行为经济学视角下地方政府行为生成与演进：制度—心理有机互动的新框架

马万里

关键词 心智模型 制度认知 制度行为选择 地方政府行为

〔中图分类号〕Ｆ０；Ｆ８１０ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０３－００４９－１４

一、引言

面对新时代社会基本矛盾的历史性变化以及回应社会的差异性治理需求，打造一个好政府，让人民生活更美好，是提高国家治理效能的关键所在。现实中，由于地方政府掌握“治民权”并直接面向社会公众，地方政府行为研究之于国家治理而言具有重要的现实意义。①

事实上，关于地方政府行为，有如下三个关键点需要特别注意：其一，地方政府在国家治理过程中发挥重要作用，“日常工作中的政府行为构成国家运行的微观基础”。② 在“上下分治”与“行政发包”的制度背景下，③中央政府作为“第一行动集团”，负责国家治理制度设计与政策制定的“最先一公里”，地方政府作为“第二行动集团”，负责政策执行和落实的“最后一公里”，由此形成了中国治理独特的“双头垄断”特征，即中央政府垄断“决策权”，地方政府垄断“执行权”。这意味着，治理下沉的背景下，“执行建构决策”，国家治理的功能机制由“行政吸纳政治”进一步表现为“地方吸纳中央”，中央政府治国理政的效能最终取决于地方政府有效治理的有机聚合。

其二，作为“政策子系统的中心人物”，①地方官员是理解地方政府行为的关键。因为现实中“国家的各项政策、指令正是通过各个部门、各级政府中官员的日常工作和各种接踵而来的运动加以执行落实的”，②因而，“地方政府的整个行为是对官员个体的激励和行为进行‘加总的结果”。地方官员由此成为上下分治过程中国家—社会互动过程中的联结点（如图１所示）。“如果这些‘结点个个结实牢靠，运行正常，那么，这个国家就安然无恙。相反，如果许多‘结点失去了功能，那么，整个国家的行政治理就会立刻陷入混乱和瘫痪”。③ 这意味着，在治理下沉的背景下，国家治理的功能机制由“地方吸纳中央”进一步表现为“行动影响政策”。

其三，面对新的治理情境，在地方官员做出决策选择的过程中，心理因素更加重要。党的十九大对新时代中国社会主要矛盾的变化作出了新的概括，回应主要矛盾的转变，对地方官员的政绩考核强调“以造福人民为最大政绩”的工作要求，④贯彻落实中央政府决策部署、积极担当作为成为新时代地方官员治理的关键所在。现代心理学告诉我们，地方官员能否成为一个优秀的干部，除了组织保障、环境条件、社会影响力之外，心理素质更加重要。正如党的十九届六中全会所强调的，必须“解决好世界观、人生观、价值观这个‘总开关问题”，必须“牢记中国共产党是什么、要干什么这个根本问题，……决不在根本性问题上出现颠覆性错误”。⑤ 这意味着，在治理下沉的背景下，“心理健康”问题成为地方政府行为研究的重要课题。

综上，“地方政府行为—地方官员—心理机制”在中国共产党领导与国家治理全局这一共同平台上形成了一个逻辑内恰的关系链，其源头在于以党的领导为组织核心、以中央决策—地方执行为功能机制的中国特色社会主义制度体系，这成为理解地方官员决策心理与地方政府行为间互动的制度基础。亦如马克斯·韦伯所言，“人们头脑中的经验—历史的过程总是必须理解为受到心理制约的，而不是受到逻辑制约的”。⑥ 基于上述分析，本文以组织学为学科基础，以行为经济学及心理分析为方法基础，基于既有的制度逻辑的给定底板，探索地方政府行为生成演进的内在机制及其对有为政府建设的政策启示，有利于夯实政府的微观基础，不断回应人民对美好生活的现实期盼。

二、地方政府行为：研究回顾与学理反思

１．地方政府行为研究回顾

有关中国地方政府行为的研究林林总总，本文主要聚焦如下两个层面的讨论：一是地方政府的行为逻辑。改革开放是地方政府登台的时代背景，中国经济快速发展奇迹是地方政府行为备受关注的主要原因，产生了“地方政府公司化”“市场维持型联邦主义”“分权化威权主义”“行为联邦制”等诸多有影响的理论。① 这些理论虽然视角不同，但大都认为地方政府之间的竞争是推动中国经济发展的主要力量。在描绘地方政府行为总体特征的同时，学界更是将焦点集中于枚举地方政府行为的现实表现，如以地生财、跑部钱进、不出事逻辑、共谋、以政策落实政策、分锅避责、為人才而竞争等，②进而以此为基础解释在政府行为层面所产生的诸多现象及其对经济社会发展的影响。

