政企合作，利益返还与县域农村经济发展——白沙县发展竹产业的案例研究

张尔升， 李 旦

（海南大学 经济与管理学院，海南 海口570228）

一、引言

全球金融危机爆发以来，县域经济的发展越来越引起社会各界的关注，在中国产品出口受阻，中小企业大面积不景气的条件下，扩大内需尤其是扩大农村内需是保持中国经济平稳增长的现实选择，因为壮大县域经济是增加农民收入增长的核心，从而提高农民的消费水平，进一步启动和活跃农村市场，促进整个国民经济增长。

产业结构调整时促进县域经济发展的核心，也是提高农民收入的重要手段，经典的和近期的文献论述证明了这一点。在促进县域经济增长方面：赫希曼、罗斯托都认为产业结构的调整具有关联效应与扩散效应，可以推动经济增长；［1-2］钱纳里也认为生产结构转换是经济增长的重要内容，［3］国内学者对此也多有认同，苏东水（2007）认为，产业结构的高变换率会导致经济总量的高增长，地区产业结构优化将促进经济快速发展；［4］郭克莎（1999）认为，产业结构过去是经济增长的产物，又是未来经济发展的基础动力和关键因素；［5］中央农村工作会议（2003）也曾强调：加快农村产业结构调整，在资源条件好、区域优势明显的主产区构建具有国际竞争力的产业带。在提高农民收入方面，已有文献用定量分析和实证分析证明了产业结构调整对农民增收的贡献，如张建武、李国祥（2000，2005）实证分析了农业产业结构调整对农民增收的效应；［6-7］陈婷婷（2007）实证分析了1990年以来安徽省农村产业结构调整对农民收入的效应，结果表明：农业产业结构调整对提高农民收入有直接的影响；［8］杨烨军（2008）运用Granger因果检验研究江苏省农业结构调整与农民收入增长的关系，得出了农村产业结构调整促进了农民收入增长加快。［9］张瑞黎（2010）根据新疆1978—2008年的数据实证分析了新疆农业内部结构的变动与农民收入增长的相关性，结果表明：农业结构调整对提高农民收入有直接影响。王小平（2011）用灰色关联法、回归分析法证明农业产业结构调整可直接增加农民收入。［10］

其实，农村产业结构调整包含两重含义，一是种植业内部结构调整。目前，从种植业内部看，农产品种植比较分散，通过内部调整，按区域优势原则，布局于各自最合适的地区，以充分发挥其比较优势；二是大力发展农村二、三产业，推动农业产业化发展。

推动农村产业结构的有序调整，仅依靠市场机制的自发力量是不行的，必须依靠政府实施科学的经济规划和全面的干预。需要指出的是：在经济欠发达地区，农民的市场观念淡薄，缺乏大局意识和战略眼光。调整农村产业结构，发挥政府的职能效果可能更好。但是政府的力量也是有限的，这又不得不借助企业的力量来完成，实行政企合作。在现有研究政企合作的文献中，主要侧重于小城镇建设和土地开发，涉及到促进农村产业结构调整和提高农民收入部分较少。

本文以政企合作为切入点，探讨在政企合作模式下如何调动农户参与农村产业结构调整，提高农民收入的问题，在讨论中引入法律学的利益返还概念（不仅仅是法律学上的概念）。本文研究的问题是：（1）政企合作机制如何形成的？是否有可以借鉴的模式？（2）在政企合作模式下，政企如何发挥各自的优势，惠及农民这一弱势群体，形成对农民的利益返还机制？（3）政企合作模式还要解决哪些相关问题？本文通过案例研究对此进行一一解答。

二、文献回顾与经验借鉴

政企关系长期以来既是改革的难点，也是学者们研究的热点问题之一。早期的研究重点是管理被管理的问题，近期的研究重点则在政企的合作关系，然而政企合作有无经验可供借鉴，学者们也是见仁见智、莫衷一是，以下对此进行梳理。

