新疆吉木萨尔县农村基层干部队伍建设调查研究

李艳荣

（新疆社会科学院民族研究所 新疆 乌鲁木齐830011）

基层组织建设是新疆稳定和发展的关键环节，而加强基层组织建设的关键是农村基层党员干部队伍的建设。2014年，笔者两次跟随调研团队前往新疆吉木萨尔县6镇3乡对农村基层干部队伍建设进行田野调查，通过访谈、座谈、观察、问卷（共发放问卷675份，回收问卷653份，有效问卷596份）、资料收集等方式获取了大量一手资料。

一、吉木萨尔县农村基层干部队伍建设现状

吉木萨尔县总面积8 848平方公里，人口14.2万，有6镇3乡，56个行政村，397名村干部。目前村干部35岁以下26人,占比例为6.1%；35～45岁116人，占比例为27%；45～59岁的有269人，占比例为62.7%；60岁以上的有18人，占比例为4.2%。初中以下学历的有31人，占比例7.8%；初中学历的有276人，占69.5%；高中学历的有63人，占15.9%；大专以上学历有27人，占6.8%。男性330人，占83.1%；女性67人，占16.9%。

在实际工作中，吉木萨尔县为加强基层干部队伍建设采取了一些举措。加强党员干部培训力度，加强村（社区）、乡镇干部队伍建设，改进大学生村官考核管理办法，提高干部报酬，从县直各部门选派468名驻村（社区）干部，实现村（社区）全覆盖。关于村上书记的选拔任用，吉木萨尔县也采取了一些措施，如选拔军转干部退役军人担任书记，推选乡镇上愿意到村上工作的退居二线的干部担任第一书记，或者把县上准备提拔的优秀青年后备干部选拔到村上做第一书记，再者是乡镇的领导班子成员挂村上的第一书记。从县直单位、乡镇选派一部分机关干部到经济发展滞后村、矛盾多发村或维稳状况比较复杂的一些村上担任第一书记。这些措施取得了一定成效，但并没有从根本上解决农村基层干部队伍建设存在的问题。

二、吉木萨尔县农村基层干部队伍建设存在的问题

1.农村基层干部队伍结构不合理。（1）村干部年龄结构没有形成梯队。现在村上的党支部书记和普通村干部45岁以上的居多，年龄偏大。45～59岁的村干部所占比例达到63%，60岁以上的村干部占4%。这个问题在农村是比较普遍的，特别是在一些贫困村、重点村更为普遍。现在村级后备干部的储备非常少，一些村干部已经任职十几年没有人接替。这是一个比较突出的问题。

（2）村干部文化层次结构难以适应当前农村形势。初中学历的村干部占干部总数的69.5%，初中以下学历的占7.8%，而大专以上学历只占6.8%，村干部文化水平普遍偏低，对政策和法律的理解力和领悟力不够。村干部缺乏专业素质，思想观念比较陈旧，缺乏创新思想和先进管理方法，带领村民致富能力有限。另外，村干部组织群众的能力和发动群众的能力不强。农村部分领导班子比较薄弱，在调动村民发展经济过程中，班子的向心力、凝聚力不强。

（3）农村基层干部工资待遇和工作任务不成比例。村干部工资待遇低，是农村的贫困户，工作积极性不高。据2013年吉木萨尔县的数据，村书记、主任一肩挑的干部年平均工资1.3万元。按照自治区的要求，2014年大幅提高了村干部的工资待遇，“一肩挑”的村干部年平均工资提到2.2万元，而且根据村大村小、村上人口多少情况，村干部的工资待遇也不一样。

2.选人用人模式不健全。（1）选人渠道来源单一。随着社会主义市场经济的发展，新疆城镇化和农业科技化的发展，农村人员结构发生了较大变化，年轻人外出打工，村上留下的是妇女、儿童和老人。选拔基层农村干部仅仅局限于本村或本地方留守人员，“就地取材”的框框局限了村干部的选人渠道。