二是地方政府行为的动因。这方面的研究主要有三支文献：一支以张军和周黎安为代表，承袭了经济学一以贯之的个人主义方法论，侧重于中央政府晋升考核制度对地方官员的激励效果，进而以此为基础解释在地方政府行为层面所产生的诸多现象，如层层加码、为增长而竞争等。③ 另一支以周雪光为代表，从韦伯的“科层制”出发，认为在中国的一统体制下，中央政府可以通过政治动员、人事变动、资源配置、项目安排等形式把各种任务压向地方，基层政府的日常工作大多被动地应对、落实自上而下的各种政策指令，导致“权威体制与有效治理”间的张力始终内嵌于央地关系之内。④ 再一支以周飞舟、渠敬东等为代表，着重分析中国的分税制改革及其导致的“财政资金专项化”以及“项目制”对地方政府行为的影响。⑤ 在其后续的研究中，周飞舟等人注重从历史延续下来的传统观念中，寻找权力、关系以及二者非正式运作导致的“制度失灵”问题，“情理机制”的历史渊源作为一种“社会底蕴”成为地方政府行为研究所关注的对象。⑥

虽然学科视角不同，侧重点各异，但已有研究在不同层次上建构了中国地方政府行为的基本图像，有利于更好地解释在地方政府行为层面所产生的诸多现象及其对社会发展的影响。撇开具体观点的差异，大多数研究形成了如下共识，即强调“制度很重要”（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｍａｔｔｅｒｓ），一系列内嵌于央地关系内的制度安排——诸如财政收入制度、官员晋升考核制度、检查验收制度等——对地方政府行为产生影响，这些制度在微观层面的聚合形成了解释地方政府行为的制度逻辑。但已有研究在研究向度和研究重点方面尚存在如下局限：

首先，以外在的“权力—利益”的制度逻辑替代了行动者主体内在的“心智—认知”的行动逻辑，难以揭示地方政府行为背后的深层机制与内在张力。由于地方政府行为是“制度—心理”有机互动的过程，只强调制度的影响容易陷入“决定论”与“制度化”的局限。现实中的很多事实表明，地方政府行为并非地方官员应对制度的被动之举，更是在个性化“心智—认知”引导下主动而为的积极结果。有些情况下，制度之所以失灵，就在于确定性思维下的制度无法与地方官员认知与行为的不确定性相匹配。

其次，多数研究将地方官员的决策选择看作是“计算性的利己主义”的产物，大都暗含了完全理性与心理无关性（ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ－ｆｒｅｅ）的规范预设，与现实中人类决策受制于角色限制与认知偏差所致的有限理性、有限自控、社会偏好等完全不同，从而揭示出筑基于不同研究预设基础之上的地方政府行为影响机制的差异与结果的区隔。

如上种种表明，关于地方政府行为研究的问题上，还有一些重要机制有待深入挖掘，对地方官员决策心理的关注成为地方政府行为研究的必要面向，行为经济学为理解地方政府行为提供了新的理论资源，有利于建构新的地方政府行为研究话语，实现地方政府行为研究的扩展与创新。

２．心智与认知：地方政府行为研究中的另一面

行为经济学视角下的地方政府行为研究以地方官员为研究对象，一方面继承了经济学个人主义方法论的研究传统，另一方面认为只有人才有“认知”，才有“心理活动”。与认知是可计算的、离身心智论的第一代认知科学不同，以具身认知（ｅｍｂｏｄｉｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、嵌入认知（ｅｍｂｅｄｄｉｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、延展认知（ｅｘｔｅｎｄｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、生成认知（ｅｎａｃｔｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）为代表的第二代认知科学（简称“４ＥＣ”）认为，“心—身—环境”是互为嵌耦的统一体，认知存在于大脑，大脑存在于身体，身体存在于环境系统，认知是在心智、身体、环境的复杂互动中形成的。①

从环境视角来看，如果我们要深入理解地方官员的决策选择的话，一个关键的问题是描述认知活动发生的情境，因为认知、身体不是孤立存在的，认知、身体需要一个“生活的空间”，其作用在于被信息扩散者用来提取与厘清信息，被信息接收者用来捕捉和理解信息。② 正如西蒙所指出的，“我们生活的世界或许可以称为寂寥世界（ａｎｅａｒｌｙｅｍｐｔｙｗｏｒｌｄ）：它有着数百万个变量，它们在理论上可以相互影响，但在现实生活的绝大多数情形中则不会”，③从而强调了近身信息对认知与决策的影响。正因如此，以罗斯和尼斯贝特为代表的社会心理学强调，在时间和空间上与个体最接近的当下情境因素对个体行为的影响最直接。④ 作为联结中央政府价值导向与地方官员行动的中介机制，制度无论在时间上还是在空间上，都是影响地方官员认知和决策的最直接、最重要的因素，建构了解释地方官员认知活动的现实基础与限定背景。

从心理维度观之，给定制度的结构性约束，地方官员的决策是认知心理机制作用的结果。作为心理学和经济学相融合的成果，行为经济学是以其发现并解释人类决策中的“异象”而奠定其学术影响力的，正是现实中人类行为对新古典经济学完美范式的偏离而产生了所谓的“行为异象”。认知神经科学实验揭示出，“异象”的产生从根本上源于大脑模块化（ｂｒａｉｎｍｏｄｕｌａｒｉｔｙ）所导致的认知偏差。正因如此，卡尼曼等行为经济学家强调，认知失误几乎是一种常态化现象，系统性的认知失误在某种程度上可视为人类决策过程的给定特征。⑤ 大脑模块化揭示出，作为地方政府的行为主体，地方官员的决策是一系列前后发生或同时共存的认知心理机制共同作用的结果。

