对房产税改革的探讨
—— 中美房产税比较研究

丁沁怡

（福州大学 法学院，福建 福州 350025）

对房产税改革的探讨
—— 中美房产税比较研究

丁沁怡

（福州大学 法学院，福建 福州 350025）

近些年随着房价不断上涨，如何调控房地产市场成为政府烦恼的问题。2011年初，上海市、重庆市政府先后发布规范性法律文件对个人非营利性住房征收房产税。此规定一出，各界学者纷纷发表各自意见，褒贬不一。总的来说，同市场经济成熟的美国相比，我国目前的房产税还存在不少问题。因此，在今后的一段时间内努力抓住进一步改革的良机，更好地完善我国目前的房产税制度。

房产税；征税对象；计税依据；税率；征收程序

一、房产税改革的必要性和意义

上海、重庆两市的房产税改革已经进行了一年多。许多学者表示，这是一项成功的措施，甚至提出要把房产税改革作为“十二五”期间税制改革的支柱建设[1]。但是也有一些学者认为，推广房产税改革的时机并不成熟。他们认为，目前财政收入的增速仍然大于GDP增速，再增加税收似乎难以服众，而且征收房产税的法理基础也不夯实。购房者为了取得土地使用权交付了70年的土地租金，而缴纳房产税时，他们似乎又被当作土地所有者[2]。必须承认，现阶段房产税还存在诸多问题，但总体来说改革是符合中国国情的。

（一）符合纵向公平原则，有利于促进分配公平

目前的房产税改革并不影响普通收入阶层。房产税的纳税人主要是购买高档房屋或第二套房屋的人，显然，他们通常属于高收入阶层。国家要求高收入人群承担较重的赋税，并用这笔税收收入开展保障性住房建设，这样有利于促进公平，也可以更好地缩小贫富差距。

（二）促进人们理性消费，抑制投资性、投机性需求，优化资源配置

税收作为“风向标”可以引导人们的行为。一方面，为了避免较高的房产税，购房者可能更趋向于选择价格相对便宜的中小户型，也不会对地段、环境等提出太过苛刻的要求。另一方面，房产税压缩了房地产市场的利润空间，投资者因此可能转而选择其它的投资领域。

（三）有利于增加地方政府的财政收入

总体来说，相对于中央税收，我国地方税收占全国总税收的比重依然偏低[3]。而且最近废除营业税、统一增值税的呼声很高，如果采纳这一做法，那么地方所分得的财政收入将更少。而征收房产税正是地方政府获得财政收入的一种不错的方式。美国乔治华盛顿大学公共政策学教授戴维布鲁诺利（David Brunor）毫不客气地说：“我们对于不动产税的害怕和嫌恶是完全没根据的。事实上，这是为当地政府的公共服务提供金钱的理想方式。”[4]

二、上海、重庆的房产税及其与美国房产税的比较

（一）上海、重庆两市房产税的特征

2011年初，上海、重庆两市把个人非营利性住房纳入房产税的征税范围，迈出了房产税改革的第一步。总体来说，两市现阶段的房产税有以下特征：

课税对象主要是新购房屋，而不是存量房产。除了重庆市对现存的独栋别墅征收房产税外，剩余的课税对象无一例外都有“新购”这一特点。可见，我国房产税具有“既往不咎、面向未来的特点”。

以交易价格为计税依据。虽然两市都规定了当条件成熟时以房屋评估值作为计税依据，但目前受我国评估体系所限都只能以交易价格为标准。

税率上根据交易价格的高低分为不同档次。对于独栋别墅和新购高档住房，重庆市根据交易单价采取累进税率，分为0.5%、1%和1.2%。同样，上海市也规定了0.6%和0.4%两种税率。

