全球治理中气候环境资源面临的“公地悲剧”
——基于国际法视角的对策分析

禄德安,张亚东

(郑州大学 马克思主义学院,河南 郑州 450000)

2021年4月22日,中国国家主席习近平应邀出席领导人气候峰会并发表了题为《共同构建人与自然生命共同体》[1]的重要讲话。人与自然问题愈发引起人们的重视。近些年来全球公共卫生问题、自然灾害问题频发,自然界再次向人类发出警告。为了保护人类的公共继承财产,我们有权利、有义务为保护地球环境资源做出贡献。尤其是在以联合国为主导的多边主义合作和以国际法为框架的国际秩序下,我们更应从国际法层面加强对全球公域有限资源的保护。

目前针对全球公域资源的相关研究,主要是围绕海洋、底土等人类当前开发的资源展开。有从国际法角度来分析全球海洋环境治理,提出自主治理、产权化治理、政府模式治理三种国际法实践路径[2]。也有从全球公域治理本身来探讨,更多的是从安全治理角度或海洋资源的环境法角度进行分析,提倡构建海洋命运共同体[3-5]。但是针对全球公域资源的研究仍存有待完善之处,尤其是关于全球气候环境资源的问题。

一、全球气候环境资源面临的“公地悲剧”现状分析

随着生产力发展的不断进步,人类对大自然的征服也加快了脚步。进入21世纪以来,人类开始面临许多前所未有的自然挑战和生存威胁,尤其需要我们引起重视的是当前全球公域资源所面临的“公地悲剧”。

(一)全球气候环境资源的特点

“公地悲剧”这一概念最早是由20世纪60年代英国学者哈定在经济学、社会学领域中所提出的(1)公地悲剧(Tragedy of the commons),也译为公共资源的悲剧、哈定悲剧、公共的悲剧、共同悲剧等。1968年,美国学者哈定在《科学》杂志上发表的一篇题为《公地的悲剧》的文章首次提出。参见知乎网,https://www.zhihu.com/topic/19676691/intro.。其目的是为了解决当时由于人口快速增长所导致的公共资源紧缺问题。随着多学科跨领域的交流发展,“公地悲剧”理论被引入国际法和国际关系学界,并常常被用来表示全球公域资源由于参与者的过度开发所面临的资源紧缺问题[6]。基于这一理论视角,本文将结合当前人类面临的全球气候环境资源问题予以讨论。气候环境问题是人类实现未来可持续发展道路上不能被忽视的问题。伴随工业发展所造成的废气排放、温室效应、臭氧层破坏、大气污染等问题,人类逐渐认识到气候环境资源的重要性。与其他全球公域资源相比,气候环境资源也有其独特之处:一方面,不同于其他的有形物质资源,气候环境资源无法具象化,但它又确实存在于我们身边,影响我们的生活,通过量化的方式可以使其“有形”化,如环境资源承载力、碳排量、融冰量、气温等数据;另一方面,通过指标设定、数据量化,环境资源被指量化,人们也更加清楚地认识到气候环境资源并不是取之不尽用之不竭的。一旦气候环境资源紧缺,人类的生产开发活动将无法承受。

(二)全球气候环境资源“公地悲剧”的成因

哈定的“公地悲剧”理论被引入国际法和国际关系领域,对我们理解国际社会的新问题,提供了一个很好的认识视角[2],特别是结合当前全球公域的气候环境资源问题。气候环境问题之所以日益严重,其原因在于工业化无限制的生产活动,导致环境资源承载力失衡。首先是发展与消耗之间的共存悖论。与生产力发展和工业化相对的是环境的破坏与资源的消耗。二者之间的共存矛盾,使得气候环境资源终将面临“公地悲剧”问题。其次是共同与有限的责任承担问题。发达国家应承担更多责任,同时也应对受其影响的发展中国家予以环境治理援助。各国所承担的责任是共同但又有区别的。最后是单边与多边的治理困境。全球公域资源作为人类社会的共同财产,其所面临的问题也应当由人类携手共同解决。但仍有一些国家奉行单边主义思维,在国际无政府状态下,对全球治理问题不参与、不配合,以致于出现单边与多边的治理困境。

