农村公共服务参与主体及其行为研究

张永翊，王 倞，任连娣

（1. 河北工业大学廊坊分校 公共事业与法律系，河北 廊坊 065000；2. 唐山师范学院 经济管理系，河北 唐山063000；3. 河北工业大学廊坊分校 政治教研室，河北 廊坊 065000）

农村公共服务参与主体及其行为研究

张永翊1，王 倞2，任连娣3

（1. 河北工业大学廊坊分校 公共事业与法律系，河北 廊坊 065000；2. 唐山师范学院 经济管理系，河北 唐山063000；3. 河北工业大学廊坊分校 政治教研室，河北 廊坊 065000）

农村公共服务体系建设是新农村建设的重要内容和战略任务，是统筹城乡发展、优化农村经济社会结构、提升农村社会公共事业发展质量的必由之路。公共服务体系建设的核心是实现公平与效率，影响公平与效率的关健因素是各参与主体及其角色行为。通过对农村公共服务内涵、特点、构成的阐释以及农村公共服务参与主体的历史演变和角色功能的分析，提出了加快行政改革创新、完善支持政策、健全相关法律、健全农村民主决策机制等实现多元主体参与农村公共服务的措施。

农村公共服务；参与主体；角色功能；体系建设

一、农村公共服务释义

1. 农村公共服务的内涵

经济学将“公共产品”的属性界定为非竞争性和非排他性。与“公共产品”相对应的是“私人产品”，其属性为竞争性和排他性。现实中，还存在着大量介于二者之间的产品，一般称其为“准公共产品”。

对于“公共产品”与“公共服务”的关系，不同学者有不同的理解。一种观点认为，公共产品包含公共服务，即公共服务属于公共产品中不具有物质形态而以信息、技术或劳务等非物质形态表现出来的那部分产品；另一种观点则认为，公共服务包含公共产品，即“公共服务是政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称”[1]。这是一种基于行政学视角的解释，将由政府提供的所有涉及满足公众公共需要的事务统称为公共服务。本文在此意义上使用这一概念。

依据上述公共服务的内涵，应将“农村公共服务”界定为：在农村地区由政府和社会提供的为满足农村居民生产和生活需要的公共产品和公共服务。

在政府行为由管理转向治理的背景下，公共服务提供者必然由单一的政府主体转向政府、企业与非营利组织等组成的多元主体[2]。因此，在上述农村公共服务内涵中，应将“社会”即政府以外所有的组织和自然人作为提供主体。之所以强调“农村地区”，是因为农村公共服务无论在内容上还是形式上，都有别于城市，使得农村公共服务体系建设必然体现出不同于城市的特点。

2. 农村公共服务体系建设的特点

农村公共服务体系建设具有不同于城市的特点，主要缘于农村与城市在经济发展水平、产业结构、传统风俗、自然环境等方面存在明显差异。

受农村地区人口密度低、生产的季节性和分散性强的影响，农村公共服务利用率低。受农村地理环境复杂、居民居住分散、消费水平低的影响，农村公共服务建设成本偏高，规模效应偏小。因此，农村公共服务体系建设的社会效益虽好，但经济效益不佳，这使得社会资金流向农村公共服务领域欠缺积极性、主动性。

农村各地区间的传统文化风俗差异较大，在提供农村公共服务时需要大量的地方性实践知识与经验。因此，农民能否主动参与本地农村公共服务体系建设尤为重要[3]。

3. 农村公共服务体系的构成

农村公共服务体系的构成受经济与社会发展状况、科学技术应用水平以及思想认识的影响，具有动态性。在统筹城乡发展和建设新农村的背景下，农村公共服务体系主要要有五方面内容：农村道路交通、水利设施、能源、科技推广和信息服务、金融保险、农村扶贫开发等生产性公共服务；农村就业、公共卫生、饮用水等生活性公共服务；农村教育、文化等发展性公共服务；农村社会保险、社会救助、社会福利等保障性公共服务；农村社会治安、公共危机应急处置、环境保护等安全性公共服务。

农村公共服务体系构成的划分是相对的，彼此之间有交叉。比如，农村道路交通、能源等既是生产性的，又是生活性的，而农村基本医疗服务则又兼具保障性和生活性。

二、农村公共服务参与主体的历史演变

我国农村公共服务参与主体的历史演变经历了三个发展阶段。

计划经济时期为第一阶段。农村公共服务的筹资渠道虽然来源于国家预算、公社集体经济组织以及农民个人三个方面，但由于实行政社合一的体制，无论是公社，还是其下属的生产大队和生产队，都是政权实体。因此，尽管严格说来，国家预算提供的公共服务与公社集体经济组织提供的在性质上所有不同[4]，但仍可认为政府（主要是基层政府）是这一时期农村公共服务的唯一提供主体。

