试论环境公益诉讼运行困境之破解

田刚

（中共清镇市委党校 贵州清镇551400）

一、我国环境公益诉讼的现状

环境公益诉讼是指公共环境利益受到或者将要受到侵害，有关机关、社会组织或公民个人为保护公共环境权益向人民法院提起的诉讼。它包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两大类。

在我国，环境公益诉讼起步较晚，走的是“探索在前，立法在后”的路子。在实践探索方面，主要由检察院、环保部门等有关机关和中华环保联合会等社团组织作为原告提起环境公益诉讼。早在2003年5月，山东省乐陵市人民检察院起诉金鑫化工厂严重污染环境行为得到了法院支持。近年来，特别是贵州、江苏、云南等省率先成立环保审判庭（法庭）之后，类似环保案件在全国法院时有受理。[1]2012年新修订的《民事诉讼法》首次从基本法律层面确立了公益诉讼，但由于对可作为原告提起诉讼的“机关和有关组织”未予明确，一些原来受理环保公益诉讼的法院反而更加谨慎，就在新民诉法实施以后，中华环保联合会提起的7起环境公益诉讼，法院均以最高人民法院没有出台司法解释，法院方面无法把握为由未受理。[2]2015年1月1日施行的新《环境保护法》对环境公益诉讼的原告主体“社会组织”进一步予以明确，但仍然设置了“市级以上人民政府民政部门登记”并“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”等高门槛。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）终于千呼万唤始出来，并于2015年1月7日施行。看似环境法治的春天到了，实则不容乐观。我国环境公益诉讼还任重道远，还面临很多困境，需要找准突破口，对症下药，探索创新，建立完善相关制度机制，积极推进环境公益诉讼。

二、我国环境公益诉讼面临的困境

1.诉前之“无人起诉”困境。（1）环境民事公益诉讼会因“有法难依”而“无人起诉”。首先，没有合法机关可以起诉。关于民事环境公益诉讼原告主体资格范围，现行《民事诉讼法》第五十五条只明确“法律规定”的“机关”可作为原告提起诉讼，到底哪些“机关”可以起诉，从2012年修订《民事诉讼法》到现在，未见出台其他法律法规及司法解释予以明确。《环境公益诉讼解释》也只规定“检察机关”等可以“支持”社会组织依法提起环境民事公益诉讼，这里仍未赋予检察机关的起诉权而仅仅是“支持”起诉。因此，目前一些地方环保部门、检察机关提起的环境公益诉讼也只是极个别的探索，没有真正“合法”的机关可以提起环境公益诉讼。其次，大多数社会组织没资格起诉。新《环境保护法》虽然在《民事诉讼法》的基础上进一步明确了可以提起环境民事公益诉讼的“组织”但设定了高门槛，将绝大多数地方公益环保组织排除在外。《环境公益诉讼解释》将《环境保护法》第五十八条规定的社会组织进一步明确为社会团体、民办非企业单位以及基金会等，但仍然要求要在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚。截至目前，在各级民政部门登记的社会组织超过57万个，其中生态环保类社会组织约7 000个，符合环保法及司法解释可提起环境民事公益诉讼的，大概有700多个。[3]据此推算，仅有0.12%的社会组织能起诉，比起我国每年多达十几万起的环境保护案件，仍然是“杯水车薪”。最后，有资格起诉的社会组织无能力无意愿起诉。提起环境公益诉讼的社会组织必须具备三大能力，即财务支撑能力、环保专业能力和法律专业能力。据估算，真正有能力提起环境公益诉讼的民间环保机构全国范围内不足30家，平均一个省（市、区）尚不足一家。[4]而且环境保护案件往往耗时较长，有的要两三年甚至更长时间才结案，而且还面临败诉的风险。因此，即便一些社会组织有雄厚的资金、有懂环境法律方面的专业人才，有能力提起环境公益起诉，但出于成本收益分析和旷日持久的诉讼耐受力预期等方面的考虑，可能也很少有意愿提起诉讼，大多不愿去淌这一“深水区”。

（2）环境行政公益诉讼会因“无法可依”而“无人起诉”。目前的法律法规及司法解释均只涉及环境民事公益诉讼，对于环保等政府部门因监督不力、执法不严等不作为、乱作为所造成的环境污染事件，要提起环境行政公益诉讼还面临“无法可依”的窘境。2015年1月1日，我国首起由贵州省毕节市金沙县人民检察院直接作为原告,将环保局告上法院,要求其履行职责处罚一企业的行政公益诉讼案，也只是于法无据的探索。这种“无法可依”的个别探索式实践亟须早日得到规范，让政府真正做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。