如何解决全球气候环境资源面临的“公地悲剧”问题,当前学界已经有不少观点。如张茗认为,全球公地的安全治理问题是任何国家都应当面对的,中国也提出了自己的方案对策[7]。韩雪晴、王义桅则对全球公域问题作了详尽而细致的概念性研究,提出人类日益需要重视的新领域等等[8]。本文试图从国际法层面提出针对全球气候环境资源这一全球公域问题的应对之策。

二、全球治理视角下的国际法对策分析

(一)健全国际法制度框架

健全有效的国际法律制度框架,可以从规制上对气候环境资源予以最大程度的保护,同时有机协调人与自然的和谐共生关系。国际法重视对气候环境资源的保护,出台了相关的条约文本、法律规定。在法律制度层面上,已出台的相关法规有:处理全球气候问题的《联合国气候变化框架公约》(1992)、《京都议定书》(1997)、呼吁各国共同应对环境问题的《巴黎协定》(2016),以及为保护南极气候环境资源而颁布的《南极条约》(1959)等等。这些法律条文的制定和出台,对气候环境资源的保护和改善一定程度上起到了有效的作用。但为了有效应对发展与消耗之间产生的公地悲剧,应进一步完善气候环境资源保护与管理的法律制度体系。

首先是气候环境资源治理标准的制定。从国际法律的层面上,应当设定一个统一的气候环境资源治理标准。同时,也要照顾到各个国家与地区间的不同情况。只有在统一标准的规范下,国际法在全球环境资源管理与保护问题上才能发挥有效作用,避免出现个别国家以本国法律标准进行处理的情况,如美国处理与墨西哥在太平洋东海岸地区的金枪鱼问题时的做法就是这样[9]。其次要明确奖惩制度。对于在气候环境资源治理问题上表现良好、积极配合、做出贡献的相关国家应予以称赞与奖励;对于任意妄为、破坏气候环境资源、妨碍全球公域气候环境资源治理的个别国家应在国际社会予以谴责,并做出适当的惩罚。如列入黑名单、缴纳气候环境资源保护费、暂停出席相关气候环境资源治理会议,等等。通过引入奖惩机制,可以有效促进各个国家在气候环境资源治理问题上的良性竞争与合作。最后通过定期会议协商,使各国都参与其中,共同协商治理。在协商治理方面,欧盟、东盟和联合国的部分合作机制在地区气候环境治理问题上都发挥了十分显著的效果[4]。如东盟国家与中国开展的湄澜合作机制、2018年联合国发起成立的“气候安全机制”(CSM)。

通过国际法制度层面的健全与完善,以国际法律制度的形式将气候环境资源相关治理措施制定下来,可以有效解决人类发展与气候环境资源消耗之间的公地悲剧。尤其是在当前国际社会,国际法是各国公认的国际规则。国际法的规则制度也具有坚实的合法性与有效性,对各国行为规范起到了法治观念下的约束作用。

(二)明确国际法责任归属

当前在全球开展气候环境资源共同治理方面所存在的阻碍各国协同合作的主要问题是责任划分不明确。在国际社会无政府状态下,针对公共事务问题的解决,责任的归属与划分往往是首要的。这也是各个民族国家具有拟人性特点的体现。此外,从法律的角度来说,强调责任意识也是必要的。全球公域气候环境资源问题的责任划分争议,是一个长期存在的问题。其焦点主要集中在责任划分标准不同、历史责任归属问题、经济发展与责任承担等几个方面。

在国际社会重视气候环境资源问题之前,大多数国家都没有明确的保护人类共同财产安全意识。在国际法层面,也缺乏相关的管理与约束条例。但随着全球化趋势的日益发展和全球化意识的逐渐增强,各个国家都开始认识到人类是一个共生群体。全球公域的气候环境资源问题也是人类所要共同面对的问题。那么如何破除因责任划分问题而造成的气候环境资源治理阻碍?

