我国“县管校聘”教师流动政策的回顾与省思

庄岳彤 欧阳修俊

（1.华南师范大学附属潮州学校广东潮州515638;2.玉林师范学院教育科学学院广西玉林537006）

[摘要]我国“县管校聘”政策实施已十余年，历经“教师流动”与“县管校用”要素孵化、“县管校聘”政策落地发展两大阶段。基于多源流理论，本研究对“县管校聘”缘何从教师交流轮岗政策演变而成进行政策过程分析。研究发现：教师流动意愿与归属感“双低”、乡村教育新闻舆论聚焦点以及教师管理体制阻力难破为问题源流；各方建言献策、地方“县管校用”改革有成效为政策源流；学生家长诉求与教师配置问题矛盾突出、“努力办好人民满意的教育”“促进教育公平”执政理念为政治源流。三源流在耦合时机与动力“催化”下打开“县管校聘”政策之窗。据此建议增强问题意识、配套流动量化标准、补充评价考核机制、完善各项保障机制、考虑不同县（区）实施“县管校聘”的地方特殊性，同时加强乡村教育基础设施建设，以期“县管校聘”在各地实施更为合理、深入、有效。

[关键词]“县管校聘”;教师交流轮岗；教师流动；教育政策；多源流理论

[中图分类号] C451[文献标志码] A [文章编号]1674-6120（2024）04-0056-21

一、研究背景

为促进义务教育均衡发展，实现教师资源均衡配置，自1996年以来，我国开始进行中小学教师定期交流。2001年，国务院开始落实农村义务教育“以县为主”管理体制的要求，同时落实地（市）、县教育行政部门要建立区域内城乡“校对校”教师定期交流制度，至此显现“县管校聘”之雏形。2014年，教育部等三部委联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》），首次提出全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，进一步推进义务教育的均衡发展。至此，我国义务教育教师管理体制迈向创新改革阶段。

（一）文献综述

《意见》颁布以来，学术界就“县管校聘”政策展开广泛研究。基于文献分析发现，已

有研究主要涉及以下六个方面：一是政策发展历程梳理，将“县管校聘”归为基本定型阶段、深化与完善阶段、融合一体的捆绑模式等；二是政策文本内容分析，提出“县管校聘”政策内容仍需解决价值诉求难题（即政府、学校、教师与学生之间利益的平衡与公平性问题、各政策执行单位之间的联动问题、教师城乡交流的生态效益问题、教师身份定位问题以及交流效果评价与激励机制问题等；三是政策执行效果探索，从政策实施中总结问题并提出对策；四是从工具视角审视政策，从“能量理论”“推拉理论”“福利经济学”以及公共管理政策中的“史密斯政策执行过程模型”等理论视角就该政策的应然、实然层面加以剖析；五是理论思辨层面解读；六是国际比较探究启示，如对日本与韩国等国家相关教师流动制度进行比较。概括而言，目前对“县管校聘”政策的研究从实然、中微观层面揭示不同省份、地区在“县管校聘”政策实施过程中的共性问题并提出对策，还从横向维度总结各国教师流动政策的经验及其启示。少部分学者从应然的、宏观的视角对教师交流轮岗政策的内容、发展进行剖析解读。显然，将“县管校聘”政策作为单独研究对象，深究其政策发展与过程值得重视。

（二）分析框架

美国政策科学家约翰·W·金登（JohnW.Kingdon）的多源流理论（Multiple Streams， MS）聚焦于模糊性條件下的政策制定过程，以解释政策的形成、制定与变迁过程。一个项目之所以能被提上议程，是因为多种因素在某一特定时刻下相互耦合而共同作用的结果，而这些因素可归纳为问题源流、政策源流与政治源流三股独立源流。问题源流是由社会环境中各种社会问题形成的能够引起政策制定者关注的一条问题流；政策源流是在政策“原汤”中漂浮着由政策共同体提出的各种意见而组成，其经过一个漫长的“软化”过程，即思想漂浮、提出议案、公开议案、草拟政策建议，按照反馈进行议案修改，最后得以再次漂浮；政治源流则是由国民情绪、公共舆论、行政换届以及利益集团等因素形成的。三源流独立流淌，在某一时间节点交融汇合时，便开启了“政策之窗”。

自21世纪初以来，多源流理论便在我国人文科学领域得以广泛应用，目前国内基于该理论的研究大致集中于理论述评与分析，以及中国化的实际分析运用，其中后者居多。就教育学科而言，国内学者将其运用于解释分析学前教育、义务教育、高等院校、农村教育以及教师队伍建设等方面的政策及法规的颁布与制定过程。也有部分学者将其用于分析智能数字化教育、民办教育以及教育扶贫等方面政策的变迁过程。多源流理论在我国的公共政策领域包括教育政策的研究与运用具有一定的适切性。然而，多源流理论是金登在20世纪70年代就美国联邦政府中卫生和运输领域问题的研究进行构建并发展的，由于不同的时代背景、政治体制以及政策环境，若原封不动地照搬该理论，显然无法科学地解释与分析“县管校聘”政策的过程发展逻辑，因此本研究将该理论框架进行时代化、中国化的修正。本研究修正的多源流分析框架（如图1），即在当前社会环境下，党的群众路线为指导理念、一线校长教师诉