综上，认知科学理论表明，地方官员的决策选择是“制度—心理”有机互动的过程而非制度或心理自动的、单向的运行结果。① 事实上，地方官员对制度的反应过程分为如下三个阶段：首先，地方官员的认知以信息的形式含载于组织和制度之内；其次，制度只有经过地方官员心智模型的加工和塑造（ｓｈａｐｅ），才能形成制度认知，制度行为选择（即制度影响下地方官员所采取的行动反应）是地方官员基于主体认知的引导而采取的行动；最后，地方官员只有采取适当的制度行为（执行、不执行、适应性执行、模糊性执行、变通执行等），才能对地方政府行为产生影响，进而实现制度所欲求的结果。是以，“制度→制度认知（认知内化）→制度行为（认知外化）→制度行为效应”，是理解地方政府行为之制度逻辑的完整谱系（见图２）。如此一来，与其说是制度影响地方官员的决策选择，不如说是制度内化在地方官员身上的認知影响其决策选择。

是以，通过制度分析框架解释地方官员行为，不仅要“关注制度脉络下个体的偏好、策略、行为以及互动方式发生变化的相关问题”，同时也要“关注个体行为如何改变制度的问题”。② 尽管主流理论认为地方官员的决策选择是官员考核、财政体制安排、检查验收等制度塑造的结果，但这些制度必须经过地方官员“心理剪辑”（ｍｅｎｔａｌｅｄｉｔｉｎｇ）之后，才能形成信念、偏好等不同的主体认知形式，才能影响地方官员的决策选择，继而塑造地方政府行为。如此，作为一种外在表征的地方政府行为是在既定制度结构下由地方官员主体心智与认知塑造出来的，③此时，决策是地方官员认知作用于世界的界面，地方政府行为是地方官员认知作用于世界的结果。

三、制度：地方官员认知与决策的嵌入背景

如果说地方官员的决策选择是制度影响的结果的话，那么，这种影响首先以信息即认知媒介的形式含载于制度之中。制度既是一种外在的文本陈述与符号系统，亦可以信息形式存在于地方官员的意会理解之中，此时，制度是地方官员的主体信念和看待世界的思维方式。正因如此，中央政府制定的各种制度塑造了地方官员所接受的、赖以解释世界的认知框架（ｃｏｇｎｉｔｉｖｅｆｒａｍｅｗｏｒｋ），在地方官员精神世界中发挥着认知定向与价值引领的功能，并因制度的塑造、使能、规约而成为地方官员的“认知媒介”。④ 具体而言，表现为如下两个方面：

１．作为地方官员认知载体的制度：基于中央政府的视角

基于中央政府的角度，“作为认知媒介的制度”实际上体现为两个问题，即制度价值理性与制度工具理性问题。①

所谓制度价值理性，实际上是“规则的选择”问题，即中央政府在设计和制定制度时对价值目标进行的合目的性的考虑。以马奇、奥尔森为代表的“适当性逻辑”（ｒｕｌｅｓｏｆａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅｎｅｓｓ）理论揭示出，中央政府通过制度建构地方官员的角色、身份和職责，定向他们对组织的理解和认知，从而做出适当的决策。“共同的目标和理由为行为指明方向，赋予其意义，并对行为准则进行了解释，证明了其正当性和合法性，……使他们基本上能够按照所规定的适当性规则展开其行为”。② 是以，一系列内嵌于央地关系内的制度安排——诸如财政体制、官员考核、检查验收、项目制、财政资金直达机制、主题教育活动、对口支援等——在地方层面的聚合，建构了解释地方政府行为的制度逻辑，既彰显了中央政府的价值取向，亦为地方官员提供了思考、情感和行动的模式。“贯彻落实党中央决策部署成效”成为新时代地方官员考核结果确定的关键指标。③

所谓制度工具理性，实际上是“规则的维护”问题，其功能或目的在于通过配套性的制度安排确保制度价值理性目标的实现，④并抑制和惩罚地方官员的制度偏离行为。换用青木昌彦的观点就是，制度“如果没有人把它们当回事就不构成制度”。⑤ 首先，如果地方官员不执行制度，“中心就得不到维持，纯粹的无政府状态就会在组织世界中漫延”，⑥中央政府统御全局、统领各方的能力和权威就会受到质疑和挑战。其次，“文件空转”与“制度失灵”无疑会导致国家治理效能流失或蚀损。如此，用什么样的方式和手段确保制度价值理性目标的实现，防止制度偏离行为的发生，是“规则维护”的关键所在。长期以来，在“权力一元化”的现实背景下，⑦监督制约机制的缺陷不仅强化了封闭式决策下地方官员的“权威主义人格”，⑧而且激励地方官员围绕经济增长导向的制度价值理性而选择性分配注意力。更为重要的是，那些享受既有制度所带来收益的地方官员会创造性应对制度，产生“上有政策，下有对策”问题，严重者甚至公然违背制度，导致制度失灵。在此意义上，巡视、督查、问责、整改等有效的监督制约机制无疑是完善制度工具理性的重要内容。

