西北地区“三旧”改造规划的地方性研究——以宁夏石嘴山市为例

陈 曦，翟国方

(南京大学建筑与城市规划学院，江苏南京 210093)

一、背 景

“三旧”改造，即旧城镇、旧厂房、旧农村改造，是以存量建设用地集约节约利用为目标的土地更新工作。其最早发源于广东，由地方先实践探索再国家确认推广，自下而上地进行。2007年佛山市出台《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》［1］，开始地方层面的试水。后由省府总结，经两会以提案方式上报。2008年底国家发改委批复《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008—2020)［2］、国土部与广东省政府签署《国土资源部广东省人民政府关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》，代表国家层面正式认可在广东推行“三旧”改造工作。可以说，“三旧”改造的根在广东，无论是政策的提出、还是规划的编制，均以其广东省的地方实际为出发点和落脚点。因此，三旧改造规划在一开始便带有明显的地方化痕迹，各试点地区的规划也必然革去其地方化痕迹代之以本地的特征。

西北地区的“三旧”改造工作在宁夏试点，2011年9月国土部与宁夏签订《关于促进沿黄经济区建设和生态移民战略实施中推进国土资源工作合作协议》的省部合作协议奠定基调，进而自治区国土厅出台《宁夏回族自治区“三旧”改造工作方案》［3］规定改造框架，最后才是各地级市改造规划在细节层面上的修改补充，自上而下地实行“全面探索、稳步推进、封闭运行、结果可控”三旧改造探索。

东南与西北地域不同，广东与宁夏发展水平不同，佛山与石嘴山虽同为工业起家的城市，但其工业阶段也不同。地域区位、社会经济、发展阶段的不同必然导致“三旧”改造规划的差异。这个差异就是本文的关注点，即“三旧”改造规划的地方性。规划地方化的过程即是规划政策、理念与地方实践紧密结合的过程，因而对规划地方性的研究有重要的理论和实践意义。本文结合作者编制石嘴山市三旧改造规划的实践，通过对广东省佛山市三旧改造规划的对比分析，试图对规划地方性的概念、内涵、指标体系及其在具体实践中的运用进行初步研究。

二、地方性的概念及其构成

地方性源自地理学概念，原指在地带性和非地带性规律的共同作用下，自然地理环境由于局部因素引起的小范围的地域分异规律［4］。本文将其引申至国土规划领域，借以表达“三旧”改造规划的地域性分异。

无论是旧城更新乃至后来三旧改造［5］，城市的区位、经济发展水平、城市所处阶段、土地和空间等基底要素都与城市更新密切相关［6］［7］，地域差异是其明显的特征［7］。目前国内还没有研究“三旧”改造的地域差异的文章。国外有关于此的分类别的研究，如乡村更新中地域差异与政策适用［8］，地域差异明显的城市在政府更新举措、政策法规中的差异比较［9］［10］。

综合前面的论述，三旧改造规划的地方性，可以定义为由于城市基底的差异，如自然区位、土地条件、社会经济、地物景观、城市进程等因素的不同，因而使“三旧”改造表现出地域性分异。从而在运用国家同一改造政策时，在改造原因、改造目标、改造对象、改造的手段与方法上体现出地方性，以实现不同的改造诉求。

地方性的分析框架，由指标层和特征层组成(图1)。指标层负责基础资料的分析与相关指标的选取，主要可归为五类因子，即自然因子、土地因子、经济因子、地物因子、城市因子，对城市基底进行分析。特征层是对指标层部分指标的综合分析，能概括出本地“三旧”改造的基本特征。下面将基于本分析框架，以宁夏回族自治区石嘴山市为案例对西北地区的“三旧”改造规划的地方性进行初步的探讨。

图1 三旧改造地方性分析框架图

三、石嘴山市基本特点

石嘴山市地处西北内陆，位于宁夏回族自治区的北部，20世纪50年代因煤炭采掘加工而发展起来。同多数西北工矿城市一样，石嘴山市以计划经济理念领导建设的背景下，由国家统一规划布局形成。因此，相似的地理气候条件、计划布局、惯性化城市发展轨迹、重化工业的发展特征，使得石嘴山市在西北具有典型案例意义。