求为推动力，网络舆情为关键载体工具，对我国“县管校聘”政策议程建立的问题源流、政策源流、政治源流的运行机制，以及多源流耦合、政策企业家在恰当时机的助力触发政策之窗的开启条件进行分析的理论模型。

基于上述现有研究动态回顾与多源流理论适切性分析，研究将以我国“县管校聘”教师流动政策作为研究主体，对“县管校聘”政策发展历程进行系统梳理，从总体上描述该政策的内容要素与发展历程，并透过多源流理论视角，具体阐释“县管校聘”政策的过程演变逻辑。

二、我国“县管校聘”教师流动政策的发展历程

根据相关政策文本的表述，“县管校聘”是一项经过改革的教师管理政策，该政策采取通过县级教育及有关行政部门制定本县（区）域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、业绩考核和工资待遇方案等，进行县（区）域内人事档案和退休管理服务的全局管理；学校依法与教师签订聘用合同，负责教师校内统筹管理等措施，以实现县（区）域内义务教育均衡发展，同时打破教师交流轮岗的管理体制桎梏，从而使过去“学校人”身份的教师转变为教育系统中的“系统人”，促进教师资源的定期与合理流动，并在一定程度上激活教师工作的积极主动性与提高工作水平。

从上述内容可知，“县管校聘”主要涉及“交流”“轮岗”“县（区）域内”“教师管理制度”“义务教育均衡发展”与“教师资源”等内容。本研究将着重梳理“县管校聘”教师流动政策的形成与发展历程。通过收集、整理与分析中央人民政府和教育部的相关政策文件①，发现自1996年以来，我国便开始重视城乡义务教育均衡发展并出台相关教师流动政策，直到2014年正式提出“县管校聘”，而2014年以前，已有不少文件零散提及“县管校聘”的相关内容。根据相关历史节点与对“县管校聘”政策文本内容的分析，可将其形成与发展历程总体划分为两大阶段，即“教师流动”与“县管校用”的要素孵化阶段与“县管校聘”落地发展阶段。

（一）“县管校聘”教师流动政策的要素孵化阶段（1996—2013年）

1.“教师交流”与“县管”分轨发展（1996—2003年）

1996年12月，《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》指出，要打破教师使用权的归属问题，积极推进中小学教师在校际与地区间的定期交流。这是我国首次正式提出地区之间教师定期交流。1999年6月，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提到，要合理配置教师资源，以各种方式鼓励中小城市（镇）学校教师到农村缺编学校、经济不发达地区、边远地区等任教。此外，加大县级人民政府对教育经费、教师管理等方面的统筹权，即首次赋予县级人民政府对地方教育管理领域的统筹权。2001年5月，《关于基础教育改革与发展的决定》中，由原先的县级人民政府“加大统筹权”转为“对本地农村义务教育负有主要责任”，并对中小学校长、教师进行管理。此外，赋予县级以上教育行政部门对当地中小学教师的相关管理职能。同年7月，《全国教育事业第十个五年计划》首次提出“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”（简称“以县为主”）的农村义务教育管理体制。2003年9月，《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》提出要积极推动中小学人员在校际、区域之间合理流动。《关于进一步加强农村教育工作的决定》指出，要建立区域内城乡“校对校”教师定期交流制度，重点督查和落实“以县为主”农村义务教育管理体制，并提出交流经历与职务晋升相挂钩的激励机制口。由上述政策得知，在跨世纪前后，我国分别提出“教师交流”以及“以县为主”农村义务教育管理体制，两者分轨平行发展，各自不断完善并向系统化发展。

2.“教师交流”与“县管”逐渐融合（2004—2010年）

2005年5月，《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》提出，要加强辖区内教资统筹和合理配置管理，建立区域内城镇教师到农村学校任教服务期制度。同年12月，《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》强调要完善“以县为主”管理体制。2006年2月，《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》重申，建立区域内城乡“校对校”教师定期交流制度。同年6月修订的《中华人民共和国义务教育法》第七和第三十二条分别规定，实行县级人民政府为主的义务教育管理体制，地方教育行政部门应均衡区域内师资配置，并组织校长教师流动。同年8月，教育部另外做出明确说明，即县级人民政府及其教育行政部门对其行政区域内义务教育阶段学校负有直接管理责任。2007年5月，《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》重申，要完善区域内公办学校中小学教师和校长定期交流轮岗制度，以及推进县级人民政府为主管理的义务教育管理体制改革。2010年元月，《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》指出，健全城乡教师交流机制，同时县级教育行政部门要履行以县为主的管理职责。同年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提到，实行县（区）域內校长教师交流制度，合理配置教育资源，并率先实现县（区）域内城乡均衡发展。总体而言，这一阶段主要将教师校长交流制度的实施区域逐步精确到辖区内、县域内，并实行“以县为主”的管理体制。同时，“以县为主”管理体制与行政区域内教师流动均被赋予了法律约束力。