1.政企关系及其模式

按照经济学的分析范式，在市场经济条件下，政府与企业是管理与被管理关系，那么两者关系如何摆正？相关研究主要从两个方面展开。

（1）关于政企关系

西方学者的研究有三种观点：①亲市场论，以亚当·斯密为代表，这种理论认为：政府的作用仅限于为市场交易提供法律基础和极端市场失灵情况下所缺失的产品。②国家推动论，以加尔布雷斯为代表，这种理论认为：市场失灵在发展中国家较为普遍，客观经济调控可以作为市场失灵的替代机制。③市场增进论，这种理论认为，政府的政策职能在于促进或补充民间部门的协调能力，而不是把政府和市场单纯地看作相互排斥的替代物。

（2）政企关系的模型

许多学者对政企关系的模型进行了种种探讨，其中青木昌彦探讨的三种模型被广泛认同。①规则依附型。它以美国为代表，主要特征是以法律为基础，企业对政府有较大的谈判能力。②关系依附型，以日本为代表，政府通过政策对企业进行诱导控制。③权威依附型，以东南亚国家为代表，其特征是高度集权型，政府有很大的权力，企业对政府讨价还价能力极小。

2.政企关系演化及政企合作

随着改革的深入，政企关系发生了微妙的变化。管理与被管理关系也变得更复杂起来，县市级政府更为明显。一是县市级政府的角色发生了变化。张成福、党秀云（2001）认为：县市层级的地方政府在经济发展中扮演着发展型政府与企业家政府的角色。［11］黄岩、吴克昌（2005）从地方统合主义的分析视角，认为地方政府致力于可提供帮助区域内的企业，以达到创造利润充实地方财政税收的作用，地方政府如同工商一样，以创造利润最大化心态，注入行政资源发展企业。［12］陈荣富（2007）更是认为：县级政府在经济发展上扮演着如同总司总部的角色，掌握着提供企业金融信贷、调节税率与原料物资供应，转移以及促成产业升级、建立市场销售渠道的行政资源。由于县级政府可透过参与乡镇村级的企业合作，将许多行政资源注入生产营销过程中，让企业得以保持市场竞争优势。［13］

二是政府与公（私）企关系更加紧密。丁煌（2004）认为，私企与政府是侍从关系：私营企业主在经济活动中，有赖于地方政府提供稀有原材料、资金融贷、市场资讯，往往使企业产生对政府的依赖关系。［14］刘祖云（2004）则认为，企业与政府是共生侍从关系：一方面地方政府持续与企业合作取得经济发展，另一方面，企业凭借提供政府收入而会与政府讨价还价，得到更多的经营自主权，政企紧密结合形成关系网络。［15］沈荣华（2006）进一步分析了政企紧密关系的益处：认为政企对等关系对于政企网络结构转化而言，将有利于网络与市场结合，增进彼此效率的提高，以促进经济发展。［16］

市县级政府与企业关系的紧密在特殊条件下可能促成政企合作。一般说来，政企合作是指政府引进有实力的企业，解决共同事项，以实现各自的价值目标。政企合作对于解决农村经济发展中的一些问题可能更加有效。从理论上说，农业生产不仅关系到农业本身，而且关系到13亿人的吃饭问题和国家的安定团结，它在某种意义上有公共产品的性质，而在公共产品的供给上，市场和政府都是失效的，政企合作可能发挥更好的作用。从实践上说，农业生产不仅面临很大的自然风险，而且还面临很大的市场风险，由于单个农户的生产规模小，其风险自身根本无法化解，必须依赖外部的力量，而政府可用的手段就是财政政策，但是财政政策不可能化解农民的一切风险，还必须借鉴企业的力量，帮助化解农民的风险。因此，政企合作通过发挥各自的优势，在化解农户风险、增加农民收入方面发挥更加积极的作用。需要强调的是政企合作必须以政企分开为前提而不是政企合一。

