近代中国铁路管理机构的变迁
——以部局关系变动为视角(1886—1937)

熊亚平

(天津社会科学院历史研究所，天津300191)

邮传部、交通部、铁道部与各铁路管理局(监督局)之间关系的变动，是近代中国铁路管理机构变迁的重要内容之一。但迄今为止，仅有张瑞德等少数学者对此有所研究。张氏的研究虽然颇为详尽，但并未考察铁路管理局制度的变迁过程，对与铁路管理制度变迁进程关系较为密切的国内联运会议、运输会议亦少有涉及［1］79-97。本文将从部、局关系变动这一角度，对此进行考察。

一、铁路中央行政监督管理机关的演变

铁路在引进之初，中国政府并未直接建立相应的管理制度，而是将其托付给相关机构管理。由于铁路肇始于筹划海防，海防又归属总理海军事务衙门，因此李鸿章在光绪十二年(1886)奏请将铁路划归总理海军事务衙门管理。总理海军事务衙门由此成为铁路中央行政监督管理机关的雏形。光绪二十二年(1896)，铁路总公司设立，承担修筑芦汉铁路任务，管理铁路事务与总理海军事务衙门同理路事。光绪二十四年(1898)，矿务铁路总局成立，附设于总理各国事务衙门，“此为管理机关，矿务、铁路两项俱归统辖，中国铁路之有管理机关，自此始。”［2］85光绪二十七年(1901)，总理各国事务衙门改为外务部，铁路事务归外务部考工司办理。光绪二十八年(1902)，外务部尚书瞿鸿禨奏请重设路矿总局并获批准，随之成立统辖矿务铁路总局［2］94。光绪二十九年(1903)，清政府裁撤统辖矿务铁路总局，所有路矿事悉归并商部办理，铁路事务改由商部通艺司承办。光绪三十二年(1906)9月，清政府将商部改为农工商部，另设邮传部管理全国交通事业，下设路政邮政航业都水四司和路政司者管理监督已成之官办铁路，及筹议续修各铁道事宜［3］12-13。次年(1907)，邮传部先后接收京汉、沪宁、正太、汴洛、道清五路事务，奏请设立邮传部五路提调处。同年奏请设立邮传部路政司，辖总务、官办、商办三科。同年11月，邮传部尚书陈璧奏请“仿照日本作业局之规略，参民政部巡警总所、学部督学局之制，设局办理，名曰邮传部铁路总局。该局隶属于邮传部总办借款各路事宜，成为与路政司并行的铁路事务管理机构。［2］73-122

1912年1月，中华民国成立，临时政府置交通部辖路政、电政、邮政、航政各司，路政司分设总务、运输、工务、计理四科。南京临时政府解散后，交通部并入北京政府邮传部，“正名为交通部”，分设路政、航政、邮政、电政四司。随后，路政司将铁路总局、川粤汉筹备处、津浦路督办公所、铁路公司、川粤汉总公所职权集于一身，下设总务、营业、监理、调查、考工、计核六科。这标志着中国铁路中央行政监督管理机关职权的逐步统一和组织的日趋完善［3］14-17，［4］1-3。1914年后，路政司曾一度改为路政局，并分为路政司和铁路会计司，不久又合并为路政司。与此同时，其组织系统更加完备，各科职责更加明确。1917年8月修正公布的《交通部厅司分科章程》明确规定，路政司设立总务、营业、监理、调查、考工、计核、交涉七科。其中总务科掌理路政机要及筹度应办各路等六项事务;营业科掌理客货运输联络运输及招徕客货等六项事务;监理科掌理审定民业或专用铁路等五项事务;调查科掌理规画路线等五项事务;考工科掌理工程之建设及修养等五项事务;计核科掌理各路进出款目及帐册等六项事务;交涉科掌理外人交涉等四项事务［4］11-17。此后，广州国民政府、南京国民政府虽然相继设立交通部铁路处和交通部路政司，但大体沿袭北京政府时期已有的设置［3］14，［5］。