3.“教师交流”与“县管”“校用”交织互融（2011—2013年）

2011年2月，《师范教育司2011年工作要点》中提到要探索城乡教师定期交流的有效机制，逐步建立“国标、省考、县聘、校用”的中小学教师管理制度。2012年5月，《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》将“建立并有效实施了县域内义务教育学校校长和教师定期交流制度”作为评估内容与标准。同年6月，《国家教育事业发展第十二个五年规划》明确提出，县级教育行政部门统筹管理，建立合理的校长、教师流动和交流制度，并完善以县为主的义务教育管理体制。同年9月，《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提到，强化以县为主管理，实行并完善县域内公办学校校长、教师交流制度及其相关措施。《关于加强教师队伍建设的意见》指出，要建立县（区）域内义务教育学校教师校长轮岗交流机制，同时，要以“管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持”为原则实施教师绩效工资工作。显然，在完善并落实“以县为主”的管理职责基础上，渐进式推进“校用”，为“县管校聘”的落地筑好了最后一道屏障。在此期间，云南省政协委员孙亚玲教授认为应慎行中小学教师轮岗制度，因为在轮换谁、谁来决定轮岗人选以及如何保障教师个人权益等问题的界限无法明确，这对教师队伍的积极性与整体水平将带来负面影响。

（二）“县管校聘”教师流动政策的实施落地阶段（2014年至今）

1.探索期：示范区的成立推进“县管校聘”实施（2014—2016年）

2014年8月，教育部连同多部门出台的《意见》首次提出义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，设立“县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化”目标用3至5年时间实现，规定县级教育行政等部门、学校的管理服务范围，并在国家层面上助推“县管校聘”示范区建设。在管理机制方面，实行“省级统筹、以县为主”的校长教师交流轮岗机制并给予政策支持。同时，提出多样化交流方式，例如定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、教师走教等，以推进“县管校聘”的实施。2015年6月，《关于印发乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》重申“县管校聘”并指导县域内、乡镇范围内交流轮岗范围。2016年5月，《关于加快中西部教育发展的指导意见》强调在全面推进“县管校聘”的同时，要加大教师交流力度，优先保障村小和教学点需求。同年7月，《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》指出，实行“以县为主”管理体制，全面推进教师“县管校聘”，破解乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题。此外，在“县管校聘”政策开展初期，教育部于2015年确定首批19个“县管校聘”管理改革示范区，旨在以点带面，深化推进“县管校聘”落实，并在多份文件中列出要全面实行教师“县管校聘”等带有“由上至下”“强制执行”的权威性指示。可见，国家层面对该政策的执行决心之坚定。

2.成熟期：从县（区）域转为市域的多样化发展（2017年至今）

2017年元月，《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，要完善校长教师轮岗交流和保障机制，使之制度化、常态化，以多种办学形式，同时深化义务教育阶段教师“县管校聘”改革。此外，鼓励“在确保2020年全国基本实现县域内义务教育均衡发展的基础上，推动有条件的地区实现市域内均衡发展”，即首次提出范围由“县（区）域”转变为“市域”。为深化管理改革，教育部于2017年确定第二批“县管校聘”管理改革示范区30个。2018年元月，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》在“县管校聘”基础上，首次提出“学区（乡镇）内走教制度”，这是继“乡镇中心学校教师走教”之后更为规范化的制度安排。同年2月，《关于实施乡村振兴战略的意见》和《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》等文件均多次提到“县管校聘”。2019年5月，《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，建立城乡教育资源均衡配置机制，实行“县管校聘”，推行县域内校长教师交流轮岗以及城乡教育联合体模式。2020年2月，《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出，要全面推行义务教育阶段教师“县管校聘”，并提出教师职称评聘与住房保障等向乡村学校教师倾斜的新机制。同年7月，《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》提出更为具体的规定：一是要健全县域交流轮岗机制，深入推进“县管校聘”，并在教职工编制和激励机制等方面分别做了相应部署；二是加强城乡一体流动，新招聘的乡村小学阶段教师5年内须至少在县城学校（或乡镇中心校）任教1年，以更大程度实现县域内城乡义务教育教师的双向交流。同时，该文件还首次提出“管理团队+骨干教师”组团向乡村学校输出流动，促使校长教师流动更具结构化，“县管校聘”的实施将更为有效。

