厘清深化国有企业改革的几个问题

◎文/刘剑雄

厘清深化国有企业改革的几个问题

◎文/刘剑雄

无论什么样的国企改革设计，都绕不开以下问题：第一，国有企业在中国特色社会主义市场经济中的定位，到底是目的还是手段？还是目的与手段兼而有之？第二，国有企业在什么行业和部门必须保持控制地位？第三，在国有企业不必保持控制地位的行业和领域，现有的国有企业应该如何改革？是继续经营，接受市场经济的优胜劣汰？还是退出？如退出则其退出方式应如何设计？第四，国有企业管理体制到底应该采用什么样的模式？是以财政部为核心的公共财政管理模式？还是以国资委主导的控股公司为中心的国家参股管理模式？还是以独立的国家持股基金为中心的社会分红管理模式？第五，国有企业的治理结构和监管体制应如何完善？

从以上问题出发，找准深化国有企业改革的目标所在，才能设计出真正有效和可行的国有企业改革方案。笔者认为，回顾1949年以来国有企业建立及其改革的历程，借鉴发达国家公共企业兴衰的经验与教训，深化国有企业改革，必须解决以下问题。

扭转国有企业负面形象

在一些人眼中，国有企业总是与垄断、低效、腐败和反市场等负面词汇挂钩。有人形象地说，国有企业现在是“猪八戒照镜子，里外不是人”：利润率提高、财务指标完成得好的时候，有人说这是垄断造成的，是不公平的表现；财务指标低的时候，又有人说低利润率是国有企业效率低下、经营管理差的表现。根据人民论坛问卷调查中心2012年5月的调查，在“您对国有企业印象如何”问题上，选择“很差”和“比较差”的比例高达61.9%，远远高于“比较好”和“很好”合计21.9%的比例。整体而言，公众对国有企业的印象评价比较负面。该调查根据得票率依次列出了当前国有企业的十大争议性问题，腐败、垄断和高薪分列最具争议性话题前三项。

“公共”属性的回归及构建收益全民分享机制

公众对国有企业的不满，并不是公众要求完全取消国有企业。公众的不满，主要来自于名为“全民所有”的国有企业，公众却分享不到其发展的果实。如果国有企业的“搞好”是凭借资源垄断和政策优势而获得的，甚至是靠损害公众的利益而获得的，那么，在某种意义上，国有企业搞得越“好”，其和公众之间的积怨就会越深。

2007年出台的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，国有企业红利上缴比例分为三档，10%、5%以及暂缓上交。从2011年开始，提高中央企业国有资本收益收取比例，具体收取比例为：第一类为企业税后利润的15%；第二类为企业税后利润的10%；第三类为企业税后利润的5%；第四类免缴国有资本收益。平均而言，目前我国国有企业红利上缴比例较低。从国际上来看，上市公司股东分红比例为税后可分配利润的30%-40%之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%-80%。在具体操作方式上，不少国外国有企业一般都将红利缴纳给国家财政部门，用于公共预算财政。

国企管理体制改革应解决所有者缺位问题

《中华人民共和国企业国有资产法》规定“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”；“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。这只是在法律上解决了国有企业所有者缺位问题，并不解决国资委也是作为代理人的现实。

根据我国现行法律法规确立的国有资产管理体制，通过层层授权，建立了最基本的委托代理关系链条（见图1）。由于国资委或财政部无法直接经营成千上万的国有企业，实践中，更复杂的委托代理链条（见图2）。尽管国资委提出央企“扁平化”改革多年，但是根据2011年5月审计署通报的对17家央企的审计结果信息，仍然有央企的公司层次多达11级，集团公司根本无法管控到各个层面。层次过多必然导致集团战略协同困难，权责关系、治理关系复杂等问题。

图 1

图 2

国有企业的委托代理链条过长，所有者虚化，导致内部人控制、代理成本高、道德风险大等问题。由此导致现实当中，谁“直接支配”国有资产，谁就实际控制国有资产，可以充分享有占有、使用、收益甚至处分国有资产的实际权利。国家所有嬗变为“地方所有”、“部门所有”、“单位所有”，国有资产实际上被控制在少数人手中。

虽然“统一所有、分级代表”的国有资产管理体制只是一种过渡性质的管理体制，但在该体制下，各级政府负责国有资产经营管理，政资不分、政企不分、政府官员“亦官亦商”，既影响了企业的正常经营，也增加了寻租、腐败的空间；同时，各级政府与相关部门为了各自利益，对国有资产控制权不可避免会展开激烈争夺。

