低碳经济发展中的政府生态管理职能

赵连章，李红权

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

低碳经济发展中的政府生态管理职能

赵连章，李红权

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

低碳经济率先由英国提出，发展低碳经济已经成为当前的全球性共识，也是我国政府今后的一个主要工作目标。在发展低碳经济的背景下，需要加强我国政府的生态管理职能。政府要推动企业的低碳生产和居民的低碳消费、要主导产业结构调整和经济发展方式转变、要加强低碳经济发展的制度建设、要推动低碳经济发展的科技创新、要加强低碳经济发展的国际合作与交流。

低碳经济；政府；政府职能；生态管理职能

低碳经济是目前全球经济最为热门的话题之一，并在今年我国的两会上受到广泛关注。发展低碳经济已经成为当前的全球性共识，也成为我国政府今后的一个主要工作目标。面对低碳经济这个新的经济模式，我国政府和社会都在深入思考，如何才能发展低碳经济，其中一个核心的问题就是如何发挥政府的作用，加强政府的生态管理职能。

一、低碳经济的内涵与提出

20世纪人类的历史实际上就是一部工业和科技飞速发展的历史，也是人类向大自然过度索取的历史，是人类消耗资源破坏环境最为严重的一段历史。“不惜一切代价，不顾破坏生态和社会的危险，一味增加国民生产总值，成为第二次浪潮各国政府盲目追求的目标。”[1]随着人类文明的发展，人们开始反思：“不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”[2]于是“低碳经济”这个概念就被提了出来。所谓“低碳经济”（Low-carbon Economy），是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。发展低碳经济是改善生态环境自我调节能力、避免气候发生灾难性变化的有效途径，涉及到人类的生产模式、生活方式、价值观念，事关人类社会可持续发展的核心利益。

“低碳经济”作为一个专有名词最先由英国政府提出，2003年英国政府颁布了《能源白皮书（英国能源的未来——创建低碳经济）》，明确宣布到2050年从根本上把英国变成一个低碳经济国家。2007年12月联合国气候变化大会制订了世人关注的应对气候变化的“巴厘岛路线图”，该“路线图”为2009年前应对气候变化谈判的关键议题确立了明确议程，要求发达国家在2020年前将温室气体减排25%至40%，为全球进一步迈向低碳经济起到了积极的作用，具有里程碑的意义。2007年9月，胡锦涛主席在APEC第15次领导人会议上明确提出“发展低碳经济”，强调了“发展低碳经济”、研发和推广“低碳能源技术”、“增加碳汇”、“促进碳吸收技术发展”。2008年6月5日“世界环境日”的主题定为：“转变传统观念，推行低碳经济”。可以说，发展低碳经济已经成为世界的共识，成为推动人类可持续发展的重要途径。

发展低碳经济，“核心是在市场机制基础上，通过制度框架和政策措施的制定及创新，形成明确、稳定和长期的引导和鼓励，推动提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术的开发及运用，并促进整个社会经济朝向高能效、低能耗低碳排放的模式转变。”[3]发展低碳经济与建设生态文明有着紧密的内在联系。工业文明时代的经济是以化石燃料为核心的不可再生能源为基础的碳基能源经济，是不可持续发展的经济；生态文明时代的经济是以非化石燃料为核心的可再生能源为基础的低碳无碳能源经济，是可持续发展的经济。发展低碳经济，推进能源经济革命的根本转变，体现着工业文明向生态文明的转型。

二、发展低碳经济，需要政府发挥生态管理职能

政府职能，简单地说，就是一个国家的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用，[4]是“根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。”[5]在《法兰西内战》中,马克思把中央政府职能分为“政府统治人民的权威”和“由于国家的一般的共同的需要而必须执行的职能”。[2]党的十六大把政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。生态文明建设作为与人民根本利益息息相关的重要内容,党的十七大把建设生态文明作为国家发展的重大战略任务，这对我国政府职能提出了更高的要求。低碳经济发展目标的提出，又迫使我们重新认识政府的生态管理职能。生态管理，“是通过生态学、经济学和社会学原理的相互作用来以一种能保护长期的生态持续性、滋润多样性和景观生产率的方式对生态系统和物理系统进行的管理。”[6]政府的生态管理职能，就是政府致力于保护、改善和修复生态的管理职能。政府的生态管理职能以不同的方式存在于政府的基本职能之中。