2.诉中之“举证不能”困境。（1）原告方调查取证难导致“举证不能”。按照民事诉讼“谁主张，谁举证”的原则，原告提起环境公益诉讼同样需要就危害事实等方面承担举证责任。虽然《侵权责任法》和《民诉证据规定》等司法解释均明确了环境污染案件证明责任倒置规则，规定由被告就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。但这不意味着原告就没有证明责任，按《环境公益诉讼解释》和2015年2月4日起施行的《民事诉讼法司法解释》规定，原告同样要对“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”等损害事实、损害结果承担证明责任。原告方在调查取证时却存在三方面的困难：一是客观不能。由于环境污染案件往往具有隐蔽性和长期性的特点，一些危害结果短期显现不出，一些损害事实等证据客观上无法取得。二是被告方不配合。一些证据需要到被告方收集调取，然而被告大多是一些企业，他们还往往为地方经济发展做过或多或少的贡献，与地方政府及相关部门有着千丝万缕的关系，而且有的地方更是明目张胆进行“保护”，所以无论从他们自身的“实力”还是从外加一些“势力”来看，都处于强势地位。他们为了趋利避害，不会把证据乖乖给原告。他们更多的是百般阻难甚至销毁证据。如果涉及环境行政公益诉讼，要到行政机关去取证，那更是难上加难。三是成本高昂。损害结果往往需要专业的鉴定机构作出鉴定和评估，虽然《环境公益诉讼解释》第二十四条明确法院可以酌情从环境损害赔偿款项中支取败诉被告所需承担的鉴定等必要费用，但只是“酌情”而非全部，而且根据目前“谁要求鉴定谁预付，谁败诉谁掏钱”的原则，仍需原告预付。根据环境保护部发布的《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，有的预付鉴定费用高达六、七百万。高昂的鉴定等取证成本让绝大多数原告畏而却步。

（2）法院不愿依职权调取证据导致“举证不能”。按照司法权尤其是法院审判权被动的观点：要想使它行动，就得推动它。但是它不能自己去追捕犯罪、调查非法行为和纠察事实。[5]（P110）近年来，这种当事人主义诉讼模式逐渐为我国学界所认识并接受，并在司法实践中逐步推行。按照从案件受理的“不告不理”态度，到诉讼审理中保持的消极姿态，法院往往处于消极中立的地位。[6]法官不需要再像过去那样走出法院去调查收集证据，而是多根据当事人提供的证据进行裁判,这一改变受到法官们的欢迎，因为它可以直接把败诉的责任归于当事人，而且是一种省事省力的办案方法。[7]虽然民事诉讼法和相关司法解释赋予了法院可以依申请、依职权调取证据的权力，《环境公益诉讼解释》第十四条也规定：人民法院认为必要的，应当调查收集。但这些规定都不是刚性的，给法院及法官很大的“自由裁量”空间。法院往往出于风险规避、人力物力成本节约等方面的考虑，可能一般不认为是“有必要的”，不愿主动依职权调取证据，同样导致法庭上“举证不能”。

3.诉后之“迟到正义”困境。法谚有云：迟到的正义非正义。一个案件起诉到法院，要经立案受理、开庭审理、判决、执行等环节，有的还要先行调解，有的当事人对一审不服还要提起上诉，经过二审，最后才能作出终审判决，如果被告不执行生效判决，还要申请强制执行。这样下来，往往少则几个月，多则一两年甚至更长时间才得以结案。然而，环境污染案件不同于其他普通案件，有的被告一边应诉，一边继续污染环境，等到法院判决下来，环境已被严重破坏，已经难以恢复甚至不能恢复。在我们调研中了解的十几家企业中，80%的企业老板及高管人员对防污治污有抵触情绪，不同程度存在这样的思想：不怕罚几个钱，罚的总没有赚的多。这种“边诉讼边污染”的情况在各地屡屡发生。

三、破解环境公益诉讼运行困境的建议

1.建立协同起诉机制，实现有人起诉。针对提起公益诉讼难的问题，应根据民事、行政不同种类案件，通过完善立法，明确起诉原告优位顺序，建立协同联动起诉机制，明确各类案件的原告主体资格范围，赋予相关机关、更多组织及公民个人提起环境公益诉讼的权利及义务，让大家由观望“公共绿地”的“看客”变成真正的守护者，拿起法律武器去遏制“公地悲剧”的产生，确保有污染、破坏环境行为发生，就有自然人或法人提起诉讼。