2021年2月，多份文件数次强调要深入推进“县管校聘”管理改革，支持建设并推广城乡学校共同体、乡村中心校模式，统筹教师编制配置和跨区调整，以及加强城乡教师合理流动。同年11月，《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》提出全面深化“县管校聘”的同时，在攻坚清单中还提到要“健全县域内城乡学校共同体建设机制”“探索以学区率先实现优质均衡、助推县域优质均衡的发展机制”，以及“出台校长教师交流轮岗、促进师资均衡配置的实施办法”等，以更有效地支撑任务的实现。2022年初，深入推进“县管校聘”管理改革又在多份文件中提及。可见，在探索期后，国家通过加强保障、激励等机制，为参与“县管校聘”教师免去后顾之忧。另外，由于我国县（区）际间地理位置、经济发展等情况有所不同，县（区）域内教师流动的难度大，因此学区的划分设立将有助于在基层更好推进“县管校聘”的实施。“县管校聘”落地阶段主要政策文件见表1。

三、“县管校聘”教师流动政策发展历程分析

“县管校聘”政策是由各种因素组合而诱发形成的。依照多源流理论框架，本研究分别从破除城乡教师流动的现实障碍（问题源流）、地方试验到国家政策决策（政策源流）以及群众诉求与执政理念（政治源流）三个维度对“县管校聘”政策的生发过程进行深入分析。

（一）问题源流：如何破除城乡教师交流轮岗的现实障碍

问题源流通常借助客观指标、焦点事件与反馈信息等因素来引起政策制定者的高度关注，而这些因素则是相互“伴奏”以使某一政策问题在政策议程的显著位置上 得以“曝光”。

1．客观因素：教师流动意愿较弱、归属感不强

（1）教师“顺意”流动意愿较弱。2006年，校长、教师在区域内流动首次以法律形式出现于《中华人民共和国义务教育法》至此，教师流动政策向规范化发展。然而在实践中，很多城镇教师的“顺意”流动意愿并不高，乡村教师群体还出现“逆意”流动现象。例如，对于教师定期流动制度，吉林省与安徽省均出现了乡村教师持支持态度远多于城镇教师的现象，湖南省的逆意流动现象普遍存在；另有调查结果显示，教师流动意愿呈现单向性，即倾向于往发达地区学校流动］。造成城镇教师“顺意”流动意愿低的原因，一方面是受传统文化观念“落地生根”影响，城镇教师对原生学校归属感强烈，以本校为家；另一方面，城乡之间生活环境、社交群体、学校教学设施与薪酬待遇等差异较大，仅凭职称、工资等方面的激励機制倾斜而忽略提高教师的政策认同感，很难激发教师参与流动的内发动力。而乡村教师的逆意流动虽然存在“人往高处走”的从众心理，加之城镇学校社会声望的明显优势等因素，但是也侧面反映了乡村学校留不住乡村教师的艰难局面。再者，就流出、流入校方面，学校管理者另有看法。作为城镇较为优质的学校，教师交流轮岗将使其赖以生存的人力资源优势有所损耗，“以本校强师易他校弱师”无疑给流出校造成一定的成本投入与风险。2012年，由中国教育科学院开展的调查结果表明，超过七成的校长认为流入教师不符合学校所需，过半校长认为难以满足流入教师的“所谓需求”，近半数校长认为“学校人”身份需淡化，在教师流动政策执行中所面临的前四大制度性困难分别是：教师聘任制、职称评聘制、学校绩效评价制度以及交流配套经费制度。可见，由学校与教师签订合同的聘任制是阻碍教师交流的最大因素。

（2）教师对流入校归属感不强。教师流动政策在促进城乡义务教育均衡发展上起着至关重要的作用，然而对于教师来说，却有说不出的“苦”，因为教师若不知道下一站在何方，便无归属感可言。教师流动政策一方面在流入校开启“鲶鱼效应”模式以提高教师积极性，另一方面教师或因参与流动而“缺席”现有生活家庭圈，取而代之的是成为“过客”来到“下一站”。有调查指出，很多教师更关注参加交流后的人事关系问题，这种“单位情结”与“身份归属意识”直接影响着教师参与流动的态度。自2006年以来②，辽宁省沈阳市创新尝试打破教师“从一而终”职业生涯模式的教师流动制度——“人动关系走”，旨在“稳住”教师的心。而人事关系一动，流动教师的情绪也跟着波动，由此导致流动教师到薄弱学校后因适应新环境、处理新人际关系等出现落差与失衡等心理问题，有的甚至严重影响到教学质量。可见，“人动关系走”解决了教师人的“归属”，却使教师的心“无处安放”。