２．作为地方官员认知载体的制度：基于地方官员的视角

对地方官员而言，制度有何意义？这实际上是“规则下的选择”问题。基于地方官员的角度，“作为认知媒介的制度”实际上体现为三个问题，即地方官员的行动、身份和意义认知。⑨ 就制度与地方官员的互动而言，制度既可以通过激励机制实现与地方官员的联结，亦可以通过身份、共同观念机制实现与地方官员的互动（见表１）。

一是激励机制：作为地方官员利益载体的制度。制度为地方官员提供了充分的激励。现有的主流研究将地方官员视为理性人，认为地方官员的决策是“制度性的理性选择”。① 与追求效用最大化的消费者和追求利润最大化的企业家不同，地方官员的各种物质、精神、心理等需要通过官位集中表现出来，官位越高，其权力、收入、社会声望也就越高。此时，“职位拜物教”替代了“商品拜物教”，成为地方官员的首要目标。② 地方官员为什么会积极响应以ＧＤＰ为核心指标的官员考核制度进而展开“晋升锦标赛”，原因就在于地方官员的利益含载于官员考核制度之中，只有推动经济快速增长，创造优异的政绩，地方官员才能获得晋升，才能获取更高的官位，才能变现制度的“契约性”收益。是以，无论是以经济增长为中心下的积极有为，还是问责总领下的消极避责与“为官不为”，③“官位”既是地方官员的“追求”，也是地方官员的“底线”，“一旦实施法律和规则的能力变成政府官员的一种收入来源，则争夺和保持权力就至关重要了”。④

二是角色机制：作为地方官员身份载体的制度。制度内蕴着地方官员的身份与职责。制度不仅限定了地方官员的行动选择，还建构了地方官员对组织和自身的理解——我在组织中是什么样的角色，我应该做出什么样的行为选择才是恰当的。地方官员这一称谓本身并不仅仅限于特定的“人”，还代表着特定的职位、身份和职责。尽管地方官员应对制度的行动是理性驱动的结果，但这种理性是地方官员身份和职责限定下的理性，而身份和职责是由中央政府的制度塑造的。在以经济增长为中心的总体性激励情境下，地方官员围绕经济增长而展开的“晋升锦标赛”，就说明了地方官员的理性行动是由其身份和职责所限定的，而不是其他因素诸如市场制度塑造的。

三是意义机制：作为地方官员价值载体的制度。制度塑造了地方官员的价值追求。基于“制度很重要”的核心观点而生发出来的各种新制度主义流派中，关于制度的一种解读是基于文化共同体（ｃｕｌｔｕｒａｌｃｏｍｍｕｎｉｔｙ）的视角，这种观点认为“政治生活是根据拥有共同文化、经历和视野的共同体所共享的价值和世界观组织起来的”，并成为“现代政治行为者在其中最常展开行动的组织化背景”。⑤ 诺思也强调，“一种政治经济单位的兴起在历史上与价值准则的一致有关，它的衰落也与共同的价值体系的瓦解有关”。⑥ 无论是“以经济建设为中心”还是新时代“以人民幸福感为中心”，中央政府的价值目标是一种弥漫于地方官员大脑的“前科学认知行为”，⑦如何将其转化为社会现实是国家有效治理的关键。认知内化是一种基本途径：①中央政府依据意识形态的价值导向制定相应的制度规范，通过制度价值理性和制度工具理性引导和塑造地方官员的认知，定向他们的行为选择，伴随着这样的共同价值观念逐渐内化于地方官员，对它的遵守就成为官员人格结构中的一种内在倾向或习性。因此，作为组织的共同信念体系，中央政府的价值目标是以地方官员为载体的，正是由于地方官员对它的承载和践行才能成为鲜明的时代精神。

综上，作为认知媒介的制度揭示出：一方面，中央政府制定的各种制度已不再简单地是对地方官员行为选择的外在约束，而是地方官员认知内容的载体与认知能力外在功能的延展；另一方面，就制度所欲实现的目标而言，没有地方官员的制度执行，制度就是“一纸空文”，而地方官员如何执行制度与其心智和认知密切相关。这说明，行为经济学视角下的地方政府行为研究，必须关注制度影响范围内地方官员的心智与认知回应，在“制”与“心”的互动过程中探索地方政府行为中的深层机制。

四、心智模型塑造的制度认知对地方官员决策的影响

实践中，地方官员如何执行中央政府制定的各种制度，首先取决于他们如何诠释（ｉｎｔｅｒｐｒｅｔ）这些制度，只有经过地方官员“心智模型”（ｍｅｎｔａｌｍｏｄｅｌ）的塑造，②制度才能生成为地方官员的主体认知，才能形成“制度行为效应”并建构解释地方政府行为的制度逻辑。③ 如图３所示，尽管制度是塑造地方官员身份、目标与基模（ｃｏｇｎｉｔｉｖｅｓｃｈｅｍａ）的主导因素，但地方官员同时也是嵌入各种关系网络、历史情境之中的人。这意味着，地方官员的制度行为选择不仅是组织视角下制度塑造的过程和结果，也受到同群网络、经历等不同情境的影响。由于神经系统是认知活动所依赖的物质场所，④地方官员在不同情境下的制度行为选择莫不与大脑模块化（ｂｒａｉｎｍｏｄｕｌａｒｉｔｙ）——更多依赖直觉思维系统，较少运用理性思维系统——密切相关，⑤从而揭示出大脑模块化下的认知机制是理解地方政府行为的生理学基础。