（1）环境民事公益诉讼案件的起诉原告优位顺序，应以公民个人优先，环保组织、行政机关第二，检察院第三。首先，公民个人作为社会群体中的一员，最熟悉身边环境情况，第一时间了解污染破坏行为的发生、发展过程及危害结果等信息。公民个人作为优先起诉人，有利于及时将违法行为诉诸法院，遏制违法行为。其次，如果公民个人因惧怕强势被告方而不敢也不愿提起诉讼时，公益环保组织、行政机关要作为第二顺序原告及时补位提起诉讼。社团组织和行政机关具有组织、资源等优势，在一定程度上能够与一些强势的污染企业及环境破坏个人进行对抗，相关信息可来自于自愿者提供、“线人”举报、工作检查督促中发现，也可来自于行政裁决后得不到执行的案件线索。第三，在公民个人、公益环保组织、环保等行政机关均不提起诉讼或欲提起诉讼，但因为在调查取证方面存在较大障碍等原因没有能力完成诉讼时，检察机关即可单独提起诉讼或支持告诉原告开展诉讼。

（2）环境行政公益诉讼案件，原告宜以检察院优先，环保组织、公民个人第二。一方面，环境公益诉讼案件往往是由环保部门提起诉讼，但行政机关不宜作为环境行政诉讼原告。正如法谚所云：“任何人不得同时既是原告又是被告”，自己告自己不符常理，就算以环保部门的监察等某个内设处（室）告另一个处（室），姑且不论是否具有法人资格能否提起的问题，这种“二儿子”告“大儿子”的情况，在现行行政机关“首长负责”管理运行体制下，相比民间百姓家庭而言，恐怕当“老子”的不愿看到也不允许出现这种情况，现实中难以操作。另一方面，环境行政诉讼案件中，环保组织和公民个人相对于行政机关均处于弱势地位，不宜作为优位原告。虽然相关法律规定司法机关要独立办案，党内法规也多次明确党政机关不能干涉司法机关办案，但实践中由于一些行政机关及领导干部为了规避国家赔偿、社会影响、个人面子及提拔晋升等方面的风险及负面影响，很多行诉案件遭遇立案难，立案后又被以调解、撤诉等方式“和谐”，原告硬要争个输赢，就往往面临败诉。环境行政公益诉讼也难逃此劫。因此，当环保部门不作为、乱作为造成了环境污染事件，作为国家法律监督机关的检察机关，完全有必要也有能力作为优先原告提起诉讼，以公权力对抗公权力，可以有效解决原、被告双方“势力”不相匹配的问题。案件线索可来自于社团组织、公民个人的检举控告，也可来自于检察机关办理其他案件中发现的线索。另外，对一些事实清楚、案情简单的环境行政诉讼案件，为节约检察资源，可以由检察机关指定环保组织作为第二顺位原告提起诉讼，也可由环保组织和个人作为原告直接提起诉讼。

2.创新诉讼证据规则，实现有据可证。（1）采取职权探知主义。职权探知主义，是法院不限于当事人主张的事实和提供证据的范围，依职权主动收集事实和调取证据。职权探知主义适用于民事公益案件或含有公益因素的事项。[8]环境公益诉讼涉及多数人利益且判决结果往往波及第三人，最大限度发现客观真实具有很大的必要性。法院如果一味站在第三方中立的立场，仅在庭审过程中听取原被告双方举证、质证，虽然在坚持了直接言词原则的基础上，证据证明到“法律真实”后可以作出判决，但由于环境保护案件的特殊性，被告为逃避法律制裁，往往采取隐藏、转移等手段湮灭证据事实，原告在证据提取、保存、资料查阅等方面往往受到被告方百般阻扰，数据检测、鉴定等证据收集方面也可能存在客观不能的情况，可能所获取的证据离“客观真实”相去甚远。法官应当尽可能能动司法，发挥法院依职权调取证据的优势，让“法律真实”最大限度接近“客观真实”。因此，有必要在《环境公益诉讼解释》第十四条的基础上进一步探索创新，在环境民事、行政公益诉讼中均明确规定法院采取职权探知主义，对环境公益诉讼案件“应当”依职权调取证据。如果法院依职权调查收集证据，被告方出于对公权力的敬畏，不得不配合，这样能收集到更多更有价值的证据，能更好地还原事实真相，作出公平公正的判决。