3.政企合作的经验借鉴

政企合作不仅是可行的，而且国内外有一些成功的案例可借鉴。它体现在两个领域：一是在制造业领域，培植支柱产业，以日本为代表，日本在造船业、机床工业、九州煤矿的关闭、计算机和电信业四个领域开展政企合作，尤其在造船业上最为典型。日本政府集中力量扶持10家最大最强的公司成为世界级大公司，在政企合作过程中，船舶局发挥了很大作用，其在日本国内动员了现有的人力物力实现了最大限度的合作。众所周知，日本的企业是私人企业，如果仅靠私企的力量是不可能快速提高国际竞争力的，假如日本的政企关系只停留在政企分开状态，是不可能形成现有国际竞争力的。将政企关系发展到政企合作的高度，才实现了这个目标。二是在农村经济领域，加快城镇化步伐，国外的以韩国的新村运动、日本的造村运动为代表，国内的以佛山的松岗镇、成都的三圣乡城市化改造、武汉的柏杨农场城市化建设为代表，它们在政企合作方面都取得了显著的成绩。

综观上述文献，对政企关系研究的文献较多，对政企合作的文献较少，即使是政企合作的研究文献，也仅限于政府与企业之间“风险共担，利益共享”的合作模式，政企合作的案例也限于此，并没有涉及对产业或区域经济发展的推动。基于此，本文尝试系统地、多维度地考察如何通过政企合作推动产业和区域经济发展。本文的资料来源于笔者的调查、访谈，部分来源于网络资料。

三、研究方法与数据来源

本文采取座谈会和访谈为基础的单案例的质化研究方法，通过对研究对象和相关人员的直接接触，深入了解实际情境发生的事情，试图寻找一个认同度较高的理论分析范式，解释政企合作的路经依赖和对农民增收的作用机制，但这种研究有两个困难：一是研究对象是政府指定的，具有一定的敏感性，无论是基层干部，还是企业代表和农户，其表现可能不够真实，带有某种修饰成分。二是本文案例选择的地域和产业具有特殊性，无法判断典型性和普遍性。

为了解决这些困难，本文采取以下措施，尽可能获得相对真实的信息：一是本文的访谈对象除了政府指定者之外，还随意访问了一些农户，形成一种信任的陌生人状态。二是采取半结构化开放式访谈，尽量突破原调查提纲的限制。三是对记录资料和网络资料仔细研究，反复对比，以确保数据具有一致的结构与质量。

本文的资料来源：会议座谈，访谈，直接观察的记录资料，网络资料，并通过手工对资料进行了整理，然后进行开放式编码（见表1）。

表1 资料编码表Tab.1 Session encode

四、案例背景与模型提炼

1.案例背景介绍

白沙县位于海南岛中部偏西，是一个黎族苗族少数民族聚居的山区农业县，全县10个乡镇，77个村，434个村民组，全县农用地276.6万亩，占全县土地总面积的87%，其中耕地13.3万亩，全县农业人口10.3万人，占总人口的79.4%。长期以来，白沙县农业以水稻、橡胶、甘蔗等老三样为主，农业发展比较落后，效益较差，农民收入增长缓慢。白沙县由此成为国家级贫困县。当地部分农民为了脱贫致富，急功近利，出现了严重的滥砍滥伐现象，结果农民收入不仅没有富裕起来，反而造成生态环境的恶化。其实，白沙县农村经济发展缓慢的原因在于缺乏地方特色。白沙县市一个典型的热带山区，气候和土壤非常适合竹子的生长，历史上有种植竹子的传统。竹子生产周期短、价值高，竹产业是白沙县的特色产业。白沙县又有许多坡地等五边地。房前屋后的零星土地可以利用，有一定的资源优势。因此，发挥资源优势，发展特色产业，转变农民观念，则是发展农村经济提高农民收入的根本。于是，白沙县将竹产业作为特色产业，2003年开始在全县范围内大力推广。经过几年的发展，竹产业给白沙县至少带来两种效益：一是提高了农民收入，根据资料测算，种植竹子的农民，年收入平均增加930元，按照目前的种植规模全县农民收入增加400多元，占农民人均总收入的15%。二是实现了生态效益、经济效益和社会效益的统一。从生态效益来看，竹林在保持水土、防风固沙、涵养水源、调节气候、净化空气、美化环境等方面比一般林木更为显著，它可以多释放35%的氧气，1株竹子可固定6立方米土壤，1公顷竹林可蓄水1000吨，按16000亩竹林产业的生态效益估算，可产生蓄水效益、保土效益、增氧效益合计生态效益总值2504.6万元／年。从经济效益来看，营造1亩竹子可持续产生经济效益57年，亩累计总产值达23.3万元。从社会效益来看，竹产业能有效联结工业农业的发展，使工业农业发展融为一体，大力发展竹产业，不仅可以为造纸工业提供生产原料，还可以带动竹木加工制造业的发展形成新的产业链，有力促进传统林业向现代林业转变和跨越，推动县域经济发展。