（2）用人模式不尽合理。一是大学生村官没有发挥应有的作用。目前大学生村官得不到重用，主要是留在乡镇上干业务，并没有直接参与村上管理，只是在村上挂个职。就大学生村官自身来说，他们没有自信，对自己未来的前途感到迷茫。虽然大学生村官创业政策很好，但是大学生村官对创业感到盲目。很多大学生村官不安心，大多数是2～3年就走人。二是乡镇工作任务和人员编制不匹配。目前乡镇工作量大，任务重，而人员编制不足，经常是一人身兼数职。在调查中了解到，有些乡镇领导最多的时候兼任29项工作，一个乡镇普通干事有时也肩负十几项业务，同时还要应付上级各种检查，工作压力很大。例如二工镇乡镇工作人员按比例应该是80人左右，目前只有40人。

3.基层干部的工作机制不顺畅。（1）乡镇部门干部和村干部之间职责定位不明确。一是村级班子工作能力弱，农村发展要依靠乡镇干部来推动。每个乡镇干部都有包村任务，乡镇干部要经常下村开展工作。实际上就造成了乡镇对村不是工作指导，而是直接参与其管理，无形之中增加乡镇工作负担。二是乡镇部门领导之间分工不是很清晰。上级部门在工作安排上对乡镇一把手职责过分看重。一些本来由职能部门、分管领导负责的工作，往往被上级以第一责任人的名义压在乡镇党政一把手的头上，再加上一些检查评比达标活动项目多、内容杂，上级又往往要求一把手亲自抓。导致一些工作不可能均衡、全面地推进。

（2）管理体制上不顺畅。乡镇干部的上升空间较小，工作压力大，工资待遇却比较低。为了改变现状，一些乡镇干部想方设法调离乡镇，从而造成乡镇干部队伍的不稳定。

4.对农村基层干部的培训教育不够。虽说村上每月都有“三会一课”，乡镇上也经常开会，县上对农村党员干部也有培训，但往往是念念文件、读读报纸，真正让农村党员干部拓宽眼界、思想发生变化的培训还是很少。对乡镇干部的培训限于乡镇内部培训多，系统培训少，业务培训少。对农村基层干部缺乏科学合理、扎实有序、完整规范、成熟的教育培训机制。

三、吉木萨尔县加强农村基层干部队伍建设的对策建议

1.建立科学合理的选人用人机制，不断优化农村基层干部队伍结构。（1）拓宽农村基层干部来源，选优配强村级组织领导班子。一是从乡镇、县（市）、州政府部门在编干部中挑选一批有文化、有能力、有作为的年轻干部充实到农村干部队伍中。将农村作为乡镇、县（市）、州部门培养选拔干部的锻炼基地，规定乡镇、县（市）、州后备干部必须有在农村（或社区）工作2年以上工作经历方可提拔使用，保证每个村每年有一名乡镇、县（市）、州下派干部深入农村开展工作，并在村里进行日常管理和年终考核，将其在农村的工作能力和现实表现，作为其升降去留的重要依据。二是聘用培养一批农村技术型人才充实村干部队伍。从社会上选聘一批政治素质好、业务水平高、热心农村工作的人员到农村工作，以解决农村干部中农业技术、计划生育、财会等技术性人才缺乏等问题。同时，对聘用人员中比较成熟、成长较快者，可适时安排到村上进行任职，以拓宽村干部的来源和渠道。三是从退伍军人、回乡青年、务工经商、退休干部中选聘素质好、文化程度高、能力强的热爱农村工作的人才，制定同工同酬的政治工资待遇优惠政策，吸引他们到农村工作。

（2）大胆培养使用提拔大学生村官。大学生村官不能只是在村上挂个名而实际上留在乡镇做业务工作，要让大学生村官成为名副其实的村官。可以通过这种方式滚动培养乡镇干部队伍。根据乡镇空编情况，有计划地拿出一定比例的名额，编制招考计划，上报县直有关部门，通过公开招考的方式，录用一批在农村工作一定年限的优秀大学毕业生到乡镇工作，充实乡镇干部队伍。也可以破格提拔表现特别突出、得到群众广泛认可的村干部直接到乡镇工作。吉木萨尔县已经提拔了2名这样的大学生村官，效果很好。

