PPP模式的五个关注点

◎文/冯俏彬

PPP模式的五个关注点

◎文/冯俏彬

政府与社会资本的优势合作是PPP的理论来源

对于PPP而言，可以概括为一句话：政府与社会资本基于各自优势而形成的合作。相当长时期以来，人们对于政府与市场关系的认识主要是基于“失灵”-“替代”这一对概念，即在市场机制发生“失灵”时，引入政府干预，由政府机制代替市场机制；或者，当政府机制发生“失灵”时，转由市场机制介入和替代。自20世纪80年代新公共管理运动兴起以来，理论和实践层面均认识到，市场也好、政府也好、社会组织也好，各有其优缺点，单靠它们中的哪一个，都不足以解决现代社会各类复杂的社会问题。于是，基于三者各自之“优势”而进行的合作越来越得到重视。相对而言，市场机制的优势可以用三个词表述，即“效率”、“创新”和“自愿”，其中“效率”很关键，是其他两种机制所不能比拟的。政府作为一种机制，其优势也可以用三个词表述，“强制”、“公平”和“多数”，即主要面对整个社会，强调统一与公平。社会组织作为一种机制，其优势可用“公益”、“志愿”和“选择性的少数”三个词来表述。在适当的条件和领域，它们中的任意两个形成合作，都可以扬其长、避其短，达到比各自单独发挥作用时更大的效果。

通过PPP，政府、社会资本均可以达到比预期单独行动更有利的结果。第一，PPP有利于政府更好地提供公共产品或服务。历史地看，PPP就是为此而产生的，不过这并不意味着政府提供的所有公共产品和公共服务均可以采用PPP，其只能适用于具备收费条件、有未来现金流的部分“准公共产品”。第二，PPP是多主体之间的合作关系，既可以是政府与市场（企业）之间的合作，也可以是政府与社会组织之间的合作，我国统一称之为政府与社会资本的合作。必须指出的是，PPP是一种长期合作关系，一般可达20-30年，故有人说：“PPP不止是一场婚礼，更是一段婚姻”。第三，合作的要旨是双方利益共享、风险共担。前者要求处理好公益性与垄断性之间的关系，后者要求处理好风险分配与风险管理之间的关系。由此，合同管理、价格管理和风险管理成为PPP三大运作核心。

合同能力与合同管理是PPP的基础

既然是合作，在政府与社会资本之间就不再是管理与被管理的关系，而是平等的合作伙伴关系，双方之间责、权、利要由具备法律效力的合同文本来规定。换言之，在PPP的语境下，政府与社会资本之间是民事主体关系，受民事法律的调节。由于PPP项目通常金额大、时间长并且操作复杂，一个PPP项目可能涉及多个甚至数十个主体参与其中，因此，可能会产生数以十计、百计的合同，形成一个复杂的合同体系。据了解，在国外很多重要领域的PPP标准合同的页数一般在1000页以上。因此，合同管理是PPP运作的核心之一。

早期，我国一些PPP项目由于缺乏经验，合同往往十分简单，甚至出现过以政府文件代替合同的例子，导致一些矛盾与问题到现在还没有得到合理解决。近期，从笔者所看到、听到的实际案例中，对于合同的重视程度大大提高了。如南方某城市与某公司形成了一个关于城市整体开发、建设和运营的巨型PPP项目，在项目开工前，公司用了四年的时间，聘请国际国内最好的法律顾问，就合作期间一切可能设想到的问题拟定合同文本，据说形成的合同涉及四个层面，分成11个大合同、若干小合同，另含若干协议、附件等，为此付出的费用高达数千万美元。这是朝向规范之路上的进步之举，说明社会资本正在吸取此前一些PPP项目的教训，力图防患于未然。与此同时，也要防止发生政府与企业之间由于合同能力不对等可能导致的问题。在PPP热潮席卷全国的情况下，政府必须加紧学习，努力引进或聘请专业人才，保证从订立合同开始，就能平衡双方的利益与诉求，防止合同向一方过于倾斜。

公共定价机制与价格管理是PPP的重中之重

PPP是为了政府更好地提供公共产品与公共服务而产生的，但不意味着所有的公共产品都可用PPP来提供。准确地说，PPP主要适用于未来能产生稳定现金流的部分准公共产品，用学术语言讲，就是PPP仅适用于能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品，如交通设施、公共事业设施等。换言之，社会资本之所以愿意进入PPP，主要还是基于赚钱的目的。