1928年，南京国民政府铁道部的成立标志着中国铁路中央行政监督管理机关进入了新的发展阶段，其职权较路政司有实质性扩大。在铁道部成立前夕公布的《修正国民政府交通部组织法》中规定的路政司职掌有:关于管理及监督国有铁路事项;关于监督民办铁路事项;关于监督陆上运输事项;关于筹划兴筑铁路事项;关于廓清铁路积弊事项;关于改善铁路职工待遇事项;关于管理国道及监督省道民办公路事项等七项［6］。显然，此时的路政司还不是专门的铁路事务管理机关。在随后颁布的《国民政府铁道部组织法》中明确规定了铁道部的性质和职权:铁道部管理并建设全国国有铁道规划全国铁道系统及监督商办铁道;铁道部对于各地方最高级行政长官执行本部主管事务有指示监督之责;铁道部就主管事务对于各地方最高级行政长官之命令或处分，认为有违背法令或逾越权限者，得请由行政院院长提经国务会议议决停止或撤销之［7］。其中第二和第三条款所规定的权限是路政司所不具备的。就此而言，铁道部已与交通部处于同等地位。

二、铁路管理局的变迁

铁路管理局是中国铁路管理机构的另一个重要组成部分。其演变历程同样经历了一个由纷歧到统一的过程。

在中国铁路初创时期，中央管辖机关尚处于草创阶段，再加上借款筑路政策的实施，铁路局这一级机构在制度上并未形成统一的规定。1913年前，铁路局这一级的管理机构先后被冠以“铁路总公司”、“铁路总局”、“铁路总管理处”、“铁路局”、“铁路监督局”、“铁路总公所”等名称［8］127-128。与此同时，各路行政长官名称亦十分混乱，先后有铁路督办、督办铁路大臣、铁路监督、办理铁路大臣、铁路总办会办、铁路总监督、铁路局长总局长。各路内部组织也多有分歧，其中关于总务者有华文案处、洋文案处、通译处、庶务处、稽查处、总参赞处、弹压处等名称;关于会计者有总收支处、核算处、监查处、购料总管等名称;关于车务者有行车处、车务局及行车总监督等名称。［8］129-131

1913年12月，交通部下令依据各路性质，将所管辖的京汉、津浦、京奉、京张张绥、沪宁、广九、株萍、吉长八局名称定为交通部直辖某某铁路管理局，正太、道清两局名称定为交通部直辖某某铁路监督局。“各该局总会办均应改称局长、副局长。嗣后与部司及各机关往来文牍应照改定名称，自奉令起施行。”［2］325

1916年8月，交通部又下令制定《国有铁路局编制通则》，规定铁路管理局“掌理全路运输、修养、营业、会计及其他附属事项”，管理局设总务、车务、工务、机务、会计五处，职员为局长、副局长、工程处处长、处长、主任员、事务员、段长、分段长、站长、副站长、车队长、总工程司、工务员等［9］。其后，交通部又先后公布了京汉、京奉、津浦、京绥、吉长、株萍、广三等铁路管理局编制专章［4］133-163。《国有铁路局编制通则》和各铁路管理局《编制专章》的公布标志着铁路管理局制度在组织系统上实现了统一。

1928年南京国民政府铁道部成立后，亦公布了《铁道部直辖国有铁路局管理编制通则》［10］。与1916年《国有铁路局编制通则》相比，局内增设了材料处，增加了副总工程司、总稽核、总查账、课长、总段长、副总段长等职务，组织系统更加完备。

三、部、局关系的变动

清朝末年，中国铁路管理制度处于紊乱状态。“局所名义之分立”、“长官称谓之多歧”等情形，使部、局关系处于混乱状态［8］127-131。直到民国初年，“路政司长不仅于各路无指挥之权，且并承上启下而亦不可得，而有督办头衔之路甚至以公函施诸交通总长。”［8］127