从应纳税房产的范围和免税制度的规定来看，纳税人主要是高收入人群。上海市以“人”为单位计算免税面积，避免了不同人口家庭的免税面积一样的现象，这无疑更为合理。

以更加公平的态度对待那些在本地工作的外地居民，避免粗暴的差别待遇。尤其是重庆市采用了“三无”人员的概念，即无户籍、无工作、无企业的个人新购房屋须缴纳房产税。

（二）与美国房产税的比较

美国的房产税（real estate tax or property tax），或称为不动产税是一种十分重要的地方税种。数据显示，1996年时，美国房产税占到所有地方政府税收收入的73%。紧随其后的是消费税和所得税，分别为16%和6%[5,p12]。作为一种地方税种，美国的不动产税主要由当地政府负责征收。有时州政府也会征收。有文章指出，接近95%的不动产税是由包括郡县、市和学区在内的地方政府征收的。而在威斯康辛州这一比例甚至高达99%[6,p13]。

1. 课税对象范围不同

如上文所述，地方政府非常依赖不动产税，因此美国把所有的存量房产都作为课税对象，而不像中国这样只针对新购房屋。以威斯康辛州为例，该州的地方政府把全部房产分为三种，即住宅（residential）、商业性用房（commercial real estate）和工业性用房（manufacturing real estate），并对所有房产（包括已有房屋和新购房屋）征收房产税。可见，课税对象的不同是美国房产税与中国房产税的重要区别。

2. 计税依据不同

美国的不动产税以财产的评估价值作为税基。以评估价值作为计税依据，这是美国房产税与中国房产税的又一大不同。为了能够更加公平合理地评估房屋价值，美国各地政府规定了十分详细的程序。以芝加哥市为例该市有专门负责房产评估的官员，即the county assessor。每3年评估一次。对于比较容易评估价值的房产，一般只会以电邮的方式直接把评估价值告诉纳税人。但是对于构造比较复杂、难以准确评估价值的房产，评估官就必须亲自到房屋内察看。如果纳税人质疑评估官做出的评估结果，有权要求评估官重新评估；如果仍不满意评估官最终的决定，纳税人还可以向审核委员会（Board of Review）申诉。即使是审核委员会的决定，也是可以起诉的[7]。由于地方政府不可能频繁地对房屋价值进行评估，因此评估价值往往同市场价值有所差距[5,p3]。

3. 税率存在差距

美国房产税的税率主要取决于各地政府本年度的财政状况和房产价值。税率由预征不动产税税额（statewide property tax levy）除以财产总价值（full value of all property）计算所得。2007-2008年度，威斯康辛州不动产税税率为每1 000美元价值财产缴纳15.58美元，即1.55%。（$15.58 per $1 000 of value）[6,p4-9]。而根据各州不动产税税率的统计结果，威斯康辛州属于税负较重的地区。1996年排名第6[5,p4-5]。与美国相比，我国的税率比较低，上海甚至最高只有0.6%，能否真正起到抑制房价的作用令人担忧。

三、美国房产税给我国房产税改革的启示

与市场经济比较成熟的美国相比，我国目前的房产税仍存在不少问题。通过对美国房产税进行研究，我们可以从中获得启示。

（一）不要改变传统上房产税属于财产税的状况

我国现阶段的房产税以交易价格作为计税依据，课税对象也主要针对新购房屋。上海市的暂行办法中明确规定新购住房不仅指购买新建商品住宅，也包括购买二手房。也就是说，一套房屋被交易多次时，每一次交易都要征收一次房产税。可见，这种对交易环节征税的房产税似乎更符合商品税的特征，而不是典型的财产税。这种做法不仅不符合国际做法，而且一旦推广具有这些特征的房产税，可能还会带来事与愿违的效果。

1. 许多国家都把房产税视为财产税的一种

美国各地方政府以包括住宅（residential）、商业性用房（commercial real estate）和工业性用房（manufacturing real estate）在内的所有存量房产作为房产税的课税对象。他们指派专门的官员对所有房产的价值进行评估，以低于市场价格的评估价格作为计税依据。可以说，将房产税纳入财产税的范畴，这是大多数国家采取的做法。在这一点上，中国应该顺应潮流，向世界发达国家学习。