（2）引入表见证明方法。表见证明，又称盖然性证明或经验证明，是由法官通过盖然性事实推定，内心确信后形成“心证”。国外一些国家在医疗、环境等侵权案件中多使用表见证明方法。我国有必要在环境公益民事、行政诉讼中引入表见证明方法。一方面，一些环境公益案件中的危害结果具有潜伏、长期的特点，危害结果暂时没有显现不等于没有危害，如果让原告提供证据证明造成的损害存在客观不能的情况，就算让法院依职权调查取证也困难。如果等到危害结果发生后再行起诉、审理、判决，这已经“亡羊补牢，为时已晚”，达不到保护生态环境的目的。对这种案件，就可以由法官在基础事实的认知基础上，依据办案经验和生活常识推理、认定是否有危害结果，从而作出判决。另一方面，现行环境诉讼案件所规定的证明责任倒置规则，一定程度保护了原告调查取证的弱势地位，但同时也加重了被告的举证责任。如果被告不能证明没有因果关系，则意味着因举证不能而败诉。然而事实可能恰恰相反。采用表见证明不但可以克服证明中的“瓶颈”——事实真伪不明，还可以运用表见证明纠正证明责任中的分配不公。[9]（P135）因此，如果法官采取表见证明的方法，运用盖然性推定，最后形成“心证”并将其作为定案依据，不仅可以提高审判效率，避免久拖不决，还更有利于司法公正的实现。

3.采取多元裁决机制，实现及时正义。要切实遏制“边诉讼变污染”的情况，让正义不再迟到。

（1）强化“禁止令”的适用。禁止令是法官在案件审理阶段下达的禁止当事人实施某种行为的指令，避免此行为带来更严重的后果。该制度起源于罗马法，在英美法系的婚姻家庭、知识产权等领域广泛适用。我国《民事诉讼法》没有规定禁止令制度，但《环境公益诉讼解释》第十九条规定：原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。笔者认为这还不够，应该强化法院作为国家公权力机关的权力和义务，不是原告提出后“可以”支持，而应该针对环境保护案件的特殊性主动释明，或在接到申请或立案受理并初步核实事实后，“应当”及时以裁定的方式发出“禁止令”，判令环境污染、破坏者停止侵害行为，自送达裁定书之日起即产生法律效力。这样，被告当事人就不敢再以身试法，因为如果不执行裁定书之禁止令，就可能不再是缴几个罚款了事了。因为他们挑战的是司法裁决书的权威，可以根据《刑法》第三百一十三条之规定，将其行为上升到“拒不执行判决裁定罪”的高度，追究其刑事责任。如果被告不能再用金钱“摆平”而是面临牢狱之灾，他们就会选择停止侵害行为而不敢再以身试法。

（2）强化“督促令”的适用。十八届四中全会提出，在公益诉讼制度建设方面，要建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制。[10]但实践中，检察院更多的是查办国家工作人员失职、渎职、贪污、贿赂案件和对刑事案件依法提起公诉，对民事、行政案件的监督不够，一些地方设立的生态环境检察分局也形同虚设，没有真正履行职能。检察机关作为法律监督机关，在环境民事公益诉讼中，遇有国家行政机关工作人员、各级党员干部有破坏、污染环境的行为，应当站在维护国家和社会公共利益的高度，在法院审理判决前主动作为，及时发出“督促令”，勒令相关人员为或不为一定行为，第一时间“叫停”侵害行为并防范危害结果进一步扩大。在环境行政公益诉讼中，经初步核实后，在法院审理判决前，应当及时向行政机关发出检察建议，督察行政机关及工作人员是否真正做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，督促其限期查找问题、纠正错误，使环境污染得到及时遏制，让生态破坏得到及时修复，实现及时正义。

[1]袁学宏.环境公益诉讼实证研究——以昆明市中级人民法院的实践为视角[J].中国环境法治，2011（01）.

［2］林子杉.亮出新姿态，适应环保新常态［N］.人民法院报，2015-01-17.

［3］周斌.社会组织可提起环境公益诉讼［N］.法制日报，2015-01-07.

［4］贺震.公益诉讼会出现滥诉现象吗［N］.中国环境报，2015-02-04.

［5］[法]托克维尔.论美国的民主：上卷[M].董良果译，北京：商务印书馆，1988.

［6］田平安，闰宾.论民事诉讼法修改中的十大问题［J］.江西社会科学，2011（09）.

［7］李浩.回归民事诉讼法——法院依职权调查取证的再改革［J］.法学家，2011（03）.

［8］邵明.析法院职权探知主义［J］.政法论坛，2009（06）.

［9］[德]汉斯·普维庭.现代证明责任问题[M].吴越译，北京：法律出版社，2006.

［10］习近平.关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定〉的说明[N].人民日报，2014-10-29.