部、局关系的紊乱显然不利于建立全国统一的铁路管理机构。因此民国政府交通部和铁道部均致力于改变这种局面。1912年，交通部路政司将铁路总局、川粤汉筹备处、津浦路督办公所、铁路公司、川粤汉总公所职权集于一身。1916年，交通部公布了《国有铁路局编制通则》，规定铁路管理局局长和副局长由交通总长派任;总工程师、工程处处长由交通总长派充，主任员、工程司段长由局长呈请交通总长派充;事务员、分段长、站长、副站长、工务员由局长委派分任该管事务，但需呈报交通总长备案［9］。1928年，铁道部又公布了《铁道部直辖国有铁路局管理编制通则》，规定铁路管理局局长和副局长由铁道部长派充，处长、副处长、正副总工程师、总稽核、总查账、助理员、课长、机厂厂长、材料厂厂长、正副总段长由铁道部长派充;秘书由局长呈请铁道部长派充;正副分段长、工程司、医院院长、各厂厂长、所长、副课长、课员、工务员、正副站长、车队长由局长委派呈报铁道部核准备案［10］128。

《国有铁路局管理编制通则》中的种种规定，从制度制定的层面明确了部、局之间的垂直隶属关系，但这些规定的实现却是一个更加复杂的过程。在此过程中，国内铁路联运会议和运输会议扮演了重要角色。

国内铁路联运会议创立于1913年。“一切联运业务之兴革，悉由此会主持”。此项会议在1913—1918年间每年召开一次(第一至六次)，地点为加入联运的五个铁路管理局;1919—1923年间每年开会一次(第七至十二次)，地点为北京交通部;1925年在天津京奉铁路管理局召开第十三次会议;1928年在南京铁道部召开第十四次会议;1931年和1933年，分别在南京铁道部召开第十五次和十六次会议。历次会议的中心议题，为某路加入联运、联运车站之规定、货物联运问题等［11］。

随着国内铁路联运会议的召开、联运制度的创立和联运业务的发展，各铁路轮流管理联运事务的办法，已无法满足联运业务发展的需要。于是交通部于1918年11月设立铁路联运事务处，办理国际国内联运事务，由路政司长兼任处长，后设副处长专管其事。铁道部成立后，将铁路联运事务处改为联运处，由业务司司长兼任处长，设副处长一人专司其责［11］。

运输会议倡议于1917年。这一年10月28日公布《运输会议章程》11条，规定“会议由交通部随时定期召集开会”“开会时以路政司长为主席”［12］1334-1335。运输会议成为交通部(铁道部)推进铁路运营管理制度统一进程的最重要机构。“近年来交通部迭经召集各项铁路会议，其所影响于国家行政方针者甚大，而其最要者则为运输会议。”［13］

尽管国内铁路联运会议和运输会议均非常设机构，但由于会议或由联运处长、副处长召集，或由交通部和铁道部随时定期召集，代表交通部和铁道部一方并担任会议主席联运处处长、副处长和路政司长拥有较大的发言权［14］2715-2717，因此国内铁路联运会议和运输会议的召开客观上有利于交通部(铁道部)建立部、局之间垂直隶属关系这一意图的实现。

1886—1937年间，部、局之间垂直隶属关系的建立已是大势所趋，但其过程却并非一蹴而就，而是具有两个显著特征:一方面《国有铁路局管理编制通则》等在制度制定层面确立了部、局之间的垂直隶属关系，国内铁路联运会议和运输会议等在客观上也有助于交通部(铁道部)权威的提升和部、局之间垂直隶属关系的建立，由此为中国铁路部、局、站(段)三级管理体制的确立奠定了基础;另一方面由于中央政府“长期的过分偏重于政治功能”，“重视政治目标”［1］220，而各铁路管理局(监督局)又有各自的利益诉求，因此“自难免有各自延其历史，本其习惯，仅以利及局部为前提之弊”［15］295。当国内联运制度的推行在客观上要求统一货物分等制度、会计制度、行车制度时，各管理局(监督局)均积极响应。但对于与其营业收入直接相关的普通货物基本运价制度的统一，各路均以各种理由加以反对、推脱或迁延，以至于直到全面抗战爆发，政府提出的目标仍未变为现实。“各路不实行的理由，共同的，最重要的，便是业务成本的不同。”［16］对于与营业收入密切相关的货物运输负责制度，各铁路管理局(监督局)亦多以设备不周，准备不足为由进行拖延，直到1932年才次第实施［17］。这些分歧延缓了部、局之间垂直隶属关系的建立，推迟了部、局、站(段)三级管理体制的确立，也对近代中国铁路运输业的发展产生了一定的消极影响。