2012年，石嘴山市域面积5 310平方公里，常住总人口为74.16万，地区生产总值409.21亿元［11］。石嘴山市与广东省佛山市相比(表1)，其基本特征为:

表1 石嘴山市与佛山市城市基本特征比较表

第一，地区生态承载力较弱、地理环境限制城市扩张。石嘴山市属中温带干旱气候区，土地利用类型中，农用地以草地为主，未利用地以沼泽地、盐碱地、裸岩地为主，生态环境相对脆弱，地区承载力低。从地形地貌看，西北边贺兰山脉自然保护区横贯而出，东南边黄河、湖塘、田地铺陈开来，形成山河一隅、城田交错的基本布局，城市区与农用地、未利用地混杂交错，不适宜城市用地盲目铺开。

第二，“先工后城”的城市发展脉络。石嘴山市在城市发展主体与工矿企业主体的纠葛中，城市经历了“以工立城、以厂兴城、厂城分离”的发展路径。在发展初期，城市布局围绕工矿点展开，形成“城中有厂、厂中有村”的碎片化景观格局，其消极影响持续至今。在20世纪90年代随着国有企业改革等一系列经济体制改革的深入，城市的经济发展和空间布局逐渐与工矿企业的发展轨道相分离，城市按照城市内在的空间逻辑演变布局。时至今日，城市拓展到融合郊区农村、整合独立工矿区、优化城市格局的新阶段。

第三，处于工业化中期水平，资源依赖型工业需转型升级。2012年石嘴山市不变价人均GDP为4 426.50美元(2005=100，2005年汇率均值为8.19［13］)，以《中国工业化进程报告》［14］中以2005年人均GDP对钱纳里经济增长阶段的划分，石嘴山市处在重化工业阶段，工业对经济增长的贡献率高达75.2%，是支撑区域发展的关键因素。煤炭、电力、金属冶炼与加工、化学原料制造等，对资源性原材料依存度大，但随着国家节能减排政策和环境保护的刚性要求、以及资源消费的不可持续，传统产业亟待转型调整。自2009年始，石嘴山市进入国家首批资源枯竭转型城市名单，享受东北老工业基地产业转型的优惠政策，推行产业转型升级。

第四，城区功能需重新整合，工矿棚户区亟待改造。由于石嘴山市发展的历史背景，产生了“新—旧—新”的城市格局。区位较好、基础和公共服务设施较齐全的中心城区得到重新开发，开发便宜、没有拆迁改造负担、交通生态较好的城市近郊快速崛起，形成“新”的圈层。老住区、旧企业等集聚在城区外层，较之城区内层，其区位条件不理想以及基础和公共服务设施不足，较之外围，翻新改造成本过高，形成“旧”的圈层。

工矿棚户区治理是城市整合的重点。其产生源于“企业办社会”的历史背景，随企业而分布，或为城市郊区的独立工矿区，或分布在城区“旧”层。一方面，基础设施和公共服务设施配套不完善，棚户区居民在工作、生活、教育医疗方面已难以享受城市发展的均等福利。另一方面，限制了企业的拓展、升级、改造等发展空间，不利于工业园整体的功能整合、协调布局。

第五，存在土地权属国有的村庄组织。此类村庄组织以两种形式出现:国有农场和移民庄点。两者是硬币的“一体两面”，空间上相互交错，历史上渊源极深。移民庄点在宁夏称为吊庄，是自治区政府实施的兼具开发性和扶贫性的人口迁移工程［15］。在计划经济年代，将宁夏南部隆德县的人口迁至石嘴山大武口区，划拨潮湖农场等国有农场的部分土地，供移民从事工农业生产。

四、石嘴山市“三旧”改造规划的地方性探讨

规划的地方性，就是比较规划实践的地域性差异。下面基于石嘴山和佛山两个“三旧”改造规划案例［16］［17］，从改造原因、改造重点与切入点、改造内容与手法等角度分析探讨西北地区城市“三旧”改造规划的地方性(表2)。