国资委从成立之日始，就面临地位不清、职能模糊的尴尬。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（简称条例）的规定，国务院国资委是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理国有资产的直属特设机构。然而，“出资人”是市场概念，“监管者”是政府行政管理概念，因此，该条例对国资委的定位本身就存在矛盾。

《中华人民共和国企业国有资产法》将国资委定位为出资人，要求国资委不得干预出资企业的自主经营，“管资产与管人、管事相结合”被重新诠释，国资委只能通过董事会间接行使这些职能。事实上，国资委不是行政机关，也不是接受授权从事社会公共事务管理的事业单位，只是企业的“股东”，在法律上只是个“民事主体”。它所制定的一系列规章制度以及规范性文件，从理论上来说没有任何法律效力，甚至对出资的国有企业也只有参考意义，因为股东与企业是平等的主体，股东的意志只有通过股东大会决议才能产生内部效力。甚至有观点认为，现在的国资委，不是企业法人，不是事业法人，也不是行政单位，既不承担民事责任，也不受《行政诉讼法》约束。

国有企业“去行政化”改革

国有企业要真正成为市场主体，就必须切实解决长期没有得到解决的政企不分、政资不分问题。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“以管资本为主加强国有资产监管”，这意味着国有企业改革将从过去的管人、管事、管资产逐渐向以管资产为核心转变。

要实现国有企业的职业经理人制度，必然要求组织部门和国资部门从对国有企业高管的任命中逐步退出。发展混合所有制经济，使市场在资源配置中起决定性作用，构建公平竞争的市场环境，也必然要求国有企业必须打破行政级别，去行政化。某些国有企业高管与相应监管机构领导相比，具有平级甚至更高的行政级别，使得监管机构对国有企业的监管无从落实。

行政管理学和现代企业理论已经充分说明，官员的行为相对于企业家而言，更强调服从上级指示，创新空间有限，而企业家则需要顺应瞬息万变的市场情况，需要有创新精神，实现熊彼特意义上的“创造性破坏”（creation destruction）。因此，国有企业经营管理者要按市场规律挑选，不能套用官员选拔模式。国有企业去行政化，可以使那些具有“企业家才能”的国有企业高管实现由市场来决定其退休，而不是年龄到限“一刀切”。

提升国有企业效率

一般而言，企业效率评价的标准分为微观效率标准和宏观效率标准。其中，微观效率标准包括以净资产收益率等为代表的收益率标准和以全要素生产率和人均产出为代表的生产率标准，较容易定量化；而宏观效率标准衡量的是企业对于宏观经济稳定、社会稳定等的贡献，较难定量化。

根据收益率和全要素生产率标准，国企效率相对较低。

财政部《关于我国国有企业十年发展的报告》对全国包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）共11.4万家三级以上国有及国有控股企业2000-2010年的财务决算情况进行了系统、全面的分析，结果表明：十年间，全国国有企业净资产收益率平均为5.4%，比外商投资企业（10.5%）低5.1个百分点。全国还有4.6万户国有企业处于亏损状态，占全部国有企业的40%。国有及国有控股企业的净资产收益率低于外商投资企业。

利用中国统计年鉴数据进行的计算显示，2006-2010年间，国有工业企业的净资产收益率（未扣除税收）分别为15.53%、16.97%、12.42%、11.42%和16.08%；私营工业企业则分别为22.12%、26.08%、30.06%、26.36%和32.59%。国有及国有控股工业企业的净资产收益率低于私营工业企业。

根据国资委公布的《中央企业年度分户国有资产运营情况表》披露的利润数据，2007-2010年利润排前10位的央企占所有央企利润的64.45%、72.97%、65.11%和61.05%。这说明少数央企占据了央企整体利润的大部分。

有学者利用数据包络分析法估算了2006-2010年国有工业企业与私营工业企业的全要素生产率。估算结果表明，2006-2010年国有工业企业全要素生产率的平均增速为3.5%，低于私营工业企业10.4%的平均增速。

也有不少研究认为，即便国有企业微观效率低，但在考虑宏观效率标准后，即考虑克服“市场失灵”的作用、在技术赶超和经济赶超中所起的作用、对就业和宏观经济稳定所起的作用、提供社会福利和公共产品的作用等之后，国有企业仍是有效率的。然而，这些基于宏观效率标准的研究普遍没有考虑“机会成本”问题，即为了达到宏观稳定、技术赶超、克服“市场失灵”等目标，是否还有国有企业之外更有效率的可能。

参考文献

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*本文系中国社会科学院经济研究所创新工程项目《经济制度比较研究》的阶段性成果

作者单位：（中国社会科学院经济研究所）