2. 相对于财产税，商品税有其自身的缺点

如果不注意这点而贸然推广具有商品税特征的财产税，会带来事与愿违的效果。目前我国对个人营利性用房征收房产税，主要是基于调控房地产市场的需要。但是需要注意的是，商品税容易转嫁。即卖房者完全可能通过提高房价的方式将房产税转嫁到买房者的身上。更何况作为中国家庭的刚性需求，房屋的需求量不容易因房价浮动而变化。因此，买房者有可能面临比没有房产税时更高的价格。另外，上海、重庆两市采取“既往不咎”型的房产税，容易使其他城市的居民产生除了独栋别墅以外的存量房产无需纳税的心理预期。于是，那些有购买能力的人们纷纷出钱购买房产，尽快完成产权交易，避免以后成为纳税人。

所以，笔者认为，中国的房产税还是应该维持财产税的特征。当然，我们也必须认识到，立刻对所有的房产征税是不现实的。毕竟对占据人口大多数的中低收入人群来说，购房压力已然很大，再加上房产税恐怕不堪重负。我们可以先从高收入人群开始，除了对新购的别墅、高档住房征税，对于现存的所有别墅和交易价格在平均交易价格一定倍数以上的高档住房征收房产税。

（二）加强各地方政府的税收征管制度，包括房屋登记制度、评估制度等

事实上，即使上海、重庆两市借鉴美国房产税制度，规定对所有存量房产征收以评估价值为计税依据的房产税，恐怕现在也没有完善的征收制度作为支撑。美国房产税制度有非常完善的评估程序。各地政府内部一般都有专门的评估官，规定一定的评估期。为了简化程序，只有构造复杂难以评估的房屋才会进行实地检查，一般简单的房屋直接以电子邮件的方式通知评估价格。与此同时，为了保证评估价格的准确性，还规定了评估、重估、复审、起诉等一系列程序。

显然现阶段我国并没有完善的房产税征收制度。因此，如果想要进一步在全国推广房产税改革，征收具有财产税性质的房产税，我们必须努力建立完善的房产税征收制度，争取做到以下几点。

1. 建立有效的信息共享机制

税务机关需要同房产管理部门、户籍管理部门加强协作，互相配合。房产部门在办理房产登记时，首先要对上一任所有权人缴纳房产税的情况加以核查，要求其出示纳税凭证，否则不予以办理过户。再次要对新所有权人提供的各种证件进行检查。在进行房屋登记时，要准确填写房屋的各种情况，包括所有权人、房屋地址、面积等等。当所有权人发生变化时，应及时通知税务机关更改纳税人。同样，户籍管理部门在办理户籍登记时，要详细记录房屋内常住人口的情况并加以核实。当房屋内的常住人口发生变化，即迁入或迁出时，应该及时向税务机关通报，便于他们重新计算免税面积。

2. 完善现有的房屋评估体系

首先，各地税务机关内部可以成立专门的房屋评估部门，对于评估官实行上岗前培训制度，每年或每几年进行一定的考核。当然，为了节省资源，也可以筛选、培养现有的房产评估公司建立评估机构体系。其次，制定一套完善的评估程序。由于房屋的价值变化不大，虽然没有必要每年都评估，但也要根据实际情况确定具体的评估期。对于一般的房屋，税务机关可以根据房产登记上的面积、地段、户型等信息估价，也可以要求纳税人提供照片作为评估依据。但对于构造比较复杂的房屋，税务机关应划片派专人实地查看。除此之外，如果纳税人对于税务机关的评估结果不服，允许他们要求重估、提起行政复议、行政诉讼等。

3. 加强税务机关的网络建设

由于我国房产税的征收方式为自觉申报、自觉缴纳，税务机关可以通过手机短信、彩信甚至电子邮件的方式通知纳税人缴纳房产税并告知他们不按时缴纳的后果。

（三）税率需要进一步调整

我国房产税税率总体来说是偏低的，即使是最高的边际税率也才刚刚超过1%。也就是说，对于全款100万的房子，扣除一定的免税面积之后，只缴纳不到1万的税款。这种对于应纳税人群而言“不痛不痒”的税款恐怕是没有什么意义的。而美国的房产税，有不少州的税率都超过了1%，威斯康辛州达到了1.55%[5,p6]。