表2 石嘴山市与佛山市“三旧”改造规划的差异性比较表

(一)改造原因不同

广东省实施三旧改造规划的原因在于解决土地供给不足的问题。导致其土地供给不足的原因主要有三个方面:一是土地开发强度大，即建设用地占城市总用地的比重大，佛山市为34.33%，东莞市大于40%，深圳市高达46%，综合考虑地区的生态承载能力，建设用地已没有再增长转化的空间;二是城市发展对建设用地的需求与城市可获得的土地指标不匹配;三是历史违法用地问题，以新增的建设用地指标冲抵违法用地的欠债，造成实际供给不足。

石嘴山市的土地开发强度较低，仅为13.60%，城市用地需求与可获得土地指标基本匹配，基本没有历史欠账问题。其之所以进行改造，是侧重于“三旧”的政策属性，即借助政策支持理顺工矿城市格局，走城市集约发展道路。其基于以下三点原因:一是地理环境的客观限制，地区生态承载力较弱的客观现实;二是资源枯竭型城市转型中涉及工矿用地的改造、棚户区的治理、城市区的更新等内容，需要“三旧”改造的政策支持;三是理清工矿城市背景下“城中有厂、厂中有村”碎片化景观，优化城市结构、完善功能布局。

(二)改造重点和切入点不同

1.改造重点

广东省的主要城市基本已进入成熟工业化阶段，第三产业成为经济砥柱，并以此要求城区功能重新整合。因此，其改造规划，以佛山市为例，以工矿厂企“退二进三”和城中村改造为重点。

石嘴山市在产业经济上还处于重化工业阶段，在城市规划上处于设立城市新区并由单中心向双中心转变的拓展阶段。因此，其改造规划以工矿棚户区的治理和城区功能整合为改造重点。

2.改造切入点

在佛山市的改造规划中，城市区的更新是“三旧”改造的枢纽，工矿厂企的“退二进三”和城中村改造皆绕此展开，并以此指导和明确后两者如何改造。

在石嘴山市的改造规划中，城市外围的独立工矿区改造是撬动城市“三旧”改造的杠杆，核心是引发的空间和人口的再分配，并以此协调旧城区和旧村庄的改造。

一方面，棚户区的迁出将腾出工业空间，便于城区工业的搬入和新制造业的布局，与原工厂区、周边零散的工业用地整合，形成边界清晰、布局统一、功能协调、管理一致的新型工业园区，完成旧厂矿的改造。另一方面，棚户区向城区的整合是城区人口机械增长的过程，拉动城市新区建设，与融合郊区农村的过程合流，引导旧村庄的改造;城区工业的搬厂入园，腾挪城区内部空间，与旧城区改造相协调、统一推进。

(三)改造内容与手法不同

1.旧厂矿的改造

佛山市的规划以“完全改变以消耗土地换取经济增长的发展方式”为改造目标，引导制造业向内地转移和淘汰落后产能是中心议题，旧工业改造与之紧密联系，发展生产性服务业，建设高新技术产业基地。石嘴山市的改造规划与此不同，其不能超越自身的产业水平和经济发展阶段，而是以产业转型升级为突破口，改变高耗能工业拉动产业增长的局面，代之以现代制造业、新材料工业为基础重构工业体系。

此在规划中的直接反映是“一二三”类工业用地的比重调整。佛山市的比重为7.28∶1∶0，基本为一类工业用地，三类工业用地不复存在;石嘴山市的比重为1∶0.73∶3.26，三类工业用地比重有所下降，但工业用地仍为主体。

2.工矿棚户区改造

佛山市也有棚户区改造，并多以“城中村”改造的形式出现。石嘴山市主要是工矿棚户区的改造，其规划有两方面的特色:一是鉴于工矿棚户区的治理、城区布局优化与工业园区整合升级是三个同步的进程，则不应单纯就棚户区寻求改造措施，而是统一规划“三旧”改造区域的整体布局，统筹公共服务设施和基础设施的配置。二是注重国家优惠政策的叠加运用。针对棚户区改造，国土部主导的“三旧”改造规划，住建部主导的城市和国有工矿棚户区改造规划，发改委主导的资源枯竭城市转型规划、全国老工业基地调整改造规划，石嘴山市皆名列其中，应用好国家有关优惠政策、编制相应实施规划。因此，在规划中能综合利用政策优势，共同解决棚户区的居民异地安置、原用地的工业化改造、工业园区功能的重新整合等问题。