（一）政府职能与低碳经济发展不适应要求加强政府的生态管理职能

在发展低碳经济的目标提出后，考察我国政府职能的现状，与低碳经济发展要求不适应的方面很多。我国政府职能定位不明确，政府职能错位、越位现象比较突出。各级政府拼命地追求经济增长，但因为政府的权力未能有效限制，经常为了增长而牺牲环境、生态。可以说，以增长为唯一导向，导致我国政府职能错位、行为扭曲。许多地方政府过多介入微观经济活动，为了完成各种经济目标、考核任务，不惜牺牲长远利益和生态环境的持续发展，追求政绩的短期行为泛滥；一些地方政府官员至今仍抱着经济要发展、污染难避免的陈旧观念，例如在生态环境的保护问题上，存在某些执法部门充当污染企业或超标排放企业的“保护伞”，一些地方相继出现弄虚作假，一些地方置环境污染于不顾，甚至顶风违规上高污染的大项目。发展低碳经济的一个关键问题就是实现政府职能的合理转变，解决当前我国政府职能不符合低碳经济发展的职能错位等问题。

（二）我国高碳经济的发展模式要求加强政府的生态管理职能

发展低碳经济我国的基础还较为薄弱。中国目前正经历着工业化、城市化快速发展的阶段，人口增长、消费结构升级和城市基础设施建设使得对能源的需求和温室气体排放不断增长。长期以来，中国经济发展呈现粗放式的特点，低碳产业比重很低是我们的经济现实，对能源和资源依赖度较高，单位GDP能耗和主要产品能耗均高于主要能源消费国家的平均水平，中国“富煤贫油少气”的能源资源结构，决定了中国以煤为主的能源生产和消费格局将长期存在。改革开放以来，我国经济发展的主要模式就是“高碳模式”，这严重制约了我国的经济发展。我国现在处于重工业化阶段，支持重工业的是能源。国际能源和资源性产品价格上涨，已严重影响经济的稳定增长。从社会的角度来看，高二氧化碳排放量和环境污染已经造成了严重后果。据调查，环境污染已经和贪污腐败、贫富差距扩大联系在一起，成为影响社会稳定的几个因素之一。“低碳经济”已经不是一个纯粹的经济问题，而是一个政治和社会问题。低碳经济发展模式作为协调经济发展和保护气候之间的关系的基本途径，是世界主要国家解决气候变化问题的战略重点。在这种背景下，我们必须明确地解决气候变化问题在我国现代化建设的进程和和平发展道路的战略定位，外部协调发展空间，对内向“低碳经济”转变，走低碳发展道路。

（三）低碳经济发展的国际挑战要求加强政府的生态管理职能

作为后发工业化国家，我国在节能减排技术方面落后于发达国家，并且缺乏自主知识产权，在国际低碳经济领域受到种种限制。在经济危机席卷全球的背景下，“碳排放”成为发达国家制约中国产品出口的“绿色壁垒”。 从国际上说，“碳排放”将成为一个重要的国际战略资源。过去，美国是争夺土地，石油，煤炭，矿产等，未来将是竞争碳排放权利。现在中国在国际产业分工体系中位于产业链的低端，资源和能源密集型的出口占了很大比例。同时，我国低碳经济市场发育程度和交易能力较低，因而在国际低碳经济领域市场份额很小，没有规则制定权。所以，发展低碳经济不仅是党和政府对我国经济发展模式的战略性规划，也是我国实现可持续发展的必由之路。

三、低碳经济发展中政府生态管理职能的实现

政府的作为对于低碳经济的发展至关重要，承担着政策制定以及构建经济发展框架的重要职能。在低碳经济发展过程中，政府要综合运用必要的法律、行政和经济手段，制定指导长远战略，利用各种制度和政策工具，弥补市场、企业与社会的缺陷和不足，规范和推动低碳经济的发展。