自实行家庭承包制至税费改革为第二阶段。1978年改革开放后，家庭承包制的实施以及将农机站、农技站、畜牧兽医站等服务机构由县级下放到乡镇一级的管理体制改革，使农村原有的公共服务供给体制基本解体，农村公共服务供给数量不足、质量下降。为解决服务供给出现的问题，更由于农村经济的不断发展和农民收入水平的逐步提高，一些私人企业和民间合作组织、专业协会等开始介入农业科技推广、农业信息服务等农村公共服务领域。于是，以地方政府供给为主，多元主体参与的格局初露端倪。

农村税费改革后为第三阶段。2002年开始推行的农村税费改革有效地遏制了政府的乱集资、乱摊派、乱收费。然而，它也使原本在基层政府所表现出来的财权与事权不匹配的情况更加严重，造成基层政府农村公共服务供给能力下降。一方面是供给严重不足，另一方面是随着经济社会的发展，农村对公共服务的需求日益增长，这对愈发尖锐的矛盾诱致了农村公共服务供给制度的变迁，使参与主体日趋多元化，初步形成了以政府为主导，农业龙头企业、专业协会、农民合作组织、村民自治组织、其他非营利组织以及个体农民共同参与的格局。

三、新形势下农村公共服务参与主体的角色行为

在确立统筹城乡发展、建设社会主义新农村、推进城乡基本公共服务均等化的改革发展目标和任务以及党和政府更加注重社会建设的政策价值取向的新形势下，如何加强农村公共服务体系建设，提升农村公共服务水平成为学界研究的重要内容。

农村经济社会的发展使农村对公共服务需求不断增长且日益多样化，而政府能够动员用于满足公共服务需求的资源却总是有限的，加之政府作为唯一的供给主体缺乏竞争进而导致了农村公共服务供给不足和低效率。解决之道是实现农村公共服务供给主体的多元化，这就需要对各参与主体的角色行为及其功能进行研究。

1. 政府的角色行为及其功能

在农村公共服务供给中，政府担当着主导者、组织者和参与者的角色。政府不缺位、不错位、不越位是其首要要求。政府必须主动履行好自身应当履行的提供农村公共服务的责任，而不能将其转嫁给其他主体，同时中央政府与地方政府、地方政府各层级之间亦不能相互推诿，防止造成缺位。凡社会能够有效提供的公共服务，政府不能包揽，防止形成错位。在与其他参与主体合作中，政府只需发挥指导、协调、监督职能，而不能过度干预，防止越位。

遵循公共服务分类提供原则。大型水利设施、动植物检疫、病虫害测报、农业气象预报等纯公共服务由政府提供；农业技术、农产品信息等准公共服务，政府鼓励和支持其他参与主体在政府的监管下提供。

实行受益者负担原则。将受益范围不同的农村公共服务明确由不同层级的政府负责提供。受益范围具有全局性的公共服务，如农村基础教育、大型水利设施、农村金融保险补贴、农业机械购置补贴、农村扶贫开发等应由中央政府提供。受益范围主要局限于地方的公共服务，如孤寡老人照顾、垃圾处理、文化休闲设施、地方病防疫等，应主要由相应一级的地方政府提供。由于受益性的区分是相对的，一些公共服务如农村道路交通、农业科研、农业教育培训与科技推广等应由中央政府与受益的地方政府按一定比例分担。

2. 企业的角色行为及其功能

企业是农村公共服务的重要参与者，主要有两类：一类是涉农金融保险企业，如农村信用合作社、农业银行、农业保险公司等，为农业和农村提供贷款和保险服务。另一类也是最为重要的一类即农业龙头企业，它们从事农产品生产或以农产品为原料、货源从事加工或流通，与农业、农民、农村有着天然的联系。此外，它们资金实力较雄厚，技术创新与市场开拓能力强，具有较大的生产经营规模和较强的带动辐射作用。因此，农业龙头企业是农技推广、农业融资、农业生产与农产品流通信息等公共服务领域的一支有生力量。

3. 农民的角色行为及其功能

农民在农村公共服务体系建设中具有双重角色，既是公共服务的消费者，也是公共服务的提供者。

作为消费者，农民要发挥公共服务决策的参与者和公共服务供给的监督者职能。参与对公共产品的决策，以充分表达对公共服务的消费诉求。同时，应对公共服务供给过程进行监督，通过村务公开、政务公开，增强公共资源使用与安排的透明度，确保其合理有效使用。

