行政法视野下的高校学生处分权

潘 婧

(武汉科技大学 文法学院,湖北武汉 430065)

1998年,北京科技大学本科生田永状告母校管理不当,滥用职权,不颁发其毕业证、不授予学士学位,侵犯了他的受教育权和名誉权;

1999年,北京大学博士毕业生刘燕文经过近三年的奔走终于将母校北京大学诉上法庭,理由是北大滥用行政管理权,不颁发毕业证书、拒绝授予博士学位,侵犯了他的权利;

同年,湖南外语外贸学院六名学生将母校诉上法庭,理由是学校在无任何实际依据的情况下,公开了他们从谈情说爱发展到越轨的过程,严重侵犯了他们的隐私权和名誉权。

近年来,关于高校处分的纠纷不断出现,一些受到学校处分的学生因不服而将学校告上了法庭。这一系列案件的出现,引发了人们对我国高等教育制度以及相关法律在司法实践中出现的问题的思考与探讨。

一、高校处分权的性质分析

1.高校的性质与法律地位

关于高等院校的性质问题,我国的理论界和实务界都一致将其定位为事业单位。作为事业单位,高校像其他民事主体一样享有普通的民事权利并承担一般的民事责任,但值得注意的是,高校作为法律、法规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构,其与学生之间的教育与受教育关系则显然不是普通的民事关系。因此,从行政法理论上来讲,高校在依法履行教育行政管理职权的活动中,就享有行政主体的法律地位,承担社会行政权。

2.高校处分权的定义和性质

高校对学生的处分权属于社会行政权的行使,它是以高校为行政主体作出的,以国家相关法律、法规乃至高校学生管理规定为依据的具体行政行为,具有公权力的性质。

从狭义上来说,高校处分权指的是纪律处分权,是高校对违反学校纪律的学生进行惩戒的权能,是因学生的品德或操行的原因,根据行为严重程度对学生作出的一种纪律惩戒。而我们应该看到,有时候学生在学业上达不到学校规定的要求,学校对学生作出的退学处理等,人们往往也将其视为一种处分。所以,按照人们通常的理解,笔者认为可将高校处分权定义为高校对违反学校纪律或达不到学校管理要求的学生进行强制性消极处理的权能,包括纪律处分和学籍上的消极处理。显然,高校在对学生行使处分权的时候,双方所体现的两者之间的关系并非平等主体之间的民事关系,而是有社会行政权存在的行政法律关系,受行政法调整。

二、特别权力关系理论对我国的影响

在国外,特别是受大陆法系影响较深的国家如德国、日本等,特别权利关系理论是他们解释学校与学生关系的主导理论,认为学校与学生之间是一种特别权力关系,即指国家或公共团体等行政主体,为达公法上之特定目的,基于契约等特别之法律原因,在一定范围内,对相对人有概括的命令、强制之权利,而另一方相对人却负有服从、忍受之义务。在这种关系中,无论该关系是强制形成的(如接受义务教育中的学生),还是当事人自由选择的(如接受高等教育的学生),学生均不享受作为公民的基本权利,而且还排除司法审查,学生若对学校的处分不服,或者认为学校侵犯了自己的权利,不得向法院提起诉讼。

我国大陆虽然没有明确提出特别权力关系理论,但或多或少地受到了该理论的影响。该理论过分偏重学校的权力而忽视学生的利益,实质是封建教育观念糟粕的现代遗留。随着人权越来越被重视以及“以人为本”理念的倡导,特别权力关系理论也逐步得到修正。学生慢慢地被视为权利主体,依法享有基本权利;学校制订规则的行为开始需要明确的法律依据;学生开始可以通过司法救济来维护自己的合法权益……但是,经过修正后的特别权力关系仍然保留了一些传统特征,如学校仍然享有较大的自治权,部分规章制度没有明确的法律依据,部分行为也继续免受司法的审查。

三、高校行使处分权应遵循的法律原则

1.比例原则在高校处分权中的适用

我国《普通高等学校学生管理规定》第84条规定:“对犯错误的学生,要热情帮助,严格要求,处理时要持慎重态度,坚持调查研究,实事求是,善于将思想认识问题同政治立场问题相区别,处分要适当。”其中的“处分要适当”即是行政法上比例原则的体现。