（一）在思维理念方面，政府要倡导低碳生产和低碳消费

对于企业，政府要通过政策引导，推动企业实现低碳生产，增强企业的社会责任感，自觉制定并实施减缓碳排放的目标和措施。高碳生产是我国企业的一大特征，据统计，我国每建成1平米的房屋约释放0.8吨二氧化碳，每生产1度电约释放1000克二氧化碳，每燃烧1升汽油约释放2200克二氧化碳，加上中国的化石能源占总能源数量的92%，其中煤炭占68%，电力生产中的78%依赖燃煤发电。[8]面对我国典型的高碳生产模式，我国政府应该尽快制定“低碳化”生产的标准和制度，建立和完善针对企业的环保设计标准，建立和完善针对产品生产全过程的监督、报告和评价体系，设立能效和排放标准，建立和完善针对新产品的市场准入标准、环境标志和能效标识的认证体系。只有制定了严密的生产标准，才能保证生产过程中不会形成高碳生产的客观结果。结合企业经济指标与环保设计标准，制定产品从设计到生产的全流程“低碳化”管理制度，并辅之以考核制度、奖励制度和问责制度，这些都是保证低碳经济发展的基本条件。对于居民，政府要倡导居民形成低碳消费的生活方式和生活理念。据测算，我国城镇居民生活用能已占每年全国能源消费量的大约26%，二氧化碳排放的30%是由居民生活行为及满足这些行为的需求造成的。[8]政府要建设符合中国国情的低碳消费体系，倡导全民自觉参与，鼓励健康、文明的消费观念，引导合理消费和反对过度消费及奢侈消费，在吃、穿、用、住、行等各个消费领域，综合利用税收、价格、经济补偿等政策工具，引导和推广“低碳化”消费方式，抑制“高碳化”消费。

（二）在发展路径方面，政府要主导产业结构调整和经济发展方式转变

中国一直保持着世界最快的经济发展速度，但是，这种发展是粗放型的经济增长，是通过高投入、高消耗的代价实现的。“2007年我国碳基燃料二氧化碳排放居全球第二，2008年中国和美国的排放总量大体上相当，2009年中国的温室气体排放量将超过美国，成为世界第一排放大国(其中我国出口产品的温室气体排放量约占中国排放总量的15%-24%左右)。能源、汽车、钢铁、交通、化工、建材等六大高耗能产业的加速发展，使得我国成为高碳经济的典型代表。我国能源消费的二氧化碳排放强度比世界平均水平高出30%以上，全国总能耗从2000年的13亿吨标准煤提高到2008年的26亿吨标准煤。”[9]因此，只有推行低碳经济发展，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济发展方式，才能保证我国可持续发展战略的推进。要充分发挥政府主导作用，合理调整产业结构，促进产业生态化，实现绿色GDP增长。产业结构优化是降低碳排放强度的有效途径，未来中国应积极调整产业结构，努力推进经济发展方式的转变，加快发展第三产业，特别是发展现代服务业，减少国民经济发展对工业增长的过度依赖，有效降低单位GDP碳排放的强度，综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段，协调产业、环保、土地和金融政策，调整产业结构，引导产业符合低碳经济发展要求，实现低碳经济的发展。

（三）在法治保障方面，政府要加强低碳经济的制度建设

政府要在低碳经济中发挥主导作用，必须建立和完善低碳经济发展的法律制度，通过法制实现低碳经济的发展。要加快低碳经济立法，依法推进低碳经济。在《节约能源法》《低碳生产法》《可再生能源法》《循环经济法》以及《气候变化国家评估报告》基础上，尽快出台《发展低碳经济规划》《节能环保产业发展规划》《新型能源产业发展规划》等法规。同时根据低碳经济发展的要求修订现有的《环境保护法》《环境影响评价法》《大气污染防治法》《矿产资源法》《煤炭法》《电力法》等。通过法制建设，建立科学合理切实可行的低碳经济发展标准和发展规划，以法律形式保障低碳经济的有效推行。此外，还要研究制定促进低碳经济发展的财税、金融、价格等激励政策，建立有效的低碳技术开发和转让制度，创造发展低碳经济的良好环境。通过采取更加有力和更加有效的法制建设，以法律规范形式明确我国应对气候变化的基本方针和原则，将低碳经济发展理念和相应发展目标纳入各级政府国民经济和社会发展规划及年度计划，统筹协调各级政府及其部门的应对气候变化行动。同时，要发挥法治的保障功能和政策及宣传教育的引导功能。推动低碳经济的发展，离不开公民和全社会的参与，提高公众的低碳意识、环保意识，通过法治教育促进公众自觉关注与践行低碳经济理念，是政府在完善低碳经济法制过程中的重要一环。在这方面可借鉴英国、美国、日本等国的做法，抓紧制定《环境教育法》，依法推进对公众的低碳经济理念培养。