四、结 语

1886—1937年间，特别是1912—1937年间，中国政局动荡、政权更迭频繁，铁路管理机构变迁过程受到严重干扰。但在邮传部、交通部、铁道部和各铁路管理局(监督局)的共同努力下，这一过程并未中断，反而在机构设置(如路政司、联运处、运输会议)、人员任用(如叶恭绰、关赓麟)等方面表现出明显的继承性和连续性。这就为铁路管理制度自身的完善以及联运、货等运价等具体运营制度的制定和实施提供了有利条件。

1886—1937年间，中国铁路管理机构的变迁，是依据邮传部、交通部和铁道部公布的《国有铁路管理局编制通则》、《交通部组织法》、《铁道部组织法》等法令，由邮传部、交通部和铁道部管理层与各铁路局管理层共同实施的，交通部、铁道部及其所倡导和组织的联运处、运输会议等居于主导地位。

1886—1937年间，中国铁路管理机构的变迁，特别是部、局关系的的变动，对铁路运输业发展产生了重要影响:一方面随着部、局关系的逐渐理顺，中央行政监督管理机关和各铁路管理局(监督局)共同制定和实施行车、运价、会计、联运、负责运输等相关法规和制度，使运输业务有法可依，部、局之间合作设立联运处，创立运输会议，加强了对运输业务的协调和管理，部、局分别召开铁路商运会议，征求各地商人及其团体意见，协调了铁路部门与各地商人及其团体的关系，从而有利于铁路运输业务的改进;另一方面部、局之间在货等运价制度、运输负责制度等重要制度上的分歧，不仅延缓了这些制度的统一过程，而且使其实施效果大打折扣。各铁路管理局(监督局)“多因循维持，不肯力加改良，进行上自生困难”的事实，严重阻碍了国内铁路联运制度、货物运输负责制度等制度的实施及效果，并由此影响了全国铁路运输业的发展［11］。

［1］ 张瑞德.中国近代铁路事业管理的研究:政治层面的分析1905—1937［M］.中国台北:中央研究院近代史研究所，1993.

［2］ 交通铁道部交通史编篡委员会.交通史路政编:第1册［M］.南京:交通铁道部交通史编篡委员会，1935.

［3］ 麦健曾.朱祖英.全国铁道管理制度［M］.北京:国立交通大学研究所北平分所，1936.

［4］ 交通部参事厅.交通部法规汇编［M］.北京:交通部参事厅，1918.

［5］ 国民政府.国民政府交通部组织法［J］.交通公报，1927 (1):1-5.

［6］ 国民政府.修正国民政府交通部组织法［J］.交通公报，1928(19):1-5.

［7］ 国民政府.铁道部组织法［J］.政府公报，1928(13):1.

［8］ 曾鲲化.中国铁路史［M］.北京:新化曾宅，1923.

［9］ 交通部.国有铁路局编制通则［J］.政府公报，1916 (241):1-2.

［10］铁道部铁道年鉴编纂委员会.铁道年鉴:第1卷［M］.南京:铁道部铁道年鉴编纂委员会，1933.

［11］陆庭镳.我国铁路联运业务［J］.交通杂志，1935(7-8): 39-79.

［12］交通铁道部交通史编篡委员会.交通史路政编:第2册［M］.南京:交通铁道部交通史编篡委员会，1935.

［13］北京交通部.全国铁路运输会议纪录(二)［M］.北京:北京交通部，1936.

［14］交通铁道部交通史编篡委员会.交通史路政编:第4册［M］.南京:交通铁道部交通史编篡委员会，1935.

［15］南京交通部.全国铁路运输会议纪录(三)［M］.南京:南京交通部，1936.

［16］洪瑞涛.铁道整理与铁道统制［J］.交通杂志，1933(6-7): 52.

［17］俞 棪.我国铁路联运事业之过去现在与将来［J］.交通杂志，1935(7-8):26.