3.旧村庄、国营农场、吊庄的改造

旧村庄的范畴不同。佛山市规划中，以权属是集体土地，类型是“城中村”为旧村庄的主要范畴。石嘴山市规划中，此类村庄数量很少、面积有限，不是改造的重点，与此相反，国有土地上的移民庄点和国营农场是主要对象。

对于国营农场来说，改造主体是拥有农场的大中型国有企业，主体单一、权属清晰并有较强的经济实力，非常适合于原土地所有人自主改造模式。不同于广东的“城中村”改造中，以引入社会资本、政府参与改造为主的改造模式。

对于国有土地上的移民庄点来说，更强调在规划、拆迁、安置过程中的政府主导作用，统一布局城市新区建设。以划拨土地、建设保障性安置住房的形式，置换村民原有的简易住宅，强调政府财政对公共服务设施的投入，实现村民居住社区化、公共服务市民化的目标。

五、结 语

石嘴山市“三旧”改造规划在充分调查了解市情的基础上，注重对城市地方性特点的研究，重视与城市总体规划、产业发展规划等有机结合，在宁夏回族自治区国土厅组织的评审会上得到与会专家一致认可，认为规划符合老工业基地实际情况，具有较强的实践指导作用。

鉴于石嘴山市在西北地区有一定的代表性，在“三旧”改造规划方面的经验教训对西北其他城市规划三旧改造工作有一定参考价值。比如说，对于与石嘴山市均为山河相间地形的西宁、兰州等城市，在改造中应注重地理环境和生态因子的限制作用;对于产业发展阶段、主导工业类型相似的兰州、白银、宝鸡、铜川等城市，应注意工矿棚户区改造、工业园区优化和城市规划调整的有机衔接，注意国家各项政策的综合运用;对于存在移民庄点、国营农场等国有土地上旧村庄类型的地区，如新疆地区等，虽历史成因和存在形式有所不同，但都应注意改造中政府投入和主导作用的发挥。

［1］佛山市人民政府.佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定［Z］.2007.

［2］国家发展和改革委员会.珠江三角洲地区改革发展规划纲要［Z］.2008.

［3］宁夏回族自治区国土资源厅.宁夏回族自治区“三旧”改造工作方案［Z］.2012.

［4］http://baike.baidu.com/link?url=ICoiXY8iesmXxNMKZjzbObV_EpLZchvRXovb1t_ZuURTsc7BkOYcRq1YVrviCwk 4ERQpjoyZUmp_L5cF3MgBjK.

［5］黄健文，徐莹.从“旧城改建”到“三旧改造”——对我国旧城改造的历程与相关称谓回顾［J］.华中建筑.2010 (11):146－150.

［6］杨永春，张理茜，李志勇，伍俊辉.建筑视角的中国城市更新研究——以兰州市为例［J］.地理科学.2009，29 (1):36－41.

［7］严若谷，周素红，闫小培.城市更新之研究［J］.地理科学进展.2011，30(8):947－955.

［8］孟广文，Hans Gebhardt.二战以来联邦德国乡村地区的发展与演变［J］.地理学报.2011，66(12):1644－1656.

［9］Ursic，Matjaz;Kriznik，Blaz.Comparing urban renewal in Barcelona and Seoul－urban management in conditions of competition among global cities［J］.ASIA EUROPE JOURNAL.2012，10(1):21－39.

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［11］石嘴山市统计局.2012年石嘴山市国民经济和社会发展统计公报［Z］.2013.

［12］佛山市统计局.2012年佛山市国民经济和社会发展统计公报［Z］.2013.

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［14］中国社会科学院.中国工业化进程报告［M］.北京:中国经济出版社.2007.

［15］王安忠.宁夏南部山区移民吊庄模式和效益分析［J］.宁夏社会科学.1998(2):40－44

［16］佛山市人民政府.佛山市“三旧”改造专项规划(2009－2020)［Z］.2009.

［17］石嘴山市人民政府.石嘴山市市辖区“三旧”改造专项规划(2012－2020)［Z］.2013.