白沙县发展竹产业探索了一种政企合作的新模式，县政府与百富源公司通力合作，发挥各自优势，合力做大做强竹产业并推动其良性发展，形成农民增收的长效机制。

2.政企合作的前提条件

农村特色产业的发展离不开政府的调控，但仅仅依靠政府的力量是不够的，必须动员企业参与，实行政企合作，共同化解特色产业的风险，并实现合作共赢。然而在市场经济条件下，政府和企业都不是万能的，虽然各自都有优势，但各自也都有短板，目标愿景也各不相同，通过政企合作，使各自优势呈加法效应，劣势呈减法效应，目标愿景乘法效应，这就是政企合作的前提条件。

表2 白沙县竹产业发展的政企合作的前提条件Tab.2 Prerequisite for cooperation between government and enterprise of development of bamboo industry in Baisha County

由此可见，发展竹产业为政企合作创造了良好的条件，政企合作者有助于推动竹产业的发展，是农民真正受益。农民既享受到政府的各项优惠政策，又得到企业的大力扶持，农民收入提高有了坚实的基础。

3.政企合作模式的雏形

有人认为：在一个国家和社会的正常运行中，政府和企业是两个最基本的行为主体，二者合作对于促进区域发展有着重要的作用。白沙县在发展竹产业过程中，通过政企合作，尝试性地将一部分行政资源注入企业生产营销过程之中，让企业保持市场竞争优势，同时，将一部分行政资源注入竹产业发展过程中，使竹子种植户得到更多的实惠。白沙县经过几年的探索，政企合作的雏形基本形成。

图1 政企合作模式Fig.1 Mode of cooperation between government and enterprise

4.政企合作的推进机制

白沙县发展竹产业的政企合作是通过四个环节推进的。①政府引进有实力的公司。白沙县政府引进的百富源公司是海南一家大型农业开发公司，该公司实力雄厚，在竹产业选苗育苗方面有技术优势，在竹笋加工方面有一定的经济实力和技术实力，在国内外技术合作方面有一定的基础，在开拓竹产品国内外市场方面有一定的经验。正是因为白沙县选准选对了企业，政企合作才得以顺利进行，合作绩效才令人满意。②企业的活动纳入政府的规划。在政府制定的竹产业发展的总体规划中，除了对百富源等加工企业减税免税外，还将部分企业活动纳入政府规划，如保价收购、技术培训，使政企合作从形式合作走向实质合作。③政企合作撬动银行信贷资金。主要体现在：政府用1000万元作贴息，使农民获得7700万元的小额信贷资金指标，然后，企业与农民签订协议，农民将指标让渡给百富源公司，而百富源公司再将指标交给银行，百富源公司可获得8亿的银行信贷资金，农民买苗、买肥和其他生产资料的用款由百富源公司保障供给，这样，竹产业的资金缺口基本可以弥补了。④政企合作共同化解农业风险。主要表现在：政企用两条腿走路的形式化解农业风险，政府用财政手段（减税免税、贴息），企业用市场手段（免费指导、保价得利、比例利率）合力化解农业风险，并取得显著的效果。政企合作的形成机制见下图：