2.焦点事件：社会新闻媒体舆论引发关注

焦点事件将政策问题带入政策制定者视野中，对政策具有一定的催化作用。一方面，2011年6月，由光明日报、北京广播电视台联合开办的“寻找最美乡村教师”大型公益活动，通过一帧帧真实画面，将默默无闻、甘为人梯的乡村教师形象展现给人们的同时，更是将条件艰苦的乡村教育现状带到聚光灯下。另一方面，《农村教育布局调整十年评价报告》显示，因撤点并校，2000年至2010年十年间，我国农村小学、教学点以及初中数量减少了一半。而过度的学校撤并带来了一系列问题，如农村学生上学贵、远、难，流失辍学、隐性流失辍学率提高，以及农村校车事故多发等。2012年9月，国务院《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出“暂停农村义务教育学校撤并”。此外，多个新闻媒体对教师交流面临的困境进行多次报道，笔者将2005—2013年具有代表性的新闻报道列举见表2。由此得知，问题聚焦于交流教师的人事关系、工资福利等方面。农村义务教育经费、教育资源、教师资源的有效合理配置以及教师人事管理制度等问题亟待解决。

3.反馈信息：教师管理体制阻力“难破”

从现行项目中所获得的反馈，可以推动对问题的关注。近些年来，关于乡村教师的政策文件不断更新完善。有研究机构连续数年发布《中国农村教育发展报告》，通过对我国多省市地区农村进行基层调查，发现对乡村教师支持管理仍是当前的焦点问题之一。

一是宏观管理方面，乡村教育面临优秀教师流失与新教师补充困难等问题。纵观我国乡村教育的发展，一直以来，乡村学校在教学配套设施、师资配置等方面都处于弱势。一方面，长期以来实行的“以县为主”农村义务教育管理体制在某种程度上使乡村学校的发展受到当地经济、财政的限制，与日俱增的教育发展鸿沟致使乡村优秀教师不断流失;另一方面，因种种原因，新聘教师为城镇学校所优先配置，而乡村学校却无法触及”。

二是教师工资制度方面，城乡教师薪酬待遇悬殊。“同工不同酬”不仅导致大量乡村教师流失，也让城镇教师“望而却步”。相关报告显示，全國农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8％和69.2％。另有调查显示，近七成乡村教师认为收入与福利双低是乡村教师面临的最大困难。同时，乡村教师还得面临工资不足额、工资发放不按时，甚至补贴被挪用等问题。

三是人事制度方面，学校对教师的管理权限是教师流动的隐性障碍。教师受聘分配到某校工作后，该校与教师之间便形成一种无形“契约”，即教师归属于该校，导致师资难以调配流动。此外，乡村义务教育教师队伍本科学历占比相比城市要低10多个百分点，不仅如此，还面临第一学历非对口率高、多学科教学现象突出，以及代课教师人数多等长期问题。例如，尽管2001年以来我国便开始清退代课教师，但2013年乡村代课教师比例仍是全国代课教师比例均值的1.33倍。

（二）政策源流：从地方试验到国家政策

基于我国国情，政策源流表现为从政协委员反映基层需求、人大代表提议、地方试验到国家层面决策的特征。

1．“县管校聘”来源于人民代表的智慧

自2006年以来（见表3），对教师人事制度进行改革以促进教师在区域内更好流动的相关提议接连不断。2006年，全国人大代表周洪宇便提出变“单位人”为“系统人”的教师人事管理改革。2007年以来，他多次提出“教育公务员”的创新提议，指出其是保障教师承担定期流动义务的治本之策。此外，另有其他委员提出破除“一校制”等人事管理障碍以推动区域内教师定期流动。

2.地方“县管校用”改革的成功经验

2006年以来，由于教育行政部门统筹县域内教师交流与学校用人之间仍存在较大矛盾与制度障碍，我国多地先行探索多种改革工作。如2006年，沈阳开展“人走关系动”的创新机制，然而这项改革只实施到2010年便逐渐中止。2007年，成都市转“校管校用”为“县（区、市）管校用”，实行“县管体系标准、全局统筹、总量控制、岗位结构、人员身份，学校考评执行、择优选派、按岗配备与定员”的县级动态管理机制，以打破义务教育阶段教师“一校所有”格局，并于2012年正式面向全市推进该项改革工作的实施。2008年，福建出台相关政策，提出“县管校用”，并于2009年在11个县（市、区）开展试点工作，将县域内中小学教师编制待遇与岗位绩效考核进行统一，并根据区域情况把中小学划分为不同片区，片区内对师资与软硬件配套资源进行共享。这两地的探索工作卓有成效，2014年4月，教育部副部长刘利民指出，好的基层经验可上升至制度层面并予以推广，随后“县管校用”便为教育部所重视。