１．认知失真对地方官员制度行为选择的影响

在个体独立思维状态下，作为具有自适应能力的行动者，地方官员会启动心智模型以应对某些情境与问题，提出解决方案，此时，制度行为是地方官员主体认知作用的结果。由于个体知觉具有选择性的特征，地方官员在信息加工的过程中往往选择那些与决策直接相关的信息，且不同信息的逻辑权重、排序不同，形成“心理显著性”差异，①使地方官员倾向于以狭隘的方式而不是考虑全面、整体的方式加工信息，从而信息加工窄化框架约束会导致官员个体的选择性注意偏差，即在知觉自身、他人或外部环境时，常因自身或情境的原因使得知觉结果出现失真的现象。

其表现之一就是“心理账户”效应。② 在现行的财政体制下，税收、转移支付、土地出让金、地方债是地方政府获取财政收入的主要形式。在获取这些收入之前，地方官员倾向于将情绪认知和心理账户结合，从认知标签（ｃｏｇｎｉｔｉｏｎｔａｇ）和情緒标签（ａｆｆｅｃｔｉｖｅｔａｇ）的视角，③把税收、转移支付、土地出让金、地方债贴上不同的“标签”。在这一收入编码和分类的过程中，“重要性—非重要性”是影响地方官员认知和行为选择的关键因素。④ 为筹集更多的税收，地方官员必须努力发展经济，改善基础设施，营造良好的营商环境，需要付出较高的人力、物力和财力，所以，税收属于“辛苦所得”。与税收相比，由于预算软约束与“公共池”激励，转移支付、土地出让金、地方债类似于“意外之财”（ｗｉｎｄｆａｌｌｍｏｎｅｙ），⑤安排使用过程中更加自由和随意，“此钱非彼钱”的认知错觉会激励地方官员产生强烈的卸责动机，并导向不负责任的财政扩张行为。是以，信息加工窄化框架导致的认知失真对地方官员具有定性导向的功能，会影响地方官员对事物的感知和看法，地方官员的行动往往是向“认知标签”所喻示的方向发展。

２．认知短视对地方官员制度行为选择的影响

现实中的很多制度行为都是地方官员在有限意志与认知短视影响下缺乏充分考虑的结果，从而使其决策选择表现为“计划者—执行者”的现实偏差。⑥ 意志是一个人确定目标、调节行动、克服困难从而实现预期目标的心理过程。观察的组织、思维过程的展开、创造性想象的实现、有意注意的保持等认知活动的进行离不开意志的作用，意志坚定、有恒心会促进认知能力的发展，意志不足则会阻碍认知能力的发展与行动的开展。⑦ 在以经济增长为目标的总体性激励情境下，相对绩效指标考核、硬性的任期限制、年龄约束以及频繁的异地流动，激励地方官员主要关心任期内的政绩提升，⑧这意味着官场竞争有可能促生地方官员的急功近利心理与短视化决策。以举债为例。地方官员为了在短期内做出引人注目的政绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算约束，摊派或加征各项税费虽然不会导致政府债务，但是这种方法有损政府官员声誉，因此，借债就成为一种突破已有预算约束的最佳策略。⑨ 债务融资力度越强，越有利于地方官员创造政绩，债务融资力度偏弱的地方官员则可能在稀缺的官位竞争中遭遇“末位淘汰”，失去晋升前景。再以城市化为例。地方官员不仅要推动城市的发展，同时也关心城市的ＧＤＰ和财税收入增长，后者是决定晋升的重要指标。因此，地方官员有强烈的动机推动工业化和土地财政，其结果是，发展越快的城市越倾向于“向外扩张”，而不是集约使用稀缺土地资源下的“向上发展”。① 此外，地方政府公共产品供给中的“可视化”问题，②同样与地方官员的急功近利心理密切相关。有限意志与认知短视揭示出，地方官员做出的制度行为选择常常与长期利益背道而驰，更可能缺乏对代际利益的深度关切。

３．认知流动对地方官员制度行为选择的影响

在自我—他者互动的过程中，网络关联性会影响地方官员的主体认知与决策选择，导致制度行为选择的空间性趋同。许多情况下，地方官员的制度行为选择是通过模仿和学习而产生的，因为这是一种无需信息加工、节省心智资源的认知捷径。认知活动之“自我—他者的共同决定”特征表明，③认知是从自我—他者主体间互动中涌现出来的，群体所共生的关系网络是地方官员认知内容的重要来源。“每个人都是镶嵌在社会关系网络上的一分子，社会关系网络塑造了我们的偏好、信仰、资源和选择”。④ 共同的身份、偏好与目标是形成官员群体这一正式和内隐社会结构的基础，官员个体之间共识的形成塑造了群体的共享信念，认知的同质导致了行动的同质，并反过来进一步强化认知的同质。因此，相互的信息交流形成了共享心智模型，并在彼此认同的过程中使其逐渐稳定，并内化为互动群体的共同规范。⑤