图2 政企合作的推进Fig.2 Promotion of the cooperation between government and enterprise

5.政企合作模式的特色

与土地开发小城镇建设的政企合作模式相比，白沙县竹产业发展的政企合作模式的特色是：①农户是直接的受益者。政企合作的重点是发挥各自的优势，推动竹产业发展，而农户参与竹产业开发，既产生了投资少、见效快、收益高的效果，又得到政府和企业两个方面的优惠。产生多种受益，所以农民收入提高很快。可见，政企合作有坚实的基础。②企业发挥了核心作用。农业产业化的核心就是提高农产品的技术含量和对农产品进行深加工。百富源公司恰恰做到了，在技术上，百富源公司为客户提供选苗、育苗的技术支持，并派技术人员实地到田间进行技术指导，手把手教农户种植竹苗。同时，依靠自身的科技实力，对竹产品进行深加工，使竹产业的产业链条得到有效的延伸，并实现多层次加工多环节增值。由此，使政企合作有很大的动力。③政府扮演了重要的角色。农业生产仅靠市场机制的自发作用是不行的，必须发挥政府的作用，白沙县在推动竹产业发展中，政府扮演了重要角色。首先政府进行了有效的引导，通过广泛有效的宣传，使农民提高了认识，转变了观点，由被动接受变为积极主动参与。其次政府进行了有力的推动，通过制定科学的规划，对竹产业进行合理的布局，加快了竹产业发展的步伐。再次，政府进行了积极的扶持。通过使用上级政府划拨的中部资金、异地资金、扶贫资金，扶持竹产业发展，政府使用国家扶贫资金向公司购苗，免费向农户发放，利用政府贴息减轻农户的贷款负担，并争取银行在小额贷款上给农户资金上的支持。由此，使竹产业发展产生了规模效应。

五、数据分析与模型匹配

发展特色农业的关键是动员农户的广泛参与，充分调动农户的生产积极性，实现这一目标，仅靠农户的一时热情，如果没有相应的利益回报显然是不合逻辑的。白沙县通过政企合作，形成了对农户的利益返还机制，从而调动了农户的积极性，推动了竹产业的发展。

1.政府的返还机制

经过30多年的改革开放，我国经济总量已经迈上一个新的台阶，经济发展已经进入工业反哺农业的阶段，同时，随着政府财政收入的不断增长，财政能力不断增强，政府有能力对农民进行利益返还。白沙县经过几年的探索，在发展竹产业中初步形成了对农户的利益返还机制。

（1）直接返还。即政府把增加财政支出的一部分资金直接返还给农户。主要措施是：①资金扶持，政府用财政资金向农业公司购买竹苗，免费发放给竹子种植户。②财政补贴。凡是竹子种植户的银行贷款，财政一律给予贴息。③直接奖励。为了鼓励竹产业的发展，政府对竹子种植户直接奖励，50亩以上奖励500元，100亩以上奖励2000元，500亩以上奖励5000元，农民自己种一株奖励2元。

（2）间接返利。即政府通过财政政策的调整对农户进行利益返还。主要包括：①地租减免，对于农户开发荒山荒地坡地种植竹子，地租租金减免30%，对于投资竹加工基地的项目，地租租金减免20%。②所得税减免。适当减免竹加工企业所得税，从事竹子竹笋加工的新办企业根据经营期限减免所得税。③建立竹产业示范基地，鼓励私人企业投资竹产业。

2.企业的返利机制

百富源公司作为农业产业化的龙头企业，在发展竹产业过程中，初步形成了对农民的利益返还机制，即将公司在高端领域创造的价值以不同的形式返还给农户，从而惠及了农户，树立了企业的良好形象。

（1）免费培训。与传统农业相比，现代农业的发展需要高素质的农民，对农民培训势在必行，而农民由于受经济条件的限制，无力支付培训费用。百富源公司在竹产业发展中，对竹子种植户实行免费培训。截止2010年，培训35期，培训了3500人次，省外培训2期，100人次。公司与政府合作，由政府组织农户，公司技术人员集中授课，使农户节省了一笔可观的培训费用。

（2）免费技术指导。特色农产品的生产要求很高的技术含量，农户获得高质量的技术服务，往往需要支付高昂的成本。百富源公司在发展竹产业过程中，对竹子的育苗施肥免费进行技术指导，每年派35人深入田间地头进行技术服务，使农户节省了一大笔技术服务费用。