（三）政治源流：群众诉求与执政理念

政治源流由诸如公众情绪的变化、相关利益集团以及意识形态的活动等因素构成，其对政策议程状态具有明显的促进或抑制作用，而强烈的公众情绪与契合的政治气候又对政策议程的建立具有明显的促进作用。不过，金登所持关于政治源流的观点主要基于美国政治实践，与我国存在很大区别。基于我国情况，政治源流源自执政党与国家执政理念，以及其对人民群众诉求的理解。

1．群众诉求：学生家长需求与教师配置问题产生摩擦

群众诉求对政策议程与结果产生催化作用，其既包括学生家长，又包括参与轮岗的校长教师，二者之间存在利益博弈。一方面，自20世纪末，“择校热”便在我国兴起。尽管“免试入学”“就近入学”已列入《中华人民共和国义务教育法》，且各地也因地制宜制定相关落实政策推进“免试就近入学”，但是“择校热”仍无法得到有效降温，归根结底是地区之间教育资源分配不均衡。同时，由于我国乡村小规模学校面临盲目“撤点并校”引发系列问题，如乡村学生虽减少但班额增多致使乡村教师教学任务增多、流失（动）量大等，而此时的教师轮岗政策存在要素失全、保障措施失力等问题，无法有效缓解上述局面。另一方面，流动校际间工资福利差距大、流动后人事关系模糊以及生活出行不便等因素使教师对流动有很大顾虑。综上可知，教师轮岗的真正实行，亟须加快对教师工资、人事关系等配套制度的改革。

2.执政理念：努力办好人民满意的教育以促教育公平

首先，2005年，教育部颁布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》首次提出义务教育均衡发展，并于2006年列入《中华人民共和国义务教育法》，使之成为各级政府的法定义务。2007年，党的十七大报告首次提出义务教育均衡发展，标志着其由部门决策上升至国家意志。在该报告中，还强调教育公平、办好人民满意的教育，以及加强教师队伍建设并重点提高农村教师素质。2012年，党的十八大报告在此基础上提出，要合理配置教育资源，重点向农村、边远等地区倾斜。由此可知，党中央对于薄弱地区的教育资源的配置越来越重视，而要做到教育资源均衡配置，则要强化教师资源的均衡化配置。

其次，2010年，促进教育公平被列为国家基本教育政策，旨在切实解决区域内义务教育阶段择校问题。2012年，国务院提出创新教师管理体制机制，建立健全教师管理制度与县（区）域内义务教育学校教师校长轮岗交流机制，并按照“管理以县为主”原则以保障教师的合法权益和待遇。2013年元月，教育部启动首批义务教育均衡发展督导评估工作，并将县域内义务教育学校校长、教师定期交流作为评估内容与标准，将县域内校际间教师队伍差距作为公众对县内义务教育均衡发展满意度调查的关键指标之一。可见，为促进教育公平与义务教育均衡发展，国家通过立法、坚定国家意志等方面完善顶层设计，并由上至下层层深入推进，加速了“县管校聘”政策的改革与制定进程。

（四）三源流耦合：开启政策之窗

1.耦合时机：多地开展“县管校用”改革并逐渐凸显成效

2013年，教育部对全国各地推进义务教育校长教师交流轮岗工作情况进行了全面调研。福建省、江苏省、浙江省、四川省等地从体制上寻求突破，开展教师“县管校用”改革，多部门协同推进，为教师交流提供坚强有力的制度保障，见表4。

2.耦合动力：政策企业家的政策提议

政策企业家是指那些愿意投入自己的时间、精力与声誉等资源，以促成某一主张而达到其预期目的的倡议者。由全国人大代表、政协委员以及专家学者等构成的政策企业家基于各自的价值观念与社会角色提出不同的政策建议。2011年，一名江西政協委员提出师资均衡配置问题，指出：应进一步缩小各区域内义务教育学校教师的收入和职称评聘方面的差距；进一步改革教育人事制度，加大教师、校长合理流动的力度；教师交流的过程必须公开透明、程序规范；教师工资福利实行“县（区）级统筹”“人走工资关系不动”，保障被交流的教师个人收入不受影响。2012年全国“两会”上，福州格致中学教师郑捷代表建议将教师人事关系由“校聘校用”变为“县管校用、小片区流动”，并着力解决好其周转房、职称以及艰苦地区的补贴等客观现实问题，让流动形成制度，让流动的教师有安全感。2012年8月，有调查结果显示，八成多校长认为教师聘任制、职称聘任制是实施教师流动政策面临的主要制度性困难。