比例原则,又称“最小侵害原则”,其基本含义是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,在作出行政处罚决定可能对行政相对人的权益造成某种不利影响时,应将这种不利影响限制在尽可能小的范围内,使“目的”和“手段”之间处于适度的比例。这个原则在大陆法系国家的行政法中占有极为重要的地位,正如我国台湾学者陈新民教授所说,比例原则是约束行政权力违法最为有效的原则,其在行政法中扮演的角色如同民法中的“诚实信用原则”一样,可称为行政法中的“帝王条款”。它包含三个方面的内容:第一,行政主体行使行政权时所采取的方法必须能够实现行政目的或至少有助于目的的达成,即适合性原则;其二,行政主体在达到行政目的有多种方法可选择时,应选择对相对人损害最小的,即最小侵害原则;其三,行政主体采取的行政手段所造成的损害不得与要达成的行政目的的利益显失均衡,即法益相称性原则。

高校行使处分权应当遵循“比例原则”,依法治校。惩戒不是目的,教育学生、让学生更好地成长,才是高校人性化管理的体现,才是高校育人的最终目的。

2.正当程序原则

孟德斯鸠曾经说过,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。只有对权力进行制约,才能保护权力作用对象的权利。高校处分权是学校的自由裁量权,为防止“裁量”不当或“自由”过度,对其进行程序控制至关重要。《普通高等学校学生管理规定》中也明确规定了学校对学生的处分应做到程序正当。正当程序原则,指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的理由和依据,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径,以保证所作出的处分行为公开、公正、公平。从高校的具体操作上看,处分学生一般采用学生本人检讨,经学院讨论给出处理意见,并将事实和处理意见以书面报告形式送至相关职能部门(若涉及教学考试环节则报给教务处,涉及学生日常管理则报至学工处),后经校长办公会讨论审批,将事实和处理结果以文件形式下发至各学院,并委托院系将处分结果告知受处分学生本人,同时告知学生申诉的权利。应该说,学校在行使处分权时是相当慎重,也是遵照一定程序来操作的,但正当程序原则体现得还不够充分,如处分的过程中未体现学生的参与,相关职能部门也未进行调查取证,没有在处分决定下达之前听取学生的辩解,在涉及到如勒令退学、开除学籍等重大处分时未设置听证环节等。

四、完善受处分学生的权利救济途径思考

有权利必定有救济,凡是权利受到侵害时,必须有切实可行的救济途径,这才是权利的本质。高校处分权的行使做到有法可依只是实现依法治校最基本的要求,更重要的是,相对人在受到高校违法行政侵害时能得到法律切实有效的救助,这本身也是正当程序原则的要求,所以我们必须建立一套完备的教育行政救济制度。

1.完善申诉制度

高校学生申诉制度是指学生对于学校给予的处分不服,或认为学校侵犯了其合法权益而向学校或有关部门提出重新作出处理的制度。《普通高等学校学生管理规定》将申诉分为教育行政申诉和校内申诉,并对申诉制度作了进一步的细化,但仍然不够全面,比如说并未明确申诉处理委员会成员的产生方式、具体构成比例、工作程序等,不利于增加实际的可操作性。

2.行政诉讼制度

《教育法》中明确规定,学生对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为可以提起诉讼。实践中,田永案等打破了高校不能做行政诉讼被告的历史,诉讼已被视为保障学生权益的有效救济途径。但采用行政诉讼制度解决纠纷,还应注意一些问题:首先,应明确行政诉讼受案范围。《普通高等学校学生管理规定》规定:“对犯有错误的学生,学校可视其情节轻重给予批评教育或纪律处分。处分分下列六种:(1)警告;(2)严重警告;(3)记过;(4)留校察看;(5)勒令退学;(6)开除学籍。”为了提高诉讼效率,合理运用司法资源,对于警告、记过等尚不至于侵犯学生受教育权的,则不宜纳为行政诉讼范围;其次,应区分司法审查方式。有些纠纷是涉及高校学术研究自主权的,对于此类具有很强的专业性和学术性的纠纷,法院受理后应充分考虑其学术的特殊性,只对其进行程序审查。而与学术无关的纠纷,则有权进行实质性和程序性审查。

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