作为提供者，农民个体能够介入以收费形式提供公共服务的领域，如农业科技、农业信息、乡村医疗服务等，对政府公共服务不足是一种必要的有益补充。

4. 其他参与主体的角色行为及其功能

其他参与主体大致可分为四类：涉农事业单位，如农业科研机构、气象、水利等部门，主要提供技术、信息等服务；农业合作组织，如农业行业协会、农民专业合作社等，主要提供技术、信息、购销等服务；村民自治组织或曰农村集体经济组织，可提供小型农田水利、农田生态保护、农村道路、教育、科技、信息、资金、社会保障等多领域服务，是农村公共服务参与者中一支不可替代的重要力量；志愿者组织，主要为农民工提供法律援助，其服务领域还需进一步拓宽。

在农村公共服务中，政府、企业、农民以及其他主体均担当着不同且重要的角色，各主体应发挥各自的优势，形成优势互补的多元化服务提供格局，以提供量足质优的农村公共服务。

四、实现农村公共服务多元主体参与的途径及其保障

实现农村公共服务多元化供给并使各主体有效发挥各自的功能，需要各方特别是政府做出努力。

1. 加快行政改革创新

转变执政理念。将为市场、社会、公众提供服务作为政府行为的基本出发点和归宿，使服务理念深入政府工作人员的内心，渗透到政府的行为之中。

转变政府职能。从服务者的角色出发，变政府对农业生产的领导为对农业、农民、农村的服务，将更多的力量放在发展农村公共事业、营造良好的农村经济发展环境上。在职能履行方式上，减少行政干预，充分依靠和运用经济杠杆及法律法规提供农村公共服务，真正承担起农村公共服务供给主导者、组织者的责任。

积极推进乡镇行政体制改革，使其成为名副其实的新农村公共服务机构。合理界定乡镇政府的事权范围，改变目前由于乡镇事权与财权不匹配造成的农村公共服务供给不足的现状。降低行政运行成本，规范公共服务收费，防止公共资源被浪费和低效使用。规范乡镇政府与村委会的关系，改变村委会实际上成为乡镇政府“派出机构”而非村民自治组织的现状，使村委会真正成为村民自治组织，在村级公共服务提供中发挥核心作用。

增加财政支持。通过立法明确各级政府在公共服务提供上的事权、财权、监督权；增加财政投入，确保支农资金的增长幅度不低于财政支出的增长幅度[5]；加大对乡镇政府的财政转移支付，消除基层政府事权与财权的不对称。

强化监督考核机制。通过完善农村公共服务供给监督机制，如畅通信访渠道、提供便捷的举报方式、建立座谈会制度、规范领导接待日制度等，及时发现、解决问题。将提供农村公共服务的质量、数量、效果等指标纳入乡镇政府主要领导和工作人员的行政绩效考核体系，将考核权由上级行政机关交还给农民，以此增强乡镇政府农村公共服务的供给意识[6]。

健全信息公开制度。信息公开是现代民主决策的基本要素，是农民参与公共服务决策和监督，继而提升公共服务提供质量和效率的前提。因此，必须健全农村公共服务相关信息的定期公开发布制度。

2. 完善对各类组织参与农村公共服务的支持政策

只有完善支持政策，才能充分调动各类社会资源投入农村公共服务。

完善对科研、教育、气象、水利等公共事业单位激励机制，扩大其自主权，允许其兴办实体，依据所提供服务的不同性质，或适当收取一定费用，或由国家对其进行补贴，设立专项资金奖励有突出贡献的单位和个人；通过财政补贴或政府担保，鼓励金融保险机构提供低息或无息贷款以及农业保险，为农业和农民提供融资保险服务；通过财政、信贷、税收等优惠政策，鼓励龙头企业自办科研机构或与其他研究单位联姻，为农户提供资金、生产和销售信息，增强龙头企业参与农村公共服务的意识和能力；对于农民专业合作社，各级政府要努力将已颁布制定的相关法律和优惠政策真正落到实处，继续出台鼓励创新的政策并加强对政府相关部门在此项工作上的绩效考核。

在完善支持政策的同时，还需建立和完善约束机制，杜绝由于不正当利益动机造成的浪费农村公共服务资源、损害农民利益的现象发生。

3. 健全农村公共服务供给的相关法律

将政府履行农村公共服务的职能纳入法制化轨道，通过法律明确中央政府与地方政府在提供农村公共服务上的事权和财权。制定法律鼓励各类民间组织的创立并参与农村公共服务提供，明确各类服务组织的性质、地位、作用，确立对农村公共服务供给准入的法律保证。同时，通过法律规范各类服务组织的运行和操作，依法监管、消除以服务为名向农民乱收费、不履行合同等行为，切实维护农民利益。