3.耦合实现：开启“县管校聘”政策之窗

2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布，其是“政策溢出”效应。该文件提出，要“大力促进教育公平”“逐步缩小区域、城乡、校际差距”“实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”“破解择校难题”。4天后，教育部宣布将加大义务教育阶段教师校长交流力度，力争用三至五年时间实现县域内教师校长交流的制度化、常态化。时任教育部教师工作司司长许涛同时指出，要加快研究制定《关于县（区）域内义务教育学校校长教师交流的若干意见》及配套工作措施，建立“县管校用”的义务教育教师管理制度，使教师由“学校人”变成“系统人”，为校长教师资源均衡配置提供制度保障。随后，党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”，这对在新型城镇化背景下推进农村教师队伍建设政策创新提出了新要求。对此，许涛表示，当前与今后一个时期，义务教育教师队伍建设应着重在五个“一体化”方面寻求政策创新，即推进校长教师交流轮岗城乡一体化、教师资源配置城乡一体化、教师培养补充城乡一体化、教师教育资源共享城乡一体化以及教师地位待遇城乡一体化，无一不指向“县管校聘”的改革。此外，在2014年“两会”期间，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，加强农村特别是边远贫困地区教师队伍建设，扩大优质教育资源覆盖面，促进教育事业优先发展、公平发展。上述三中全会和全国“两会”精神进一步说明了校长教师交流轮岗工作的重要性和紧迫性。政策颁布过程如图2。

四、我国“县管校聘”教师流动政策的发展反思与优化建议

2014年，“县管校聘”政策颁布后，每年国家出台的相关文件均多次强调要深入推进“县管校聘”管理改革，为的是让政策落到实处，使薄弱地区义务教育得到扶持，使更多学生享受到更为公平、更为均衡的教师资源。尽管该政策取得了不少成效，但是在实际运行中仍存在一些不足。一是在政策文本层面，并未明确说明参与交流轮岗属于校长与教师的职责与义务，加之政策对在薪酬福利、评优表彰方面的激励保障予以倾斜，参与流动的教师很大程度上是因升职或评职称所需，易导致政策目标异化、利己化。二是在政策实施层面，普遍性不强，其政策设计欠缺对我国县（区）域实际情况的考虑，如并未根据地域面积大小、人口疏密程度以及教师日常通勤距离与时间等方面分别进行规定。三是在政策协同层面，尚缺乏较为统一、公平的配套政策支持，如在县（区）际间生活交通补助、福利待遇等方面的差距仍待进一步缩小与统一。四是在考核机制层面，仍欠缺客观、系统化的考核制度，以对参与“县管校聘”教师的教学质量与表现进行阶段性考核与评价，如此将使“县管校聘”的实行流于形式。因此，在通往义务教育优质均衡发展的道路上，“县管校聘”将走向何方，才能实现义务教育的高质量发展，这引起以下思考与建议。

第一，努力增强调查研究和问题意识，以破解“县管校聘”政策之执行难题。“县管校聘”政策实施至今已近十年，虽然全国已有不少地方实践并取得成功经验，但是从整体上看，政策相关方责任不明确、政策落实进度缓慢、地方与学校执行走样、编制结构与教师流动之间存在矛盾，导致其效果弱化。“县管校聘”政策是一项纵向涉及省、市、县（区）三级政府，横向牵涉教育、人社与财政多部门的综合性改革。因此，应重视“问题流”，寻找问题根源，坚定“县管校聘”政策的初心与使命，以问题为导向，深入基层听取民意，聚焦政策在落实方面的普遍难题。坚持以扎根中国大地办教育为核心，使“县管校聘”教师流动政策成为助推教育公平、实现义务教育高质量均衡发展的动力。

第二，配套流动量化科学标准，客观化、民主化实施“县管校聘”。科学、合理的流动量化标准既能够综合评价教师各方面情况，以考核其参与流动的能力范围，又能避免人情文化在“县管校聘”落实过程中的滋生蔓延，使“县管校聘”的实施有章可循。要组织教育行政部门领导、工作人员、专家、中小学校长与一线教师等各方人员成立流动工作委员会，根据地方实际情况，建立多维度流动前评分规则，将教师工作年限、流动经验、教学成果与家庭情况等纳入评分标准，综合评定教师的“流动分数”。在此过程中，一线教师的意见与心声要得到倾听与回应，以学校、教师的角度制定更为适合其参与流动的标准，提高教育决策民主化，为教育政策利益相关者广泛参与其中创造可能。

第三，补充适切评价考核机制，以充实“县管校聘”政策之实施成效。一方面，对教育政策的成效与价值进行评估与评价，及时把握该教育政策目标的达成度，并为后续调整与更新提供方向性依据。目前，“县管校聘”政策更多的是提出“做什么”“如何做”的要求，但却缺少对“做得如何”进行评定，即对校长教师参与流动后的效果进行过程性评价考核，而对“县管校聘”政策执行效果评估得出的结论是对其价值的最终反映。另一方面，过程性评价考核结果也可作为新一轮“县管校聘”校长教师竞聘上岗的关键考核标准之一。因此，应完善“政策源流”，积极关注并倾听多方声音，提高对“县管校聘”政策评价考核机制重要性的认识，加强与社会专业人士合作，建立客观有效的评估体系，使之制度化，以完善该政策并使之走向科学化、民主化。