（3）建立县（市）干部和乡镇干部及村干部的流动机制。建立面向基层的干部培养链，加大城乡干部资源双向流动，全力打通农村基层优秀干部成长进步的绿色通道。以统筹城乡人才资源为目的，促进人才向农村流动，大力培育和发展农村人才市场体系。打破区域、行业和部门的人才壁垒，创新载体，搭建平台，建立健全城乡贯通的农村人才流动机制。一要建立县（市）干部和乡镇干部的双向流动机制。提升乡镇一般干部的上升空间，提升乡镇干部的待遇。二要建立乡镇干部和村干部的双向流动机制。提升村干部的上升空间，从而提高村干部的工作积极性。

2.强化保障机制，保持农村基层干部队伍的稳定。（1）提高基层干部的政治待遇。要特别关注农村基层干部的培养和成长进步，对实绩突出的村干部，除了直接提拔到乡镇部门任职外，也可采取“升职不挪位”的方式，可提拔为乡、镇（街道）行政副职领导干部。此外，坚持从村干部中招录乡镇公务员或事业编制人员。提升乡镇一般干部的政治待遇，合理地确定乡镇干部的职级，使长期在乡镇工作的优秀干部能够享受到与市、县直机关干部同等的政治待遇，使他们在政治上有奔头、工作上有干头。基层选拔年轻干部年龄应根据目前的现实情况适当放宽一些。

（2）提高基层干部的经济待遇。要着力建立健全农村基层干部岗位报酬集中统一发放，村干部要享有和国家公职人员一样的经济待遇，保证村干部工作有合理待遇、干好有发展前途及退岗有一定保障。设立乡镇干部交通津贴、通讯补贴等，以切实解决乡镇干部工作成本高、机关与乡镇干部之间待遇不平等问题。

（3）提高基层干部的生活待遇。针对乡镇干部经常下村工作、就餐难以保证等实际问题，为乡镇干部每月发放一定的下乡补助和生活补助，切实减轻他们的生活负担。

（4）建立村干部任后保障机制。设置一定条件，对于符合规定条件的村干部，解决三金或五金。对连续任职且政绩突出、不符合提拔条件的村干部可按任职年限进行一次性退职补贴。

3.加强教育培训，提高农村基层干部队伍素质。（1）加强农村基层干部专业知识技能培训。合理制定培训规划和计划，并采取多种形式开展任职资格培训和岗位培训、专业知识技能培训，着力提高村干部组织和领导农民发展经济、带领群众致富的能力。依托县（市）、州党校建立培训基地，设立专题培训班，组织专家编写专门的培训教材，每年对村干部进行培训，努力提高村干部的工作能力。

（2）加强农村基层干部职业道德教育培训。选择有效载体，开展形式多样的教育培训方式，比如定期召开村干部座谈，或者以某个节日为载体开展村干部事迹交流会，或者爱岗敬业演讲比赛，等等。对于刚到农村工作的年轻干部，要从思想上经常关怀，实际中给予指导和帮助。

（3）加强农村基层干部的交流和学习。要加强对新招聘的年轻村干部的交流培训，可以通过横向交流、外出参观考察等形式，学习工作经验，促使其尽快成长。要加强村与村之间的交流和学习，带领村干部到内地参观学习，也可加强与其他县市村干部之间的交流学习，以获得经验教训的共享、方法的借鉴，从而提高村干部的组织和带领群众发展致富的本领和能力。

4.加大农村后备干部的培育培养力度。要着眼于村级班子长远建设，着眼于强化培养、备而能用，切实解决村级干部队伍后继乏人的问题。要坚持德才兼备原则，注重村级后备干部的知识化、年轻化、能力化，加快推行“大学生村官”工程；同时与从退伍军人、回乡青年、务工经商者、致富带头人等当中选拔人才，并做好发展新党员的工作。要把村级后备干部的教育培训纳入村干部的教育培训总体计划，坚持备用结合，有重点地安排后备干部到乡、镇重要岗位锻炼。可以建立激励机制，鼓励回流人才回乡进行二次创业，为农村储备一批人才；也可以采取基层党组织和劳务输出中介组织合作的方式，有组织地输出部分青年农民到沿海发达的农村进行打工深造,为村级后备干部培养打基础。同时要抓好农村青年党员的培养工作，把农村党员队伍建设与基层干部队伍建设结合起来。

[1]袁华江.加强农村基层干部队伍建设的思考[EB/OL].http://dangjian.people.com.cn/GB/132289/8808067.html