PPP对于价格管理的基本原则是“盈利但不暴利”。第一，社会资本应当而且可以赚钱，但只能赚得合理利润。什么是合理利润？一般的解释是社会平均资本利润率。如假设当前全社会的平均资本利润率大约为8%，那么社会资本从PPP项目可得到的资本回报就应当以此为基本参照，利润率低社会资本一方不愿意，利润率高政府也不可能答应。具体要由双方协商，但社会平均利润率毫无疑问是重要的参考基线。第二，政府要承担价格管理的重任。通过PPP方式运作的公共设施，其价格调整权限属于政府，应当采用公共定价的整个流程与方式。对此，基本的要求是：定价应基于成本，并进行适度价格管制，既保证项目运行及社会资本的合理收益，又不损及公共利益，同时要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。一方面，政府要保证社会资本在整个特许经营期内均能稳定地获得上述合理利润，如果因为某种原因，如运营初期业务量较小，导致社会资本的利润率低于合同规定水平，政府就有责任通过财政补贴等方式将社会资本的利润率推高到合同水平。另一方面，如果社会资本的利润率因为种种原因超过合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降价，或者将超额收益收归财政。换言之，在社会资本与面向公众收取的价格之间，必然存在着“政府”这一中介屏障，社会资本不需要也不必要直接面对公众，如果由于公共原因对收入产生影响，则由政府出面协调、调整。如北京地铁4号线就是用PPP方式建设起来的一个成功范例。在2008年营运之初，因客流量不足，北京市政府曾给予营运方香港城铁公司相应补贴，但2014年，北京市地铁统一调高了价格，香港城铁公司的收入与此完全无涉，调价产生的收益全部归北京市财政。这是关于PPP中公共定价体系机制的生动注脚。

合理的风险分配与契约精神是PPP的根本

当前，我国对于特许经营的授权时间规定为25年。在这么长的时间内，各种可能性都有，各种风险都可能发生。因此，PPP的另一个核心要旨是管理风险。首先，要在合作双方之间分配风险。分配风险的基本原则是：按风险类别，把风险分配给有能力管理的一方。如政策变化、应对公众等方面的风险，政府就是合适的承担者。对于项目建设经营过程中的日常运营、管理、财务和市场变化等风险，社会资本就是合适的承担者。如果是不可抗力风险，如法律变化、自然灾害和意外事故等，应当双方共同分担。另外，在风险分配上，有人将风险分为国家级的风险、市场级的风险和项目级的风险，以此来确定风险的适宜承担对象。其次，要设定与承担风险相对称的收益分配机制。一般地，在合同订立的阶段，双方对于项目未来可能面临的风险就会进行评估，承担较多风险的一方，应当获得与之相适应的收益保证。最后，要特别防止出现风险错配。如政府承担了市场风险，而社会资本承担政策变化的风险等，都是PPP的大忌。当前，在PPP的理论与实践两个层面，都有这样一种认识，即认为PPP最大的风险来自于政府缺乏契约精神、“新官不理旧账”的风险。要解决这个问题，短期来看，需在操作层面尽量制订好严密的合同文本，对政府形成难以随便毁约的实质性约束。长远而言，则是贯彻全面依法治国的精神，一旦发生相关诉讼，严格按照法律进行裁决，形成可资参考、学习和模仿的PPP争端判例。长此以往，政府的契约精神将大幅度提高。

财政能力评估与中长期预算管理是PPP的保障

PPP在我国迅速走热、变红，主要基于两个背景：一是化解巨额地方政府性债务的现实需要，这从财政部争当PPP最大推手，花费庞大的人力精心设计、尽心辅导每一个操作流程，不惜动用数百亿元资金建立PPP引导基金等诸多方面可见一斑。二是新型城镇化对于各类基础设施建设的庞大需要。有专家估计，未来我国城镇化对于各类基础设施需求大约在40万-60万亿元之间。因此，PPP作为一个地方政府投融资平台的替代工具，作为一个承载着化解地方政府性债务、减轻财政负担、助力新型城镇化的新型机制，被各级政府寄予厚望。

但是，PPP“不仅是一种融资机制，更是一种管理机制”。即使是为各级财政部门最为看重的化解债务、减轻负担的功能，PPP更多地起到的是推迟、分期而不是简单卸下支出责任的作用。这主要表现在三个方面：一是PPP项目的建设费用，通常当地财政部门要承担其中一部分，即使是以现在最流行的“引导基金”的方式进入，也还是要形成支出。二是项目建成以后，如果在一定时间内未达到合同所规定的社会资本的利润率，当地财政部门必须通过财政补贴等方式进行支持。三是在整个特许经营期内，可能发生由于法律变更、公众责任变化所致的价格变化，如果价格被调低，财政部门有责任保证社会资本方的固定收益。总之，对于财政部门而言，PPP绝非是支出责任的凭空消失，相反，对于财政预算而言，还意味着在每个财政年度开始之时，就有一笔支出被稳定地占用了，从某种意义上，这相当于现在财政部门十分不喜的“挂钩”支出。PPP越多，未来的“挂钩”支出就越多，对此，各级财政部门必须有清醒认识。

从这个意义上讲，为了控制未来的支出责任，PPP绝不是越多越好。事实上，即使是在PPP的发源地——英国、新西兰等国，以PPP方式运作的项目也仅占其全部公共支出的20%左右。笔者建议，首先，从现在开始，财政部门必须对每一个拟议的PPP项目进行准入审查，对其未来可能产生的收入情况、对财政支出的影响等进行评估，如非物有所值，必须“一票否决”。其次，结合当前正在推广之中的跨年度财政预算框架编制，事先将PPP的支出责任考虑进去，并滚动调整。最后，为了保证PPP项目质量，地方财政部门必须按财政部的要求，从项目发起、合同拟定、项目结构设计、融资支持到风险分配、价格调整和项目监管等，手把手地教会相关部门，保证PPP从一开始就运行在规范、优质的基础之上。唯其如此，方能发挥PPP的正面效应，取得良好效果。

不竞不求 陈宝林/摄

作者单位：（国家行政学院经济学部）