第四，完善各项保障机制，使“县管校聘”政策成为教师常态化流动的关键保证。通过结合政治源流与政策源流的反馈情况，将其与“县管校聘”政策搭建沟通桥梁，在充分彰显对教师的人文关怀，以及寻求国家、地方、学校与教师之间的平衡点的基础上，从政策监督机制、利益补偿机制、配套激励机制，以及调节机动机制等方面由下至上补充、完善政策设计，助力“县管校聘”由“县（区）域”转为“市域”，以促进市域内义务教育优质均衡发展。此外，不少专家学者提出明确教师教育公务员身份，意在从法律约束力与公务员义务层面，将交流轮岗上升为法定义务，以破除教师定期交流的障碍，这不失为一种无形的“道德外驱力”。

第五，考虑不同县（区）的特殊性，规划设计“网格化”学区以优化政策的落实。我国有2800多个县级行政区，各县（区）具体情况不同，面积大小不一，人口分布几万至几百万不等。基于各地区自身情况，因地制 宜，本地化完善并落实“县管校聘”政策是重中之重。根据地理位置或人口分布情况，将地区合理划分为若干学区，细化“县管校聘”在学区内外流动方面的规定，制定阶梯式激励与补贴细则，对不同层次教师的流动提供更为精准、有效的激励，同时，不能忽视学校内部的生态发展，从内生性发展减缓校际差距。此外，加大对身处或流动至偏远学区教师的激励力度，对流动后的教学质量考核达标者也应给予一定表彰、奖励。

第六，加强乡村教育基础设施建设，是“县管校聘”政策有效实施的坚实基础。虽然近年来我国不断实施乡村振兴战略和城乡一体化发展，但是不可否认城乡二元化所遗留的贫富差距并未完全消除。一方面，很多边远地区、欠发达地区的教育设施等教育资源亟待改善，尤其是西部地区县域教育资源投入欠缺，拉低了我国整体的教育发展效率，单靠“县管校聘”政策将教师流动起来很难从根本上实现政策目标，更难将之深入推行。另一方面，乡镇地区义务教育教师队伍缺额问题较为突出，许多学校需靠支教、临聘、特岗教师的补充才能开展正常教学，在此基础上开展“县管校聘”有些“心有余而力不足”。因此，应从影响义务教育质量的各因素着手，提高乡村教育基础设施建设水平，补充教师队伍，各方力量合作从质的方面提升教育硬、软件资源配置，为“县管校聘”政策的有效运行营造良好的环境。

注释：

①本文提到的“县管校聘”教师流动政策包含我国关于“县管校聘"教师流动政策形成与发展的相关法律法规、政策、制度与意见等。

②截至2010年，沈阳市基本没有开展教师流动，即便有，其人事关系也不再变动。

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（责任编辑：张蕾）

Review and Reflection on "the County Managementand School Recruitment"Policy in China

ZHUANG Yuetong OUYANG Xiujun?

（1.Chaozhou School Affiliated to South China Normal University，Chaozhou，Guangdong，515638，China;2.School of Education and Science，Yulin Normal University，Yulin，Guangxi，537006，China）

Abstract："The County Management and School Recruitment"Policy in China has been implemented for nearly ten years and undergoing two main stages，namely the element generation of "teacher mobility（rotation）"and "County Manage- ment and School Use"and the implementation of the "County Management and School Recruitment"Policy.Based on the Multi-Source Flow Theory，the policy process of why the "County Management and School Recruitment"Policy evolved from the policy of teacher exchange and rotation is analyzed.It discovers that the problem stream lies in teachers'willing- ness to rotate and the sense of belonging is "double low"，the news and public's focal point of rural education，and the dif- ficulty in breaking down the resistance of the teacher management system;the policy stream lies in suggestions from all stakeholders，and the effective reform of "County Management and School Use"in local;while the politic stream happens in the prominent contradiction between the demands of students'parents and the allocation of teachers，and the governance concept of "Running Education to the Satisfaction of the People"and "Promoting Education Equity".The three streams flow together and open the window of the "County Management and School Recruitment"Policy under the catalysis of coupling timing and power.Based on the analysis，it suggests enhancing problem awareness，providing quantitative standards for mobility，supplementing evaluation and assessment mechanisms，improving various guarantee mechanisms，considering the local particularity during implementation，and promoting rural basic education construction，to make the policy implement-ation more reasonable，in-depth，and effective in various regions.

Key words："County Management and School Recruitment Policy";teacher rotation;teacher mobility;educational pol-icy;Multi-Source Flow Theory