（3）保护价收购。它是百富源公司对农户进行利益返还的重要形式，在实际操作中，保护价往往高于市场价，不仅有效降低了种植户的市场风险，也使种植户有了稳定的销售渠道和稳定的收入来源。

六、政企合作促进县域农村经济发展的机制

政企合作是基于弥补市场缺陷和政府缺陷的行为，不仅会带来交易费用的节约和行政成本的降低，而且最大化地扬长避短，生成新的体制而发挥重要作用。白沙县的政企合作模式，在促进县域农村经济发展方面起到了明显的作用。

1.竹产业发展进入快车道

产业的发展表现为产业的成长壮大和不断现代化，而政企合作制定产业发展战略，必然会促进产业的发展。白沙县在竹产业发展中采取政企合作模式，即政府将企业的发展纳入中长期规划，企业接受政府的宏观调控，政企合力将竹产业发展推入快车道。2007年白沙县种植竹子只有4万亩，收获2.4万亩，2009年种植8万亩，收获3.6万亩，2010年则达9万亩，收获4.6万亩，2007年白沙竹产业产值1.035亿元，2009年达到2.37亿元，增长2.29倍。竹产业的发展同时带动林业的发展，2005年白沙县林业产值1.4318亿元，2008年达到2.5188亿元，2010年达3.5751亿元，分别增长1.76倍和2.5倍，增长速度不仅高于传统农业的增长速度，也远远高于其他产业的增长速度。

2.农村产业结构得到了调整

农村产业结构不合理是制约农村经济发展的关键因素，而产业结构的调整既要依靠政府机制，也要依靠市场机制，政企合作可以充分发挥两种机制的长处，加快农村产业结构调整的步伐，白沙县的政企合作模式在促进农村产业结构调整方面发挥了显著效应。竹产业的发展首先带来了农业内部结构调整，改变了农业完全依靠老三样（橡胶、甘蔗、木薯）的传统。竹产业成为产业发展亮点和新的增长点。其次，带动加工业发展，2010年，百富源竹笋加工厂建成投产，该项目投资6000万元，年加工鲜竹笋6万吨，精加工竹笋1万吨，销售收入1.02亿元，税收500多万元，解决就业100多人，辐射加工点10个，再次带动运输业的发展，先后出现运输专业户100家，真正起到了接二连三的作用。

3.特色农业的经济效益显著提高

在联产承包制下，一家一户的分散经营使农户在市场竞争中处于极端弱势，特色农业也因无法形成规模而步履维艰。政企合作在某种程度上对此改进，政府可以通过正常优惠、资金扶持等手段激励特色农业发展。企业可以通过合作降低特色农业的市场风险，从而形成特色农业的规模效益。白沙县的政企合作模式使竹产业的规模效益显著提高。首先政企合作提高了竹产业的比较效益，白沙县的传统种植模式中，种植橡胶的经济效益相对较高，而竹子的种植效益远远高于此，根据笔者的调查，计算如下表：

表3 竹子与橡胶的经济效益比较Tab.3 Comparison between the economic benefit of bamboo and rubber

其次，政企合作使农户收入多元化，白沙县农民在传统的种植模式中，农户在土地上的收入只有销售农产品收入一项，而竹产业发展则使农户收入多元化，即出售竹笋、竹木、竹叶、竹编织品、打工薪水、竹产品运输共同构成的多元收入体系，农民收入也显著提高。

4.社会事业取得了长足的发展

政企合作推动了竹产业发展的同时，也推动了农村社会事业的较快发展，农村基本上告别了火烧村，不少农民盖起了小洋楼；农村的文化生活日益丰富多彩，农民自筹资金建立了文化室，业余球队、腰鼓队等；农村水利设施大大改善，形成了以蓄为主、蓄引结合的水利灌溉系统，抗旱能力大大提高；农村通信事业也同步发展，交换机总量已达万部，全县各乡镇全部用上了程控电话；农村的文明程度大大提高，农民法制观念不断增强，社会综合治理得到了改善，刑事案件也大大减少。