可见，要对房产税税率调整，首先要提高税率。至于提高到什么程度，还需要政府进行深入调研。其次，在确定税率的方式上，由于中国幅员辽阔，各地生活水平相差不少，由中央统一制定税率的方式恐怕是不现实的，也是不公平的。可行的办法是，由中央定一个税率的范围，具体的税率制定权下放，由各地人大及其常委会根据当地经济水平自行规定。最后，我们可以学习美国，不要将税率定死，而是每年根据实际情况进行一定的调整。以New York为例。纽约市房产税率适用周期从当年的7月1日到下一年的6月30日。有关机构一般会在每年的11月份左右公布本纳税年度的税率[8]。每年的税率都会有所变化，或增长，或降低。而变化的依据就是每一纳税年度政府的财政收入情况。如果政府的财政收支存在盈余，一般就会调低税率，相反就会提高税率。我国完全可以借鉴这种方式，即各地人大及其常委会不需要通过颁布规范性法律文件直接将税率定死，可以根据每年地方政府需要的财政收入对税率进行调整。

（四）需要进一步完善保障性住房体系

正如上文所述，开征房产税的意义之一，就是为了促进分配公平，而政府增加财政收入的目的应该是为了提供公共服务。美国就存在一种“利益理论”（benefit view），即认为所谓的“税”可以看作是有效使用公共服务的代价。这在中国同样受用。重庆、上海两市就在它们各自的暂行办法中规定，征收房产税所得将用来建设保障性住房。因此，在进行房产税改革的同时，应该进一步做好保障性住房建设工作。

1. 要保障低收入人群的住房问题

为了切实履行政府的承诺，政府必须继续大规模地建设城市公租房、经济适用房、农民工公寓等。除了要加大建设规模外，政府还需要对审查申请工作严格把关。各地政府应该对哪些人有资格申请保障性住房给出明确标准，比如在该城市没有任何住房，工资收入处于什么范围等，尽可能杜绝开宝马住经济适用房的现象。

2. 各地政府应该保障中等收入群体的基本住房

政府每年在审批、出让土地使用权时，应该注意保证普通住房建设用地的数量。对于别墅、高档住房建设用地，需要注意“适度”，这样可以保证市场上普通住房的数量，避免房价因供求紧张上涨的现象。

毕竟1986年颁布施行的《房产税暂行条例》没有对非营利性用房征税，现在政府的征税行为如果不能真正做到取之于民用之于民的话，很容易使纳税人对新颁布的法律规范的合理性产生质疑，可能对税收产生厌恶和排斥，进而发生大量的偷漏税现象，加大税收征管成本。

[1] 贾康.“十二五”中国税制改革展望[J].国家行政学院学报,2011(4):37-42.

[2] 王锲夫.重庆房产税改革立法探究[J].公民导刊,2011(3): 23-24.

[3] 刘佐.中国“十二五”税制改革初步展望[J].山东经济, 2011(3):5-14.

[4] Elliot Pollack. The property tax isn’t so bad after all[J]. New York Real Estate Journal, March 2006: 29.

[5] J. SCOTT MOODY. State and local property tax collections[R]. Tax foundation special report, October 1999: 1-6.

[6] Rick Olin. Property tax level in Wisconsin[R]. Information paper. January 2009: 1-9.

[7] Neal Gerber, Eisenberg L L P. City of Chicago to be reassessed for property taxes in 2006[R]. Real estate tax alert, March 2006: 1-2.

[8] Richard Fortmann. New York City releases 2009/10 real estate tax rates[R]. Stroock special bulletin, November 2009.

（责任编辑、校对：王学增）

A Discussion on Real Estate Reform: A Comparative Study of China and the United States Real Estate Tax

DING Qin-yi

(School of Law, Fuzhou University, Fuzhou 350025, China)

With the price of real estate going up in recent years, it is hard for government to control the real estate market. In 2011, Shanghai and Chongqing released the normative legal documents, starting to reform the real estate tax. The regulations have caused heated discussions. Above all, compared with the developed countries like the United States, there are many questions about our real estate tax in order to prefect our real estate tax.

real estate tax; property tax; objection of tax; tax basis

F812

A

1009-9115(2013)03-0124-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2013.03.031

2012-12-10

丁沁怡（1989-），女，江西九江人，硕士研究生，研究方向为国际经济法。