首先，认知交流与行为模仿是提高地方官员问题解决能力的有效手段。由于中央政府制定的各种制度面向的是地方官员群体而非个人，必然形成“制度性集体行动”，⑥地方官员在群体互动的过程中，尤其是面临新制度、解决新问题、付诸新行动时，群体认知与共同知识作为政策“工具箱”，由于为地方官员提供了多元的行动策略和可行的“参照”方案而成为一种认知资源，因无须进行新的认知加工而节省了认知禀赋和心智能力。地方官员经由群体互动中的行为模仿、信息交流获得认知提升，增强了解决当前问题的能力，从而群体网络塑造了地方官员的制度认知，并导致制度行为的空间性趋同。

其次，认知交流与行为模仿反映了地方官员基于利益关系的标尺竞争。集体行动过程中不可避免地并存着地方官员围绕权力和利益的竞争问题，“个人与个人之间的竞争，才是激励个人的主要来源之一”，⑦地方官员主动、自发地与同侪进行比较，并基于比较的结果来评价自身的能力和水平，只有超越“比较对象”，地方官员才会感觉到成就感和获得感。以标尺竞争为例。在相对绩效考核指标的激励下，为获得晋升提拔，地方官员必须参考同级政府官员的可测度政绩来调整本辖区的投资建设和公共项目以为其政治升迁助力，⑧从而确保自己能在标尺竞争中占优。地方官员们通常会以竞争对手的现状为出发点，评估自身与其投资水平的差额及其带来的相对效用损益情况。可选的行动手段就是模仿、学习其他地方官员的行动选择，这无疑会激励地方官员间保持行为趋同，从而维持投资扩张偏好。

最后，认知交流与行为模仿暗含着地方官员基于风险共担下的策略性自保。以隐性举债为例，２００８年国际金融危机之后，在一波又一波的地方债扩张中，地方官员之间表现出明显的“攀比”“较劲”的行为特征，趋向于使自身行为与同群保持一致，这一群体集聚的目的之一就是在现有制度规则的限制中寻求自身利益最大化又免于被惩罚。由于地方政府债务危机及其引发的系统性金融风险将直接影响公共服务的质量并导致严重的经济社会发展问题，“大而不倒”成为地方官员的“隐性共识”。与此同时，因违犯者众多，“法不责众”心理普遍存在，进一步强化了地方官员隐性举债的行为偏好，他们通过集体性的“隐性共谋”倒逼中央政府无法实施实质性的惩罚，从而实现风险共担下的策略性自保目标。

自我—他者互动过程中的认知流动揭示出：一方面，内嵌于关系网络之中的群体思维（ｇｒｏｕｐｔｈｉｎｋ）导致每一个官员的判断与决策在影响自身的同时，也会影响他人或被他人所影响，即使地方官员的制度认知与中央政府的制度价值理性目标一致，群体网络也会导致地方官员制度行为选择与制度目标的偏离；①另一方面，网络关联背景下的群体互动、认知交流与行为趋同可以作为制度期望行为的有利扩散機制，产生“趋好的”（ｒａｃｅｔｏｔｈｅｔｏｐ）制度行为效果。

４．认知锚定对地方官员制度行为选择的影响

注意力、意志是有限的心智资源，当面临复杂决策时，地方官员会过度消耗这些有限的心智资源。决策越复杂，耗费的心智资源越大。如果关系网络无法提供可利用的认知信息的话，譬如对于新制度的落实，不仅需要“新认知”，而且还要在制度原则与目标的限定下因地制宜地采取切实可行的行动手段，此时地方官员做出合理、合适的决策就比较困难，从而认知惰性会激励官员采用直觉思维方式从既有的历史情境之中提取认知信息，以服务于当前的决策选择，进而产生“锚定效应”。②

地方官员在制度行为选择过程中及其对结果的满意度进行评价时，存在着一定的参照标准，可能的参照点就是旧有情境之中的各种经历、做法、惯例等。经济增长考核下的ＧＤＰ政绩偏好、政治教化与文件学习中的“名实分离”、检查验收中的“共谋应对”、对地方债风险的隐性救助等，这些生平境遇中的各种经历会以信息的形式存储在地方官员的大脑之中，并以记忆形式汇聚成官员的“手头知识”，为地方官员当前的决策选择提供心智支持。土地财政、隐性举债等一系列问题之所以会重复出现，重要原因之一就在于地方官员被“锁定”在了过去的思维模式与认知陷阱之中。以地方债为例，中央政府以何种形式救助地方政府的债务风险并不重要，③重要的是地方官员会“错误地”认为中央政府会为自己的举债风险兜底。④ 一旦中央政府对地方政府的债务危机施予某种形式的救助，就会成为地方官员举债决策时的“参照点”，产生过度自信与认知偏误下不负责任的举债行为。认知锚定揭示出，因嵌入于特定的历史情境之中，地方官员的决策受旧有思维模式及其惯性的影响：一方面，如果地方官员的认知加工与决策选择依赖于对过去经验的简单判断的话，那么，制度行为效率与其经验的丰富程度密切相关；另一方面，“过去的”制度认知会左右地方官员对新制度的认知，一旦官员“锚定”了旧有情境中的某个参照点，就会选择性地寻找与自己最初的认知相符的信息而忽略或无视其他信息，从而陷入“信念陷阱”（ｂｅｌｉｅｆｔｒａｐ），阻滞新制度环境下合意制度行为的生成，新的制度也因此而失去了其目标要求和价值功能。