七、研究结论及相关讨论

迄今为止的许多文献和预期一般都认为农村产业结构的调整和农民增收必须依靠市场的力量，本文基于县域农村经济发展的视角，以竹产业为切入点，初步考察了政企合作的机制和效应，不支持这一判断和预期。本文的结论是：（1）政企合作可以弥补市场和政府的双失灵，农村经济的发展在某种程度上具有公共品的性质，完全依靠市场配置资源是失灵的，农村经济的发展同样讲究效率，完全依靠政府配置资源也会失灵。因此政企合作可以最大限度地发挥各自的优势，可以有效地避免失灵问题。（2）扶持弱质产业发展弱势地区成长必须发挥两只手的作用。在市场经济体制下，充分发挥市场机制的作用是必要的，但农业是弱质产业，农村是弱势地区，农民是弱势群体，为了促进公平正义，必须发挥政府的作用。（3）农民增收不能只躺在政府身上，通过产业规划和适当的方式将工商企业吸引过来，让工商企业承担更多的责任是一项现实的选择。

本文的研究结果显示：政企合作要有明确的目标和愿景，要有高度的社会责任感。因此，政企合作要建立牢固的合作基础和不断拓展合作空间，为此，有以下问题需要进一步讨论。

1.政府政策延续性和执行力问题

在政企合作模式中，政府处于强势地位，政策的制定和执行处于垄断地位，而产业的生成壮大成长是一个漫长的过程，它必然要求政府的政策保持延续性并且有较强的执行力。本文认为：政策延续性主要受两个因素的影响：一是宏观政策的调整，二是地方官员的更换。政策执行力取决于地方官员的素质和能力，在法制不太健全不太完善的条件下，形成政策延续性和较高执行力的机制是困难的，政企合作的基础和空间是不稳定的。

2.企业的可持续经营能力和带动能力问题

由于龙头企业在政企合作中发挥核心作用，那么龙头企业的可持续经营和带动问题则成为政企合作的关键。本文认为：龙头企业的经营活动面临各种风险，如果无法化解风险，可持续经营就会出现困难，龙头企业的带动能力取决于深加工能力和营销能力。如果这种能力差，带动能力弱，政企合作将难以为继。目前，白沙县带动竹产业发展的龙头企业可持续经营能力和带动能力都非常有限，从可持续经营能力看，抵御自然风险和市场风险的能力还不足，从带动能力看，龙头企业还比较弱小，只能深加工一种产品—竹笋，产量也较低，而浙江临安和安徽广德的同类企业则可以深加工系列竹产品，包括竹家具、竹工艺品、竹胶板、竹包袋产品等。可见，白沙县提高龙头企业的可持续经营能力和带动能力任重道远。

3.合作凝聚力和政企亲密度问题

政企合作的生命力取决于合作的凝聚力，而凝聚力的强弱在于合作双方的目标与愿景实现的程度。在现实经济生活中，政府目标与企业目标、农户目标是不一致的。政府的目标是社会效益、生态效益，企业的目标是短期效益和长期效益最大化，农户的目标是稳定的销售渠道和较高的销售价格。这些目标往往是冲突的。以往在协调这些目标时，都是政府作出一些让步，这样就侵害了社会公共利益。本文认为，协调这些目标的关键在于寻找最佳协调点和最大公约数。关于政企亲密度，本文认为，企业如果不与政府打交道，什么事都办不成，企业如果将赌注押在某个官员身上又会造成企业垮台，政企关系一定要寻找最佳结合点。

4.大型工商企业进入农业的问题

政企合作的前提是引进大型工商企业或有能力的工商企业进入农业领域，通过注入外部资金和技术扶持农业的发展。本文认为，依靠资本的力量改造小农，实现农业的规模经营和产业化经营是可以探索的。但是如果让小农成为企业的佃户而失去自主性，必然会导致小农破产。因此，在政企合作中，政府应重点扶持农村合作经济和集体经济的发展。

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