从国际法责任划分层面上,首先要制定统一的责任承担标准。“没有规矩,不成方圆”。有关气候环境资源问题,也需要有明确的责任划分标准。使各个国家可以在同一标准尺度的衡量下明确责任划分,防止经济发达国家依照单边标准逃避承担责任。其次要兼顾各国经济发展状况,坚持共同但有区别的责任原则。西方发达国家由于发展起步早,所以也最早损耗气候环境资源,应当合理兼顾经济落后国家的现实情况。在共同承担责任的前提下,进行有区别的责任划分。《联合国气候变化框架公约》中也提出“发达国家应承担率先减排和向发展中国家提供资金技术支持的义务”[10]。最后要合理解决历史责任归属问题。由于人类发展初期粗放式的开发,气候环境资源被极大损耗,造成了许多不可修复的损伤。所以,西方发达国家必须承担相应的责任。

通过国际法层面的责任明确和划分,可以有效解决相关现实问题的争端。促使各国在责任明确的前提下,积极履行相关国际法义务,为多边治理合作奠定基础。同时,明确划分责任也将极大地提高国际事务的处理效率,优化国家间的多边合作。

(三)落实国际法主体实践

当前国际社会在现有法律框架下已采取了多种实践。尤其是对海洋、极地等资源方面,国际社会已建立了多个治理机制,如北极理事会(1996)。一些国家也提出了自己的治理目标。如中国提出的可持续发展目标,积极响应了《生物多样性公约》(1992);印度尼西亚提出在2020年前减排26%的温室气体,首倡珊瑚大三角计划等等。但在气候环境资源治理方面,仍然存在单边与多边的治理困境、市场与政府解决的二元固化模式。2020年11月美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》,给世界气候环境治理带来了巨大压力。2021年4月日本政府单方面宣布将污染核废水排海,无视国际社会的谴责与反对。这种单边主义给全球多边主义治理带来了极大的困难和阻碍,也损害了国际法的权威。此外,市场化手段与政府治理的二元实践模式,也限制了气候环境资源治理实践的多样性。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor·Ostrom)打破了“公地悲剧”的原有应对思维,提出了多中心主义理论,主张通过多种组织、多种机制参与公共事务治理①(2)① 此处为其他学者后来对“公地悲剧”理论的进一步丰富和发展,提出了多种治理方式内涵。参见Beryan H.Druzin:《The Parched Earth of Cooperation: How to Solve the Tragedy of the Commons in International Environmental Governance》,Duke Journal of Comparative &International Law,2016,27(1):73-105.。

为了使国际社会各个成员参与治理的行为实践能够得到有效规范与引导,国际法应从法的地位予以支持,并且将多边合作思维贯穿其中,避免全球治理理念与实践发生脱节[12]。应放宽参与治理的实践主体,允许国际社会组织(包括政府间与非政府间)和国际环保人士参与到气候环境资源的治理过程中,提高治理效能;鼓励区域性或全球性多边合作机制的建立,把各国团结起来共同消减彼此的隔阂。此外,“应对气候变化需要建立必要的道德框架体系,以及根本性调整的治理体系,以便更好地管理一级和二级风险”[11]。设立定期交流协商会议,方便各国共享信息数据和治理经验,促进全球气候环境资源的统筹治理;明确共同体理念,共同构建人与自然生命共同体。

通过国际法对参与主体的行为实践进行正向引导,不仅能够加强各国在气候环境资源治理问题上的合作,同时还可以进一步规范国际社会秩序。宣传气候环境治理的成功案例,也能提供更多治理经验。如中国提出的“两山”战略有效促进了节能减排,通过科技创新与可持续发展融合,对全球气候环境治理做出了突出贡献[12]。