综上，正是在对制度所含信息进行认知加工的基础上，才形成了地方官员的制度认知进而建构制度行为选择，但不同情境下的心智模型会塑造地方官员不同的制度认知，从而导致制度行为选择的差异。具体而言，在不确定的境况中，地方官员会启动心智模型以应对某些情境问题，提出解决方案；如果该方案不成功，官员会从群体网络和认知累积即记忆中寻找可用的认知资源；如果还不成功，就会再次建构新的解决方案，直至寻求到所期望的结果。如此循环往复，即为地方官员心智模型内在的创造与调适过程，它系统性建构了地方官员制度认知的内在反应过程与制度行为选择的结果，①有助于我们透视那些纷繁复杂的地方政府行为背后的深层机制及其内在张力。

五、中国现代化进程中的地方政府行为演化

地方官员的认知活动不仅是“现在”的，也是“历史”的，只有在“时间伸展”中才能更好地体悟心智与认知对地方官员决策的影响，②从而更好地理解地方政府行为中的种种系统性现象与深层机制，实现理论性与实践性、历史性与现实性的有机统一。中国的现代化进程与国家治理实践为我们深切体悟“制度—心理”互动下地方政府行为生成与演化提供了现实契机（见图４）。

党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，强调“我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。党和国家工作的重点必须转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，大大发展社会生产力，并在这个基础上逐步改善人民的物质文化生活”。③ 伴随国家政治生活中心的调整，中央政府通过设置确定性指标、实行结果导向的目标监管、明确达标激励的方式，创制了以ＧＤＰ作为官员政绩考核主要依据的“确定性治理”模式，④激励成为地方官员治理的主要特征。在增长导向的总体性激励情境下，地方官员之所以热衷于扮演政治企业家，与经济增长导向下的注意力分配及其认知心理机制密切相关，地方官员的整个心智模型与认知加工过程都是集中于ＧＤＰ增长率这一核心指标。一方面，中央政府（或上级政府）是目标任务的发包方，对确定性结果的追求以及完成指标任务后的晋升奖励，使得上下级政府之间具有高度的利益同构性与可置信的考核承诺。结果导向的激励情境把决策选择的权力交给了地方官员，运用什么样的方式和手段完成目标任务取决于官员自己，导致地方官员在增长导向的制度价值理性激励下围绕考核指标集中发力，层层加码，甚至好大喜功、急功近利，滋生了一系列的偏离、异化行为，而对非ＧＤＰ指标重视不足，导致地方政府行为出现“越位”和“缺位”的问题。另一方面，上级政府在负责指标任务发包的同时还承担着监督检查的职能，信息不对称与利益同构的内在约束致使上级政府的监督检查效力有限，制度工具理性缺陷造成地方官員的“行为软约束”，进一步强化了地方官员增长导向的制度认知与制度行为偏好，并塑造了“地方发展型政府”的外在表征。由此，改革开放以降的国家治理诠释了“以经济建设为中心—增长导向的制度安排—增长导向的官员认知与注意力分配—地方发展型政府”间的互动契合过程。

党的十九大报告对新时代中国社会主要矛盾的变化做出了新的概括——“我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，①这一社会主要矛盾的变化成为党和国家治国理政过程中各项路线、方针和政策的重要依据。中央政府通过明确治理任务的总体方向、国家督察体系的深度参与、官员施政活动综合效果评价的方式，创制了以高质量发展、民生改善、政策执行是否有力为地方官员政绩考核依据的“模糊性治理”新模式，②问责替代激励成为地方官员治理的新特征。在问责导向的总体性激励情境下，全面深化改革、治理能力现代化、经济高质量发展、全面攻坚脱贫继而后脱贫时代相对贫困治理、绿水青山就是金山银山、人民的获得感等一系列改善民生的治理举措相继推出，继而对地方官员考核强调“以造福人民为最大政绩”的工作要求，将“推动本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，解决发展不平衡不充分问题，满足人民日益增长的美好生活需要的情况和实际成效”作为考核官员工作实绩的重点。③ 由此，地方官员治理由以往简化的结果考核转向基于努力程度和综合治理效果的过程控制，以补强“确定性治理”模式下的治理短板，彰显官员治理的过程合法性与政府治理的程序正义性。由此，新的制度价值理性要求地方官员在多元治理任务间分配有限的注意力、意志力等认知资源，这意味着为了创造政绩，地方官员需要付出比以往更大、更多的努力来完成考核要求。而且，为了实现民生改善的目标，与以往上级政府作为任务发包者和监督检查者合一的情况不同，新时代监督检查地方官员施政绩效的是垂直管理且独立于地方政府上下级关系的第三方机构，通过对过程细节的定性分析，判断地方官员在任务完成方面是否“真抓实干”，以及手段的正当性和治理绩效情况。制度工具理性的发展实现了对地方官员的“行为硬约束”，科层制运行由此逐渐呈现出“非人格化”的特征。制度价值理性转变下的政绩难度加大、制度工具理性完善下的监管问责强压、思维惯性下心智模型转变的滞后性，三者叠加激发了地方官员的仕途忧患与风险规避意识，低风险成为官员眼中的高收益，地方官员的目标不是邀功（ｃｒｅｄｉｔｃｌａｉｍｉｎｇ）而是避责（ｂｌａｍｅａｖｏｉｄａｎｃｅ），“怕而不为”“消极避责”甚至“为官不为”逐渐演化为部分官员之间一种隐性的共享信念与群体行为，凸显了地方官员启发式决策与“偏好错位”问题，④有为政府建设面临现实困境。为避免“决策—执行”之间“松散耦合”对政府公信力和行政效能的负面影响，⑤对地方官员的认知与行为选择予以调适，始终确保“决策—执行”之间彼此有机契合，对有为政府建设而言具有不可替代的关键意义。