（四）在能源开发方面，政府要推动低碳经济发展的科技创新

科技创新是发展低碳经济的关键，按照低投入、低消耗、低排放、高产出、高效率、高效益、可循环、可持续、可再生的原则发展低碳经济，政府要加大对节能减排和新能源技术领域科技创新的支持，当前要瞄准低碳经济领域的相关技术，加强科技储备。应大力发展节能技术、无碳和低碳能源技术、二氧化碳捕捉与埋存技术，建立绿色科技支撑体系，尤其要加快发展核能、风能、水能、太阳能、海洋能、生物质能等相关技术，争取克服关键技术问题，同时大幅度降低成本。节能应当是我国长期优先坚持的战略，应加大节能和提高能效的力度，在钢铁、水泥、化工等高载能行业，通过节能和提高能效，降低碳排放强度。加强技术创新，大力开发风能、水能、太阳能、地热能、核能、生物质能等可再生能源，逐步降低碳素能源在能源消费结构中的比重，真正实现能源结构低碳化。政府要抓紧研究和建立支持低碳技术研发和低碳技术转让的政府引导资金，加大对节能、清洁能源、碳捕集利用和存封等技术的研发和产业化投入，加强技术方面的能力建设和人员培训，提高自主创新能力，加强与发达国家的合作，在坚持科技自主创新的基础上，引进发达国家在发展低碳经济中的新科技、新方法。

（五）在国际环境方面，政府要加强低碳经济发展的合作与交流

伴随《京都议定书》的执行和《哥本哈根协议》的制定，发展低碳经济为国际合作与交流提供了新的契机，是我国应对国际经济、环保、能源等领域挑战的必然选择。发展低碳经济是可持续发展的时代潮流，谁在能源环境技术创新中领先，谁就将主宰绿色发展的潮流。中国能否在未来处于世界发展的前列，很大程度上取决于中国发展低碳经济的能力。因此，我国政府必须加强国际合作与交流，完善低碳经济发展的国际合作机制。要在低碳经济的理论与模式、低碳经济金融与贸易政策、低碳亚洲与低碳中国、低碳经济城市试点规划等重点领域积极开展国际合作与交流，学习借鉴国外发展低碳经济的先进经验。要积极开展国际技术合作，通过共同研发、合理转让等方式提高国内的科技水平和创新能力，尽快缩小与先进低碳技术方面的差距。同时要宣传我国发展低碳经济的决心和政策，促进国际低碳经济领域的互信互惠，为我国低碳经济发展创造良好的国际环境。

[1][美]阿尔温·托夫勒.第三次浪潮[M].北京：三联书店,1984：103

[2]马克思恩格斯选集（第3卷）[C].北京：人民出版社，1972

[3]张一鹏.低碳经济与低碳生活[J].中外能源，2009，（14）：46

[4]许惠文.行政管理学[M].北京：人民出版社，1997：55

[5]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2003：2

[6]高小平.政府生态管理[M].北京：中国社会科学出版社，2007：24

[7]冯之浚，金涌，牛文元，徐锭明.关于推行低碳经济促进科学发展的若干思考[J].政策瞭望，2009，（8）：18

[8]陈晓春，张喜辉.浅谈低碳经济下的消费引导[J].消费经济，2009，（4）:71-74

[9]曾纪发.发展低碳经济是我国必然选择[N].中国信息报，2009-08-31

D602

A

1009-9530（2010）05-0064-03

2010-05-14

教育部人文社会科学规划项目（09YJA710007）

赵连章（1949-），男，吉林九台人，东北师范大学政法学院教授，博士生导师，主要研究方向为政治学理论、中国政治、公共政策。李红权（1980-），男，辽宁沈阳人，东北师范大学政法学院讲师，法学博士，主要研究方向为政治学理论、中国政治、反腐败。