元、4.61%;2022年山东省12.4万亿元、4.31%,全国213.99亿元、4.17%。近3年,山东省本外币贷款增长率平均8.84%,高于全国的7.96%,但全省企业贷款加权平均利率下降0.36个百分点,低于全国的0.44个百分点,融资成本相比较全国,仍然偏高。

3.融资支持体系不完善。一是法律保障体系不够健全。近年来,山东省政府为了大力推进经济发展和城镇化建设,促进新旧动能转换,加大项目投资力度,政府投融资平台数目繁多。但也存在筹资渠道缺乏规范性和透明性、建设项目论证不充分、投融资管理立法滞后于实际投融资活动等问题。二是政府投融资平台建设和管理的相对不规范。近年来,山东省陆续建立多个政府融资平台,促进政府融资平台的改革发展,但是还需进一步根据投融资发展实际,加强投融资平台建设、运营和监管,特别是县区级政府投融资平台公司。三是项目投融资模式缺乏行之有效的监督机制。在项目投融资过程中,投融资管理体系、管理制度以及融资平台建设,一般由政府主导、企业参与,缺乏公众的参与和监督;项目运行不透明,投融资模式的专业化和复杂化进一步排除了公众参与的机会,也限制了公众监督和法律监督的空间。这种情况下,一些规模大的重要工程和项目的安全性和效率性大大降低。这种缺乏必要监督的项目投融资往往会出现权力寻租和商业腐败,从而增加了融资成本和投资成本,降低了融资效率和投资效率,并且还增加了相关的交易成本和费用,很容易导致新的政府债务负担和银行坏账。

四、完善重大工程项目建设投融资的保障机制

资金短缺是项目融资中普遍存在的现象,为了解决重大项目推进过程中的资金短缺问题,应该从法律体系、政策支持、人才储备、金融科技创新等多个方面着手,积极支持和推动重大工程项目投融资模式的创新,以确保重大项目的顺利推进。

(一)更新投融资观念

在重大项目建设期间,为了更好地融资,应当通过创新融资方式和创新手段来提高融资工作的成功率。创新投融资模式的关键在于企业改变融资观念,摆脱传统思想的束缚,根据项目特点、合作企业情况、金融企业政策等因素,在全面分析现有融资模式优缺点的基础上,合理地选择和创新投融资模式和机制,寻找更多解决融资困境的方式和手段,以便适应市场发展。政府各部门应该顺应市场发展趋势、企业发展需求,在强化改进金融服务的基础上,引导企业创新投融资模式,为投融资模式的创新和应用提供制度和政策保障,减少过程中的政策和制度性障碍。对政府投资和具有公益性的项目,需要各级单位做好前期谋划策划,主动担当作为,利用好各种政策,实现各级预算、争取最大补助以及政策性银行贷款。

(二)促进金融机构改革创新

推动金融机构改革,优化融资结构体系,改善金融服务效率,促进规范健康发展,提升服务实体经济能力。加大人工智能、云计算、大数据、区块链、网络空间安全等前沿技术在金融领域的应用,提升金融科技水平,鼓励并推动银行、证券、保险等传统金融机构创新探索,开发新的金融产品和金融工具,为重大项目提供更多的在线融资产品,试点投贷联动。同时,在监管部门许可范围内,适度推动银行网点的创新建设,适度发展股权投资基金、供应链金融、融资租赁等新兴金融业态,拓宽项目融资渠道。地方金融监管部门可组织金融机构与企业常态化对接,提高金融服务的精准性和有效性,做强金融对实体经济的支撑力。地方政府制定相应保障政策,鼓励各类金融机构入驻发展,设置相应的补贴、激励政策。

(三)加强人才保障

投融资模式的创新需要人才的支撑。因此,需强化人才引育工作,合理应用人才。一是千方百计“引人才”,继续完善“人才引进工作办法”,利用好人才集团平台,以大型优质企业、优秀项目为载体引进人才,切实落实引进人才的福利待遇;促进引人机制多元化,加大引进国内优秀创投机构,通过机构引进专业化技术人才。二是多措并举“育人才”,加强“政校合作”和“校企合作”,围绕企业项目育人才,提高人才培育的针对性。重大项目建设也可通过定向招录、定向培养、定向上岗等方式,多途径、多渠道培育人才。三是合理利用人才,根据各类人才的不同特点,积极引导人才向合适的岗位流动。四是建立保障机制,建立能进能出、能上能下、人尽其才、激励约束、与市场接轨的人才机制。

(四)完善法律保障体系

为规范重大项目投融资操作流程,优化投融资创新环境,应完善与投融资相关的法律法规,健全各部门的投融资规章制度,加快推动社会信用和股权投资等方面的立法工作,依法保护各方的权益,保持投融资市场的竞争公平、有序和要素合理流动。一是与国家的相关法律法规相衔接,政府各部门在已有的法律制度框架内,做好投融资规范工作。二是可结合已出台的管理办法和条例,按照《中华人民共和国招标投标法》和《国务院关于投资体制改革的决定》的要求,从完善部门投融资规章制度做起,加强行业自律的工作。三是构建地方全域内的投融资条例,加快推进企业上市及企业债券市场融资,规范债务管理和投资,建立风险监测预警机制,防控金融风险,保障地方金融稳定及安全。

(五)优化投融资工作机制

通过创新服务管理方式,在投资项目审批中可探索并逐步推行首问负责制,投资主管部门或审批协调机构成为唯一受理单位,提供全方位的一站式服务,确保一家负责到底(14)《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)。;加强组织综合协调、统筹推进职责,确保各项措施稳步实施。通过部门联动,并联审批,精简项目审批环节,全链条闭环优化投资项目审批。同时,严格执行和完善投资和融资工作,落实相关政策,在组织上加强领导,并积极主动地进行试验性实践,政府可根据重大项目实际,选择有代表性的项目开展试点,探索可复制可推广的经验做法。