4. 健全农村民主决策机制

改革农村公共服务供给决策机制。目前，农村公共服务采取的是带有“行政专断”色彩的“自上而下”的决策机制，农民的参与度低，公共资源分配不公开、不公平、不切实际，造成公共服务供给错位或无效。改“自上而下”的行政式决策方式为“自下而上”的参与式决策方式，将农村公共服务项目真正做成惠及农民和农村发展的民心工程、民生工程[7]。

建立制度化的农村公共服务需求表达机制。完善决策程序、公开决策信息、实现下情上达，使农村公共服务供给能够充分体现农民的意志，满足农民的需求。

加强村民自治组织建设。村民自治制度作为我国农村一项基本的政治制度，尚未在农村公共服务决策中发挥出应有的作用。因此，应通过理顺村委会与村党支部以及乡镇政府的关系、完善村委会选举制度、村民（代表）大会召开制度、村委会骨干培训制度等措施，加强村民自治组织建设，使其成为在农村公共服务中能够真正表达农民需求意愿，维护农民自身权益的组织。

培养农民的现代公民意识。农民的重要特点是“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力……所以，归根结底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会”[8]。小农的特点导致政府在农村公共服务决策中，要实现从“自上而下”到“自下而上”的转变存在着较大困难。因此，健全农村民主制度需要着力培养农民的公民意识。只有当农民真正理解了权利、责任、民主、法律、公共事务等概念时，农村的民主决策才能够真正实现，而不至流于形式。

5. 培育企业的社会责任意识

农村公共服务体系建设要求涉农企业不能仅作为单纯追求利润的营利体，还要承担起社会责任，懂得服务于利益相关者，成为拥有社会责任感的现代企业公民。

企业社会责任意识的培养，一方面需要政府在严格监管和规范企业经营行为的同时，对积极履行社会责任的企业给予奖励表彰，营造出促进企业更好履行社会责任的氛围。另一方面，企业自身也要提高对履行社会责任的认识，强化履行社会责任的内在动力，将通过积极参与农村公共服务体系建设作为塑造企业良好社会形象，打造强大竞争力的重要途径。

[1] 李军鹏.公共服务学——政府公共服务的理论与实践[M].北京:国家行政学院出版社,2007:2.

[2] 李全胜.治理语境下农村公共服务体系的缺失与重构[J].河南社会科学,2012(6):32-34.

[3] 程又中,乐波,赵长锋,等.外国农村公共服务研究[M].北京:中国社会科学出版社,2011:30.

[4] 刘秀艳,王丽静,陈薇,等.新农村公共服务体系建设[M].北京:知识产权出版社,2012:24.

[5] 陈崇林.新农村建设和公共服务[M].北京:中国社会出版社,2006:144.

[6] 陈健生.城乡公共服务统筹治理的制度分析——以国家统筹城乡试验区成都市为例[J].财经科学,2010(2):107-115.

[7] 刘剑明.创新社会管理视阈下的农村公共服务建设[J].行政与法,2011(10):20-22.

[8] 马克思恩格斯选集[M].北京:人民出版社,1972:693.

（责任编辑、校对：孙尚斌）

The Study on the Main Participants and their Behaviors in Rural Public Service

ZHANG Yong-yi1, WANG Jing2, REN Lian-di3

(1. Department of Law and Public Affairs, Langfang Branch Campus, Hebei University of Technology, Langfang 065000, China; 2. Department of Economy and Management, Tangshan Normal University, Tangshan 063000, China; 3. Political Staff Room, Langfang Branch Campus, Hebei University of Technology, Langfang 065000, China)

The construction of rural public service system is the important content and strategic task in China’s new countryside construction, which is also the only way to realize the urban and rural harmonious development, the socio-economic structural optimization and the rural public affairs quality improvement. The core of this construction is to realize the fairness and efficiency. While the key factors of the two mentioned above are affected by the role functions of participants in rural public service. A series of measures such as administrative reform, law improvement, democracy and decision building in villagers are put forward by analyzing the meanings, characteristics, compositions of the rural public service.

rural public service; main participants; role functions; system construction

F320.1

A

1009-9115(2013)03-0116-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2013.03.029

2012-12-26

张永翊（1965-），男，河北大厂人，硕士，副教授，研究方向为公共管理、农业经济。