三、国际法应对气候环境资源“公地悲剧”的成效前景

随着国际社会对全球公共治理意识的加强,越来越多的全球公域问题开始被人们注意到。尤其是近年来,全球气候环境问题逐渐加剧所导致的自然灾害,给人们的现实生活和物质财产带来了极大的影响。各国人民希望解决全球气候环境问题的呼声愈发强烈。

(一)国际法应对全球气候环境资源“公地悲剧”的有效性

当前气候环境领域的合作正在逐渐成为各国团结协作的重要平台。尤其是中美两个大国对气候环境问题的关注,使得国际法在解决全球气候环境资源问题中取得了不错的成效。2021年11月联合国气候变化大会在欧洲格拉斯哥召开。中国和美国在双边关系紧张的状态下,仍然在气候环境资源保护问题上展开合作,达成共识。11月11日中美双方联合签署发布了《强化气候行动联合宣言》。而中国也逐渐在气候环境资源问题上承担相应的责任,发出积极呼声,并对“双碳”指标作出承诺[13]。

中美两国作为世界大国在人类面临的共同问题前实现了国际法框架下的相互协作。为解决全球公域面临的“公地悲剧”问题提供了有力的保障。除了中美两国,还有不少大国和国际组织也纷纷响应,共同应对全球气候环境资源紧缺带来的严重挑战。随着国家政府间的气候环境资源治理措施不断展开,民间也有很多社会团体和国际间非政府组织开展形式多样的气候环境治理行动。这种方式相较于国家间的会议协商和宣言起草,显得更为灵活、更为直接,也更为有效。

(二)国际法应对全球气候环境资源“公地悲剧”的局限性

即便当前国际法层面在治理全球公域问题中发挥着极大的作用,但想要真正从该层面有效解决全球气候环境资源面临的“公地悲剧”问题,需要克服的局限性还有很多。尤其是在当前全球治理赤字日益加重的背景下,如何强化国际法的约束力是需要重点考虑的。

其一,国际法对国际社会主体的软约束力。由于主权国家在国际法框架下的自主性,一些发展中国家或资源出口型国家,常常为了发展经济而大肆开发自然环境资源,部分国家还对全球公域进行废体排放。如日本核废水排放,以及美国向西太平洋排放有害物质等。这些国家个体的破坏行为严重阻碍了全球治理进程。此外,一些非国家行为体进行的非法破坏活动,也对全球气候环境资源造成极大的破坏[14]。其二,国际法运行缺乏良性的国际环境。当前的地缘竞争形势极大地转移了人类共同应对全球问题的注意力,分散了国际社会的合力。这些都是国际法层面无能为力的。除此之外,国际法还存在不少争议性问题难以解决。如国家主权与全球性气候问题的解决、国家单边法律效力与国家法效力的矛盾等等。

四、总结

随着世界政治经济深入发展,人们对全球化概念也有了深度认知。不再拘泥于个人、社会、国家,不再只限于政治、经济、军事,全球化概念被扩展至更为宽广的领域和层次。外空、深海等新领域逐渐被人类社会所介入和探索[15]。全球化也开始涉及有关全人类的共同问题,以及随之而来的全球治理。

哈定所提出的“公地悲剧”问题如今正在全球气候环境资源领域中初显端倪。每年世界频发的气候灾害,正是地球对人类的“警告”。为此,我们有必要从国际规范即国际法角度,为解决全球气候环境资源问题面临的“公地悲剧”提出相关对策。包括:从国际法制度层面健全法律体系,从国际法规范层面明确责任归属,从国际法实践层面落实相关举措。通过国际法的合法性与公权力,能够为解决全球气候环境资源问题起到重要的推进作用。虽然国际法能够为解决“公地悲剧”提供多种路径,但是当前国际法想要发挥应有的成效仍然面临着不少的挑战。未来,有关国际法对解决全球气候环境资源面临的“公地悲剧”问题研究,应该更多地着眼于国际法理和国际法具体实践层面。尤其是单边效力与公域问题解决、国家主权与公域问题之间的矛盾等等。