六、结语

行为经济学的理论和方法提供了一种新的洞见和分析视角，有助于我们透视纷繁复杂的地方政府行为背后的深层机制及其内在张力，为提升国家治理效能提供新的政策启示，推动实现地方政府行为的价值诉求。在全面推进社会主义现代化强国建设的当下，我们不能仅仅停留于地方政府行为的理想样型的讨论，亦应揭示出现实中地方政府行为背后的微观机制。如果不打开政府行为过程这个“黑箱”，就不能真正理解地方政府行为中的种种系统性现象与深层机制，也就无法理解现实中地方政府行为的困境所在和未来的改进方向。

本文因在方法论和认识论方面有新的启发意义而具有一定的创新和研究价值。行为经济学视角下的地方政府行为研究，从制度的另一面——认知心理机制出发，实现了“认知逻辑”与“制度逻辑”的对接和融合，是对“制度逻辑”的补强、深化而非竞争性替代。本文关于“地方政府行为是‘制度—心理有机互动的结果”的核心论题，主要启迪于以马奇和西蒙为代表的组织理论及以卡尼曼和塞勒为代表的行为经济学理论，将这两大理论交叉融合是本文的主要思想来源。就其承传性而言，组织理论是行为经济学的社会背景，而行为经济学则是组织理论的一种逼近现实的延伸。具体到本文而言，无论是“官员考核与经济发展”间的互动，还是“分税制与城市扩张”间的关联，抑或是“权威体制与有效治理”间的张力，“制度”只有作用于地方官员的心智模型并形成相应的制度认知与制度行为选择，才能建构解释地方政府行为的制度逻辑，制度行为效应成为“制度逻辑—地方政府行为”之间的贯通机制，有利于推动实现地方政府行为研究继“利益结构导向—制度逻辑导向—历史维度导向”之后新的扩展，①具有重要的理论意义。

本文关于“地方政府行为是‘制度—心理有机互动的结果”的核心论题，对有为政府建设提供了新的政策启示。党的二十大报告指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”②在上下分治的背景下，打造一个积极有为的地方政府，是建设社会主义现代化强国的基石。实践中，有为政府建设并非“制度—地方政府行为”之间单向的、自动的过程，而是“制度—心理”有机互动的结果，既定制度下地方官员对制度的认知过程与制度行为选择是关键。以此而论，“为官不为”是当前有为政府建设中的梗阻。本文关于“作为认知媒介的制度—心智模型塑造下的制度认知与制度行为选择—地方政府行为”的逻辑思路揭示出，新时代推动干部积极担当作为进而打造一个更加积极有为的地方政府，不仅要关注中央政府自上而下制度“拉力”的作用，更要关注自下而上地方官员心理“推力”的影响，以制度影响范围内地方官员的心智回应与认知反馈为重点，创制和生成与地方官员认知活动内在规律相适应的政策工具，驱动地方官员生成与预期目标相契合的行为，达至“心治国治，心安国安”的理想状态。

便于问题分析的需要，本文主要选择了制度这一影响地方官员行为选择的主要因素，事实上，地方官员的认知心理活动嵌入于更广义的社会情境之中。展望未来，行为经济学视角下的地方政府行为研究，应在没有偏离“个体与群体、制度、组织”这一核心理路的前提下，将地方官员个人嵌入于组织、文化、歷史、情理、关系之中，③以地方官员心理与情境要素间的有机互动为基底，利用实验、观察、访谈、内省、神经研究等不同方法，④揭示出更多影响地方官员决策选择的认知心理机制，建构出兼顾宏观、中观、微观的更具实质性的地方政府行为研究模型。此外，本文是将地方官员作为静态的分析对象，而当官员职务发生改变，如从县长晋升到市长、从省长晋升到省委书记以及发生异地任职交流时，角色的转变也会使得官员的目标、偏好以及行动方式和行动手段选择发生变化。这意味着，行为经济学视角下的地方政府行为研究，同样需要关注情境的动态转化对地方官员认知心理活动与地方政府行为的影响。受篇幅和主题所限，对如上内容的关注，只能留待未来进一步的研究中继续延展和丰富！

作者单位：山东大学商学院、山东大学国家治理研究院

责任编辑：牛泽东